發(fā)改委提高地鐵審批門檻 叫停地方地鐵大躍進

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從2013年省級政府獲得軌道交通審批權后，地鐵熱以無可阻擋的態(tài)勢在全國各地蔓延。近日，國家發(fā)改委的一份文件讓正在規(guī)劃地鐵盛宴的城市一片震驚。

按照發(fā)改委要求，擬建地鐵初期負荷強度不低于每日每公里0.7萬人次，項目資本金比例不低于40%。事實上，國內(nèi)現(xiàn)在不少已經(jīng)獲批甚至建成的地鐵項目也未能滿足這一要求。在新門檻下，部分城市的地鐵藍圖或將化為泡影。

急剎地方地鐵“大躍進”

1月16日，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的通知》(下文簡稱《通知》)，提出“堅持‘量力而行、有序發(fā)展’的方針，有序發(fā)展地鐵，鼓勵發(fā)展輕軌、有軌電車等高架或地面敷設的軌道交通制式。”

《通知》要求，擬建地鐵初期負荷強度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期負荷強度不低于每日每公里0.4萬人次。項目資本金比例不低于40%，政府資本金占當年城市公共財政預算收入的比例一般不超過5%。

“這是我國首次從日均客流量、資本金比例等方面對地鐵建設進行量化的要求，設定客流標準保障的是運營，設定項目資本金比例減少了債務風險，這等于為地方審批地鐵設定了關卡，說明發(fā)改委要壓一壓當前各地‘大躍進式’審批和建設地鐵的步伐。” 北京交通大學經(jīng)濟管理學院教授趙堅表示。

自2013年5月，國家發(fā)改委將城市軌道交通審批權下放給省級政府后，各地進入了一個地鐵項目批復的高峰期。當年8月，總投資額超350億元的重慶市軌道環(huán)線工程和重慶輕軌3號線北延項目獲批;隨后，甘肅省首條地鐵蘭州市城市軌道交通1號線一期工程的可行性研究報告也獲得省發(fā)改委批準;當年年底，寧波市總投資640.4億元的地鐵規(guī)劃獲批……濟南、長沙、鄭州、杭州等地在審批權下放到省級之后，也紛紛通過了大手筆的地鐵規(guī)劃。

值得一提的是，審批權的下發(fā)更是激發(fā)了一些三四線城市建設軌道交通項目的熱情，以四川為例，審批權下放后，包括綿陽、南充、宜賓、瀘州等城市都做了各自的地鐵建設設想。

據(jù)了解，目前我國大陸地區(qū)有38個獲批修建地鐵的城市，而正在規(guī)劃和申報地鐵項目的城市也越來越多。有關機構曾預計，從2014年起到2020年全國各地將要投入約2.5萬億元人民幣在城市地鐵項目建設中。

重算經(jīng)濟賬

“每投入1億元地鐵建設資金可以拉動GDP增長約2.6億元，在這兩年經(jīng)濟形勢不好的情況下，快速上馬基建項目一直都是地方穩(wěn)增長的法寶。” 中國工程院院士王夢恕表示。

作為曾參與過中國第一條地鐵修建工作的隧道及地下工程專家，王夢恕經(jīng)常要奔走于全國各城市，為地方的地鐵建設出謀劃策。“我經(jīng)常跟一些三四線城市的領導講，你們建地鐵沒有多大好處，建成后還要承擔運營的虧損補貼，還不如發(fā)展地上交通，但這些建議很難真正被地方官員采納，有的地區(qū)已經(jīng)形成周邊幾個城市競爭申報地鐵項目的態(tài)勢。”

按照2003年出臺的《國務院關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，申報發(fā)展地鐵的城市，城區(qū)人口應在300萬人以上，地方財政一般預算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達到1000億元以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達到單向高峰每小時3萬人以上。

趙堅表示，這一標準是10多年前出臺，當時符合這一條件只有一些特大城市和部分省會城市，但現(xiàn)在符合這一條件的城市已經(jīng)多如牛毛，這一過時的審批門檻也助長了目前的地鐵建設潮?，F(xiàn)在發(fā)改委設定新的標準，有助于遏制地方地鐵建設的無序發(fā)展。

