流域水電開發(fā)必須進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評

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　　未經(jīng)環(huán)評審批、擅自開工建設(shè)的華電魯?shù)乩娬竞腿A能龍開口水電站不久前被環(huán)境保護(hù)部叫停。針對水電開發(fā)如何體現(xiàn)又好又快發(fā)展戰(zhàn)略，流域規(guī)劃環(huán)評如何解決環(huán)境保護(hù)問題，本文在介紹有關(guān)戰(zhàn)略環(huán)評概念和意義的背景下，對流域規(guī)劃和開發(fā)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析，并對金沙江中游環(huán)評問題做一些討論。

　　戰(zhàn)略環(huán)評的提出及發(fā)展
　　戰(zhàn)略環(huán)評可以彌補(bǔ)單一項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的局限性；可以對區(qū)域開發(fā)中多個(gè)發(fā)展項(xiàng)目的累積影響做出分析，并為管理提供依據(jù)。它是實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效手段之一。
　　流域水電規(guī)劃和建設(shè)問題
　　對于水資源的生態(tài)效應(yīng)和環(huán)境效應(yīng)重視程度不夠；對水電建設(shè)造成的環(huán)境影響問題認(rèn)識不足或忽視環(huán)境問題，以犧牲環(huán)境為代價(jià)謀求一時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；對水電建設(shè)的環(huán)境監(jiān)管不力等。
　　流域水電規(guī)劃環(huán)評經(jīng)驗(yàn)
　　流域規(guī)劃環(huán)評需要與各部門緊密配合；需要重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境的累積影響；需要注重對魚類保護(hù)的綜合措施；應(yīng)該充分聽取社會(huì)各界的意見；環(huán)評單位與規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)保持溝通等。

　　閱讀提示
　　對規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評，旨在協(xié)助政府在決策中充分考慮環(huán)境因素，消除和降低因規(guī)劃失誤和考慮不周造成的環(huán)境影響，從源頭上控制環(huán)境問題的產(chǎn)生。
　　所謂戰(zhàn)略環(huán)評，是對政府部門戰(zhàn)略性決策行為及其可供選擇方案的環(huán)境影響和效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)和綜合性評價(jià)的過程，它先于工程項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)，為政府政策、規(guī)劃、計(jì)劃的制定和實(shí)施及方案選擇提供科學(xué)的技術(shù)支持。這就說明戰(zhàn)略環(huán)評評價(jià)的對象具有宏觀性、決策性和長期性，是由政府部門制定的規(guī)劃、計(jì)劃和政策。
　　戰(zhàn)略環(huán)評的作用首先體現(xiàn)在可以彌補(bǔ)單一項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的局限性。戰(zhàn)略環(huán)評在決策過程的各層次上前瞻性地考慮政策、規(guī)劃、計(jì)劃方案的環(huán)境影響，它超越了單一發(fā)展項(xiàng)目，可以對區(qū)域環(huán)境影響做更為系統(tǒng)的考慮。戰(zhàn)略環(huán)評最終必然落實(shí)于某一特定的空間區(qū)域范圍，具有明顯的區(qū)域特征。由于戰(zhàn)略環(huán)評在時(shí)間和空間尺度上更適合于對累積環(huán)境影響的考慮，因此戰(zhàn)略環(huán)評可以對區(qū)域開發(fā)中多個(gè)發(fā)展項(xiàng)目的累積影響做出分析，并為管理提供依據(jù)；另外，由于戰(zhàn)略環(huán)評是在決策層次上將環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素綜合在一起考慮，在不同區(qū)域可以表現(xiàn)出不同的評價(jià)因子，有時(shí)是全球性的，有時(shí)是區(qū)域性的，并可以識別、分析累積環(huán)境影響，提出區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的優(yōu)化方案和污染治理措施，因而可以成為實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效手段之一。
　　戰(zhàn)略環(huán)評的發(fā)展已經(jīng)有30年歷史。最早在1969年，美國制定的國家環(huán)境政策法明確規(guī)定:凡是聯(lián)邦政府對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的每一項(xiàng)建議或者立法報(bào)告、規(guī)劃、決定和其他重大的聯(lián)邦行動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。誰提出決策方案，就由誰負(fù)責(zé)提出環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告。20世紀(jì)70年代中期，歐美一些國家開始將環(huán)境影響評價(jià)的應(yīng)用擴(kuò)展到政策和規(guī)劃的層次。20世紀(jì)80年代末，隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，具有宏觀視角的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)得到世界范圍內(nèi)的廣泛接受。如荷蘭在1987年建立了法定的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)制度，要求對土地利用、能源和電力供應(yīng)、廢棄物管理、飲水供應(yīng)等進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。1993年，荷蘭環(huán)境保護(hù)法對環(huán)境影響評價(jià)制度做了進(jìn)一步完善。加拿大、新西蘭、丹麥、芬蘭、挪威、德國、奧地利、俄羅斯等國都通過立法要求對政策和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評，代表了戰(zhàn)略環(huán)評的主要發(fā)展潮流。經(jīng)過長期發(fā)展和實(shí)踐，人們已經(jīng)認(rèn)識到，要克服傳統(tǒng)項(xiàng)目環(huán)評的不足，就必須在宏觀決策層次上對政策、規(guī)劃、計(jì)劃及其可供選擇的多種方案的環(huán)境效應(yīng)進(jìn)行研究。因此，在進(jìn)行傳統(tǒng)項(xiàng)目環(huán)評的同時(shí)，引進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評概念已成為世界各國的共識。
　　我國在2002年通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》中，第一次以法律文件的形式將規(guī)劃納入環(huán)境影響評價(jià)范圍，規(guī)定要對土地開發(fā)規(guī)劃，區(qū)域、海域、流域以及交通、能源等10個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評。由于政策環(huán)評沒有列入環(huán)評法中，因此，中國依法開展的戰(zhàn)略環(huán)評目前只能稱為規(guī)劃環(huán)評，它屬于戰(zhàn)略環(huán)評的范疇和重要組成部分。對規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，旨在協(xié)助政府在決策中充分考慮環(huán)境因素，消除和降低因規(guī)劃失誤和考慮不周造成的環(huán)境影響，從源頭上控制環(huán)境問題的產(chǎn)生，為建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制提供技術(shù)支持，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
　　總體而言，中國規(guī)劃環(huán)評開展的時(shí)間雖然不長，但是已經(jīng)在各地區(qū)和相關(guān)領(lǐng)域積極開展，并且取得了一些有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。如在社會(huì)上引起較大反響的北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目等，在項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)及時(shí)引入規(guī)劃環(huán)評，可使問題得到一定程度的解決。

