電網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃有效銜接之淺見

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摘要：規(guī)劃之間不能有效銜接是當(dāng)前的共性問題，電網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃因規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)、區(qū)域范圍、所處層面以及編審程序等差異，暴露出兩個(gè)規(guī)劃存在不協(xié)調(diào)的諸多問題。針對(duì)這些問題，文中對(duì)如何做好兩個(gè)規(guī)劃的有效銜接提出了建議。

　　關(guān)鍵詞：電網(wǎng)規(guī)劃；城市總體規(guī)劃；協(xié)調(diào)；銜接

　　在全國電網(wǎng)快速發(fā)展的進(jìn)程中，面對(duì)電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)中越來越突出的用地和空間的矛盾，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)規(guī)劃與城市規(guī)劃兩個(gè)規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)、有機(jī)結(jié)合，已經(jīng)成為加快電網(wǎng)建設(shè)、推進(jìn)電網(wǎng)快速發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。筆者結(jié)合多年來電網(wǎng)規(guī)劃工作，就如何加強(qiáng)電網(wǎng)規(guī)劃工作管理，談?wù)勅绾螌?shí)現(xiàn)電網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的有效銜接。

　　一、兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)

　　1.電網(wǎng)規(guī)劃大多由電網(wǎng)企業(yè)自行編制，由于信息不對(duì)稱，不能充分結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢(shì)，有些規(guī)劃目標(biāo)過高或過低，缺乏科學(xué)性，與地方城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)存在較大差異。

　　2.電網(wǎng)規(guī)劃與城市規(guī)劃相比，存在一定的單項(xiàng)性，電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)雖屬電力基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，但在電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)與城市規(guī)劃建設(shè)出現(xiàn)矛盾時(shí)，地方政府往往更偏向于城市規(guī)劃建設(shè)。

　　3.信息交流不暢，形成你編的規(guī)劃、我編我的規(guī)劃，電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)因不能與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)，地方政府規(guī)劃部門審批難度大，因而常常抱怨電網(wǎng)企業(yè)電網(wǎng)建設(shè)無計(jì)劃、無順序，隨意性強(qiáng)，想到哪、干到哪。

　　4.科學(xué)性不夠、實(shí)施不好、規(guī)劃之間不銜接等，是各種規(guī)劃共同的問題，電網(wǎng)規(guī)劃和城市規(guī)劃銜接不好，從根本上說是政企關(guān)系問題。電網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)屬行業(yè)規(guī)劃，更多體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)和電網(wǎng)發(fā)展目標(biāo)，并具有區(qū)域性和跨區(qū)域性的特點(diǎn)。而城市規(guī)劃是地方政府按照國家法律政策的要求編制的綜合性規(guī)劃，在電網(wǎng)規(guī)劃布局與城市規(guī)劃布局相比，地方政府往往更偏重于城市的結(jié)構(gòu)布局與發(fā)展。另外，在規(guī)劃間關(guān)系方面，電網(wǎng)企業(yè)不能主動(dòng)向政府匯報(bào)規(guī)劃情況，一些地方政府也簡單以“服從與被服從”的關(guān)系劃定兩個(gè)規(guī)劃間關(guān)系，認(rèn)為企業(yè)要服從于政府，其規(guī)劃也應(yīng)服從于地方規(guī)劃，從而淡化了兩個(gè)規(guī)劃間的有機(jī)銜接。

　　二、兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因分析

　　1.規(guī)劃編制出發(fā)點(diǎn)不同。電網(wǎng)規(guī)劃以負(fù)荷預(yù)測(cè)和電源規(guī)劃為基礎(chǔ)，確定電網(wǎng)建設(shè)類型與時(shí)間，以達(dá)到規(guī)劃周期內(nèi)所需要的輸電能力，在滿足各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)的前提下使輸電系統(tǒng)的費(fèi)用最??；電網(wǎng)規(guī)劃從城市用電需要出發(fā)，重在解決城市供電和電網(wǎng)布局問題，以滿足國民經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展的需要為原則。城市規(guī)劃是綜合研究分析城市的性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展形態(tài)，規(guī)劃的目的，是要促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提高城市的素質(zhì)，取得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三者的綜合效益，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律編制，從城市需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，重在解決城市空間布局問題，統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)用地和空間走廊。