某地鐵公司運營主管張明(化名)在接受《中國經(jīng)營報》記者采訪時表示，地鐵運營分為初期、近期和遠期三個階段，初期一般是指建成通車后第3年，是“客流的培育期”，地鐵建成第一年通常人流量會比較少，到第二、第三年才能形成一定規(guī)模。按照發(fā)改委的最低客流和資本金等要求，一線城市和東部經(jīng)濟發(fā)達省份的地鐵線路都能滿足，但中西部一些省份，尤其是三四線城市的項目壓力會很大。

事實也正是如此，現(xiàn)在運營或建設中的不少地鐵項目尚不能滿足《通知》的要求。如正在建設的蘭州城軌一號線一期工程項目，媒體報道其資本金占總投資比例僅為27.48%，其余建設資金由項目業(yè)主單位蘭州市軌道交通公司通過銀行貸款等多元化融資方式解決。2012年6月28日開通的昆明地鐵6號線首期工程全長為18.018公里，按照《通知》要求，初期日均客流量應達到12.7萬人次，但該工程在運營滿一年時，日均客流量僅5000余人次，在進入第三年后客流量也未超過2萬人次。已經(jīng)開通運營的無錫地鐵客流量也沒有達到國家的要求，王夢恕在論證時曾提出“人不夠”，但當?shù)毓賳T告訴他：“財力夠，可以先修建，后發(fā)展嘛。”

部分城市待批規(guī)劃堪憂

“從現(xiàn)在情況來看，已經(jīng)建成和獲批的地鐵項目應該不會再按照新的標準追究，但一些已經(jīng)上報待批復和正在規(guī)劃中的地鐵項目肯定會受到影響。”張明猜測。

由于此前限制地鐵建設的先兆并不明顯，審批新標準的出臺讓地方有些措手不及。2014年7月，湖南株洲市規(guī)劃局公布的《株洲市城市公共交通體系規(guī)劃》提出，株洲將建設總計超過130多公里的4條地鐵線。當?shù)匾?guī)劃局相關人士向記者介紹：“株洲地鐵現(xiàn)在仍處于規(guī)劃階段，我們已經(jīng)注意到新出臺的客流量等要求，也正準備聘請有資質的第三方機構對株洲地鐵人流量進行測算。”但株洲發(fā)改委相關負責人對這一規(guī)劃獲批的前景感到擔憂，“從株洲的財政條件和居民收入來看都不足以支撐地鐵建設，在國家收緊地鐵審批的情況下，就更難說了，短期內(nèi)應該都不會有新進展。”

在王夢恕看來，地方建設地鐵的積極性并不會因為審批門檻的提升而降低，為了獲批，部分城市可能會在數(shù)據(jù)上弄虛作假，畢竟客流量是預估的，地鐵沒有投入運營之前誰都說不清道不明，而等到地鐵投入運營后，已經(jīng)生米煮成熟飯了。

中國城市規(guī)劃設計研究院副院長李迅表示，交通規(guī)劃可以適度超前，但絕不能過度超前，要遏制地方的“地鐵盛宴”必須從嚴審批程序，規(guī)范行業(yè)內(nèi)的第三方評估機構資質，建立“黑名單”制度，如果有規(guī)劃院或研究院敢?guī)偷胤皆旒?，就永久性取消評估資質。

趙堅表示，解決交通擁堵難題的方法有許多種，而地鐵是最昂貴的，目前常見的三種軌道交通方式中，地鐵的建設成本在5億元/公里以上，在北京等一線城市已經(jīng)達到了10億元/公里;輕軌的建設成本在2億元/公里以上;有軌電車的建設成本也就2000萬元/公里~5000萬元/公里。“所以還是建議中西部經(jīng)濟欠發(fā)達城市和三四線城市，在建設地鐵的條件尚不成熟時，優(yōu)先發(fā)展有軌電車等地上交通。”