　　閱讀提示
　　水電建設(shè)過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題，特別是生態(tài)環(huán)境問題、社會(huì)環(huán)境問題和其他一些環(huán)境問題并沒有被人們廣泛認(rèn)知，以至于被忽略或未引起足夠重視。
　　水能資源被認(rèn)為是可重復(fù)利用的再生資源，水電也被認(rèn)為是不會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染的清潔能源，發(fā)展水電好處很多，如產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，提供當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的緊缺能源，帶動(dòng)工農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，防御水患，減輕對薪材的依賴等，這些優(yōu)勢已被廣泛認(rèn)知，因此水電產(chǎn)業(yè)被極度鼓勵(lì)發(fā)展。但是，水電建設(shè)過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題，特別是生態(tài)環(huán)境問題、社會(huì)環(huán)境問題和其他一些環(huán)境問題并沒有被人們廣泛認(rèn)知，以至于被忽略或未引起足夠重視。
　　水電站建設(shè)過程中也會(huì)帶來一些重大的環(huán)境影響問題，其中對生態(tài)環(huán)境的影響較為突出。主要表現(xiàn)在直接破壞陸生植被，減少陸生動(dòng)植物物種的生存環(huán)境和棲息地，導(dǎo)致陸生動(dòng)植物個(gè)體數(shù)量減少，阻礙陸生動(dòng)物的正常遷徙和基因交流，危及重要物種和生態(tài)系統(tǒng)的生存及存在，造成河流生態(tài)系統(tǒng)改變和片段化，影響水生生物的正常生存和繁衍，改變水生生物的區(qū)系成分，阻隔魚類洄游通道等。水電站的建設(shè)除了對生態(tài)環(huán)境會(huì)造成突出影響之外，也同樣會(huì)造成其他環(huán)境影響問題，如移民安置問題、水資源分配和利用問題、對自然景觀的破壞、引發(fā)地震滑坡等地質(zhì)災(zāi)害等。
　　近年來，我國已經(jīng)完成了一些流域特別是干流水電開發(fā)的規(guī)劃環(huán)評工作，如在瀾滄江、怒江、金沙江干流已經(jīng)開展了流域水電開發(fā)的規(guī)劃環(huán)評，這些環(huán)評工作的開展為有效保護(hù)流域環(huán)境提供了重要參考。但是我們也注意到，水電站規(guī)劃和建設(shè)中產(chǎn)生了一些環(huán)境及相關(guān)問題，如關(guān)于怒江水電站規(guī)劃對原河流生態(tài)的影響問題、對民族傳統(tǒng)文化的影響問題引起國內(nèi)外廣泛關(guān)注和爭論；水電建設(shè)對環(huán)境影響問題所引起的重視，預(yù)示著水電站建設(shè)并不是如人們所想像的對環(huán)境的影響較小，而是同樣會(huì)造成重大環(huán)境影響。
　　目前，流域水電規(guī)劃和建設(shè)在認(rèn)識、管理和技術(shù)方面存在著以下問題:
　　當(dāng)前水電規(guī)劃仍然是以水資源的全部有效利用為前提，注重的仍然是水資源的充分利用，忽視了水資源的合理和綜合利用，對于水資源的生態(tài)效應(yīng)和環(huán)境效應(yīng)重視程度仍然不夠。
　　一些地方只重視地方利益和經(jīng)濟(jì)利益，不重視環(huán)境保護(hù)，不注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，不考慮長遠(yuǎn)利益，對水電建設(shè)造成的環(huán)境影響問題認(rèn)識不足或忽視環(huán)境問題，以犧牲環(huán)境為代價(jià)謀求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　水電建設(shè)缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)的需求預(yù)測，各自為陣，搶占資源，盲目開發(fā)，無序建設(shè)，管理部門特別是一些高層管理部門仍然缺乏對水電站建設(shè)及其產(chǎn)生環(huán)境問題的全面了解和掌握，不能及時(shí)有效地指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管水電站的規(guī)劃與建設(shè)。
　　對水電建設(shè)的環(huán)境監(jiān)管不力，導(dǎo)致一些不守法的建設(shè)單位有機(jī)可乘、有空子可鉆，我行我素，不認(rèn)真執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的法規(guī)和政策，使環(huán)境保護(hù)措施落不到實(shí)處。
　　由于知識、技術(shù)水平和其他因素的限制，對流域水電開發(fā)及其規(guī)劃可能產(chǎn)生的環(huán)境影響問題不能進(jìn)行全面、準(zhǔn)確預(yù)測，對一些能夠進(jìn)行預(yù)測的環(huán)境問題也缺乏解決的能力和有效手段。
　　及時(shí)、有效、全面地開展流域水電規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)及對策研究工作，可把握好流域梯級水電站建設(shè)的層次和影響，及時(shí)有效地指導(dǎo)和監(jiān)管水電站建設(shè)，協(xié)調(diào)好局部利益和整體利益、眼前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，協(xié)調(diào)好資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，促進(jìn)水電資源的合理開發(fā)和持續(xù)利用。