　　2.規(guī)劃編制起點(diǎn)不同。城市規(guī)劃在我國產(chǎn)生較早，在長期的實(shí)踐中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，吸收借鑒了許多優(yōu)秀的規(guī)劃理論和方法，規(guī)劃的科學(xué)性、可操作性比較強(qiáng)，城市規(guī)劃大都具有較高專業(yè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行編制。電網(wǎng)規(guī)劃20世紀(jì)80年代才在電力系統(tǒng)范圍內(nèi)開展編制工作，大部分規(guī)劃由企業(yè)自行編制，企業(yè)站在自身的角度，視野不夠廣闊，信息也有限，且過去電網(wǎng)規(guī)劃考慮比較多的是與發(fā)電資源規(guī)劃結(jié)合問題，忽視與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)，往往由于對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮不充分，城市建設(shè)較快，造成電網(wǎng)規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃。

　　3.規(guī)劃區(qū)域范圍不同。電網(wǎng)規(guī)劃的區(qū)域和范圍比城市規(guī)劃的區(qū)域和范圍大，它要對(duì)整個(gè)供電區(qū)域（包括城鎮(zhèn)）范圍內(nèi)電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)布局進(jìn)行規(guī)劃并做出安排，同時(shí)對(duì)跨區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。而城市總體規(guī)劃則根據(jù)城市發(fā)展特征，著重對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行全面綜合規(guī)劃，并建立同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的完備的城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模，包括對(duì)城市電網(wǎng)建設(shè)用地和走廊做出安排。就規(guī)劃范圍而言，城市規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃是點(diǎn)和面的關(guān)系。

　　4.規(guī)劃所處層面不同。城市總體規(guī)劃按照國家法律政策的要求編制，是指導(dǎo)城市建設(shè)、加強(qiáng)城市管理的重要手段，是城市綜合發(fā)展的依據(jù)，具有一定的延續(xù)性、嚴(yán)肅性和法律保障性。電網(wǎng)規(guī)劃是一個(gè)行業(yè)性的規(guī)劃，與城市規(guī)劃相比，應(yīng)屬專項(xiàng)規(guī)劃范疇，電網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)以城市總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，做好規(guī)劃的有機(jī)銜接。

　　5.規(guī)劃編審程序不同。電網(wǎng)規(guī)劃的編制、審批原則上說是電力企業(yè)行為，具有“行業(yè)性”特點(diǎn)。地市級(jí)電網(wǎng)規(guī)劃編制主要由地市電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)，經(jīng)專家評(píng)審后報(bào)省電力公司審批。而城市規(guī)劃的編制、審批都是政府行為，經(jīng)專家評(píng)審后報(bào)批，在評(píng)審報(bào)批前，城市規(guī)劃要有方案論證、政府會(huì)議研究、人大審議等環(huán)節(jié)，同時(shí)，地市級(jí)城市總體規(guī)劃需報(bào)省政府審批。

　　三、如何實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效銜接

　　1.建立統(tǒng)一的規(guī)劃體系。規(guī)劃之間不能有機(jī)銜接是當(dāng)前的共性問題，如果是兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)布局與城市規(guī)劃建設(shè)布局形成矛盾，所產(chǎn)生的后果是很嚴(yán)重的。其實(shí)任何一個(gè)規(guī)劃都應(yīng)有自己的體系，從大到小、從上到下、從國家到區(qū)域，相互銜接，層次關(guān)系清晰。各級(jí)各類規(guī)劃要與相關(guān)的規(guī)劃銜接，下一級(jí)規(guī)劃要與上一級(jí)規(guī)劃銜接，區(qū)域規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃要與總體規(guī)劃銜接，相關(guān)規(guī)劃之間要相互銜接，同級(jí)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃也要與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相銜接。就市級(jí)電網(wǎng)規(guī)劃而言，在層次上要考慮與國網(wǎng)、省級(jí)電網(wǎng)規(guī)劃相銜接，在層面上要考慮與電源規(guī)劃、特高壓電網(wǎng)規(guī)劃以及城配網(wǎng)規(guī)劃、農(nóng)網(wǎng)規(guī)劃相銜接。城市總體規(guī)劃是綜合性規(guī)劃，包括詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃又包括控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃則包括環(huán)保、水利、交通、電力、電信等。城市總體規(guī)劃不但要做好與各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，同時(shí)還要考慮與土地利用總體規(guī)劃的銜接。那末電網(wǎng)規(guī)劃既屬專項(xiàng)規(guī)劃，其電網(wǎng)建設(shè)的用地及走廊就應(yīng)給予保障，但由于規(guī)劃間存在的不統(tǒng)一性、不準(zhǔn)確性和不協(xié)調(diào)性等問題，往往在具體問題上存在相互制約、可操作性不強(qiáng)。因此，應(yīng)該建立一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，按照從大到小的層次去梳理，將規(guī)劃的銜接問題提到一定的高度上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