　　閱讀提示
　　金沙江中游的水電開發(fā)規(guī)劃必須從流域環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的角度充分研究，細(xì)致討論，各方反復(fù)征詢意見，制定出具有確實(shí)可行措施的規(guī)劃環(huán)評報(bào)告。

　　對金沙江中游的水電開發(fā)研究工作在建國初期的20世紀(jì)50年代已經(jīng)開始，20世紀(jì)90年代提出了“一庫五級”的開發(fā)方案；1999年又完成了《金沙江中游河段水電規(guī)劃報(bào)告》，提出了“一庫八級”的開發(fā)方案。2009年1月，環(huán)境保護(hù)部組織審查通過了建立在此規(guī)劃報(bào)告基礎(chǔ)上的《金沙江中游河段水電梯級開發(fā)環(huán)境影響評價(jià)及對策研究報(bào)告》。但是這里通過的僅僅是一個(gè)研究報(bào)告，并不是一個(gè)流域規(guī)劃環(huán)評的報(bào)告書，因此從法律意義上來說，金沙江中游的水電開發(fā)規(guī)劃還沒有通過審查。
　　制約或者說阻礙金沙江中游水電規(guī)劃環(huán)評審查的主要環(huán)境因素首先是龍頭水電站即虎跳峽電站的建設(shè)問題?；⑻鴯{電站建設(shè)牽涉到土地淹沒、人口搬遷、生態(tài)環(huán)境影響等問題較多。到目前為止，對于何時(shí)何地建設(shè)大壩仍然處在討論中，而龍頭水庫的建設(shè)與否對于其下游電站建設(shè)可能產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響將是巨大的；其次是金沙江中游的魚類等水生生物的保護(hù)問題，梯級電站一旦建設(shè)，大壩一旦阻斷河水的正常自由流動(dòng)，必然改變天然河道的水文情勢，改變河流的自然生態(tài)系統(tǒng)，淹沒部分魚類產(chǎn)卵場等特殊生境，對適應(yīng)急流生活的魚類及水生生物造成不利影響，因此梯級電站的建設(shè)必然要從整個(gè)流域的角度提出并采取確實(shí)可行的魚類保護(hù)措施；流域梯級電站的建設(shè)也將造成對陸生生物的累積影響，這種影響也需要從流域的角度提出保護(hù)的對策和措施；還有就是規(guī)劃河段沿途支流水生生態(tài)及替代生境保護(hù)工作。由于近年來水電開發(fā)的熱潮，金沙江中游的多數(shù)支流已經(jīng)被開發(fā)，一些專家原先提出的開發(fā)干流、保護(hù)支流的想法隨之落空，相應(yīng)的各項(xiàng)魚類保護(hù)措施等需要通過流域規(guī)劃環(huán)評進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和實(shí)施。
　　總而言之，金沙江中游的水電開發(fā)規(guī)劃必須從流域環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的角度充分研究，細(xì)致討論，各方反復(fù)征詢意見，制定出具有確實(shí)可行措施的規(guī)劃環(huán)評報(bào)告，在此基礎(chǔ)上流域的水電開發(fā)才能在有效保護(hù)環(huán)境的前提下得以實(shí)施。
　　根據(jù)我們多年的經(jīng)驗(yàn)，流域水電發(fā)展規(guī)劃的環(huán)評工作需要注意以下幾點(diǎn):
　　流域規(guī)劃環(huán)評工作需要與各部門緊密配合，特別是規(guī)劃涉及部門以及政府的相關(guān)部門，需要充分認(rèn)識工程特性，及時(shí)了解和掌握相關(guān)的法規(guī)和政策，使規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)統(tǒng)一，并最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的。
　　流域規(guī)劃環(huán)評需要重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境的累積影響，特別是水電建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的累積影響是規(guī)劃環(huán)評的重點(diǎn)，通過流域水電規(guī)劃的環(huán)評，需要認(rèn)識疊加和累積的環(huán)境影響，提出針對性更強(qiáng)的措施和方法，為保護(hù)流域的生物多樣性提供指導(dǎo)。
　　流域規(guī)劃環(huán)評需要注重對魚類保護(hù)的綜合措施。根據(jù)分析梯級電站建設(shè)的環(huán)境影響，從整個(gè)流域考慮魚類保護(hù)的措施和手段可以降低工程投資，提高魚類保護(hù)的效益。而當(dāng)前對許多魚類生活史等的基礎(chǔ)研究仍然是空白或不足，對于是否應(yīng)該建立魚類增殖站、建在何處；是否建設(shè)過魚設(shè)施等的基礎(chǔ)研究工作仍然不足，因此需要及早開展研究工作。
　　通過對規(guī)劃河段的整體環(huán)評，需要提出本流域的最小生態(tài)流量，以保障河道生活、生產(chǎn)及生態(tài)用水；雖然有關(guān)部門已經(jīng)提出了《水電水利建設(shè)項(xiàng)目河道生態(tài)用水、低溫水和過魚設(shè)施環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)指南(試行)》方案和生態(tài)用水的計(jì)算方案，但是針對不同區(qū)域、不同類型的河道，以及針對不同的保護(hù)對象，生態(tài)用水仍然是值得深入研究的內(nèi)容。
　　流域規(guī)劃環(huán)評應(yīng)該充分聽取社會(huì)各界的意見，為規(guī)劃的合理實(shí)施提供社會(huì)基礎(chǔ)。公眾的全過程參與是決定規(guī)劃環(huán)評能否成功，并能夠滿足大多數(shù)人利益追求的關(guān)鍵因素；而全過程參與也是目前國際戰(zhàn)略環(huán)評中較為常用的方法。
　　環(huán)評單位與規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)保持溝通，特別是在規(guī)劃的早期介入，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中可能出現(xiàn)的不利于環(huán)境保護(hù)的問題，在規(guī)劃階段即提出整改措施，可以減少和避免規(guī)劃引起的失誤，降低環(huán)境損失。
　　與傳統(tǒng)的項(xiàng)目環(huán)評相比，戰(zhàn)略環(huán)評具有更大的不確定性和復(fù)雜性因素，雖然目前戰(zhàn)略環(huán)評有許多方法可供參考，但一個(gè)完整的戰(zhàn)略環(huán)評過程有賴于多種技術(shù)和方法的集成和綜合運(yùn)用。而對實(shí)際工作而言，規(guī)劃環(huán)評所采用的應(yīng)該是簡單、實(shí)用并能夠解決問題的評價(jià)技術(shù)和方法。 歐曉昆

　　【作者簡介】
　　作者系云南大學(xué)生態(tài)學(xué)與地植物學(xué)研究所教授、博導(dǎo)、所長