　　2.建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。電網(wǎng)企業(yè)和政府相關(guān)部門要建立統(tǒng)一的規(guī)劃信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息渠道的互通，形成兩個(gè)規(guī)劃間的常態(tài)溝通機(jī)制。具體組織兩個(gè)規(guī)劃的編制單位電網(wǎng)企業(yè)和規(guī)劃部門應(yīng)該加強(qiáng)聯(lián)系溝通，互相探討，建立兩個(gè)規(guī)劃間的長效的協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)共同就規(guī)劃的指導(dǎo)思想目標(biāo)、規(guī)劃的范圍、規(guī)劃的技術(shù)方法、規(guī)劃的周期與編制、規(guī)劃的實(shí)施管理機(jī)制等方面作進(jìn)一步探討協(xié)商，從規(guī)劃編制、修編、審查等各個(gè)方面建立完善的組織體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，從變電站站址用地、線路走廊、電網(wǎng)布局等各個(gè)方面采取相應(yīng)的技術(shù)手段和管理措施，保證兩個(gè)規(guī)劃相互銜接。在編制電網(wǎng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)充分考慮城市化進(jìn)程，電網(wǎng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)與城市化進(jìn)程協(xié)調(diào)一致。

　　3.處理好兩個(gè)規(guī)劃關(guān)系。電網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接非常必要，關(guān)鍵是要處理好兩個(gè)規(guī)劃間的關(guān)系。電網(wǎng)規(guī)劃的目的是在保證可靠性的前提下滿足日益增長的電力需求，提高總體社會(huì)效益，應(yīng)該說電網(wǎng)規(guī)劃主要側(cè)重于城市空間內(nèi)電網(wǎng)的科學(xué)合理布局，更多地強(qiáng)調(diào)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)層面的合理性。城市總體規(guī)劃是根據(jù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要所作的一個(gè)綜合全面規(guī)劃，更側(cè)重于規(guī)劃市區(qū)的科學(xué)合理的布置，更多地強(qiáng)調(diào)規(guī)劃實(shí)施的管理與指導(dǎo)。兩個(gè)規(guī)劃有著共同的規(guī)劃對(duì)象和規(guī)劃目標(biāo)，都涉及到城市建設(shè)用地控制和空間走廊，規(guī)劃年限都要求到2020年，它們應(yīng)該是相互協(xié)調(diào)和銜接的關(guān)系。因此，兩者的銜接首先要落實(shí)到規(guī)劃的編制階段，在審批和實(shí)施的過程中也要銜接。電網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)在城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)原則下進(jìn)行編制，以往電網(wǎng)規(guī)劃僅是將規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)納入城市規(guī)劃之中，變電站位置和線路走廊都是未定數(shù)，政府規(guī)劃部門難以預(yù)留與控制，往往形成“建時(shí)再定”、“隨建隨定”的狀況，不能做到實(shí)際上的有效的銜接。根據(jù)實(shí)踐，我們主要做法：一是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃同步，確保規(guī)劃編制時(shí)間、年限的一致，并同步進(jìn)行修編與調(diào)整；二是提高規(guī)劃可操作性，電網(wǎng)企業(yè)與規(guī)劃設(shè)計(jì)單位共同開展城鄉(xiāng)供電專項(xiàng)規(guī)劃和500千伏及以上電網(wǎng)的布局規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)城區(qū)變電站和線路精確到地理坐標(biāo)點(diǎn)、廊道寬度和轉(zhuǎn)角位置，鄉(xiāng)村變電站和線路走廊落實(shí)到具體鄉(xiāng)村位置，專項(xiàng)規(guī)劃經(jīng)由?。ㄊ校┱畬徟?，與城市規(guī)劃有機(jī)銜接，作為電網(wǎng)建設(shè)和省（市）域空間管制的重要依據(jù)和內(nèi)容。三是建立統(tǒng)一規(guī)劃體系，搭建平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息暢通。

　　4.共建資源節(jié)約型社會(huì)。電網(wǎng)規(guī)劃要求根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)發(fā)展需求進(jìn)行科學(xué)合理的電網(wǎng)網(wǎng)架布局，確定建設(shè)規(guī)模和方案，需要預(yù)留站址用地和線路走廊。而城市規(guī)劃建設(shè)則更側(cè)重科學(xué)合理布局和保護(hù)環(huán)境，城市規(guī)劃首先要考慮資源約束，尋求集約緊湊的布局模式，強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵發(fā)展，兩者即相互聯(lián)系又相互制約。“堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善電力基礎(chǔ)設(shè)施，滿足城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，合理布局、資源節(jié)約，保護(hù)環(huán)境”，應(yīng)該是兩個(gè)規(guī)劃銜接的總基礎(chǔ)。其核心內(nèi)容是電網(wǎng)規(guī)劃布局與城市規(guī)劃布局的協(xié)調(diào)與否，直接關(guān)系著兩個(gè)規(guī)劃能否順利實(shí)施、關(guān)系著城市能否健康發(fā)展。“規(guī)劃節(jié)約才是最大的節(jié)約”，負(fù)責(zé)編制規(guī)劃的電網(wǎng)企業(yè)和城市規(guī)劃部門應(yīng)本著城市電網(wǎng)與城市設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)原則，以創(chuàng)建資源節(jié)約型城市為目標(biāo)，根據(jù)城市綜合布局，確定電網(wǎng)網(wǎng)架布局。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)依據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃，從電力建設(shè)適度超前和貫徹資源節(jié)約型社會(huì)要求出發(fā)，不斷優(yōu)化和完善電網(wǎng)結(jié)構(gòu)。盡量使輸電線路走廊與交通規(guī)劃緊密結(jié)合，避開人口密集的城鎮(zhèn)和村莊，將新建線路及改造老舊線路盡可能建設(shè)于規(guī)劃走廊內(nèi)，便于土地總體規(guī)劃。新建變電站選址既考慮位于負(fù)荷中心，還應(yīng)考慮占用荒地，合理控制用地，對(duì)距離居民區(qū)較近變電站，選用新型高科技設(shè)備，緊湊型布置、全封閉組合電器、低噪音變壓器等先進(jìn)技術(shù)以及典型設(shè)計(jì)，以盡量減少項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境的影響。同時(shí)大力推廣應(yīng)用多回路桿塔、緊湊型設(shè)備、大容量導(dǎo)線，低噪音導(dǎo)線等技術(shù)，優(yōu)化基礎(chǔ)型式、鐵塔結(jié)構(gòu)、總平面布置等，少占土地，少占通道，少拆房屋。

　　四、完善規(guī)劃實(shí)施措施

　　1.公眾參與措施。加強(qiáng)規(guī)劃的宣傳，增強(qiáng)全體市民的規(guī)劃意識(shí)，爭取力量積極參與和支持電力工程基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)。

　　2.法律機(jī)制措施。確立規(guī)劃的權(quán)威性，依法管理，確保規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)規(guī)劃預(yù)留的用地和空間必須進(jìn)行嚴(yán)格控制。

　　3.行政機(jī)制措施。保證城市總體規(guī)劃修編工作的科學(xué)性，是確保兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接的關(guān)鍵，城市規(guī)劃修編時(shí)，電網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)同步修改調(diào)整，并由規(guī)劃行政主管部門報(bào)?。ㄊ校┱疀Q策，提高規(guī)劃嚴(yán)肅性和決策的權(quán)威性；要認(rèn)真貫徹實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，依法開展規(guī)劃效能監(jiān)察，并針對(duì)存在的問題開展專項(xiàng)整治，著力推進(jìn)城市規(guī)劃依法行政。

　　4.經(jīng)濟(jì)保障措施。保證資金投入，根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展情況進(jìn)行規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)。

　　五、結(jié)束語

　　電網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)與否，不僅關(guān)系到城市建設(shè)能否順利進(jìn)行，而且關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。今年是電網(wǎng)“十二五”規(guī)劃編制年，土地利用總體規(guī)劃也依據(jù)修編后的城市總體規(guī)劃在今年進(jìn)行調(diào)整，新一輪的城市總體規(guī)劃也已即將開始實(shí)施，我們應(yīng)該緊緊抓住這個(gè)有利時(shí)機(jī)，努力完善和推進(jìn)兩個(gè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，使我們的各項(xiàng)建設(shè)按照規(guī)劃順利地開展。