農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型進程中的土地制度調(diào)整

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內(nèi)容提要:從堅持集體所有權(quán)不變和家庭經(jīng)營方式不變的前提出發(fā)，我國應(yīng)選擇土地股份投包制作為農(nóng)地制度創(chuàng)新的目標模式。這一模式是希圖在較易得到政府和農(nóng)民雙方接受并支持的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起土地合理流轉(zhuǎn)和有效集中的機制，從而實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的順利過渡。

關(guān)鍵詞 土地制度 家庭承包制 土地股份投包制 創(chuàng)新

21世紀上半葉，中國將完成農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造。隨著現(xiàn)代化程度的提升，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對規(guī)模經(jīng)濟的要求與現(xiàn)行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過現(xiàn)行土地制度的創(chuàng)新加速我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，是一個具有重要意義的研究課題。

一、土地制度創(chuàng)新的約束條件和方向選擇

土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡單函數(shù)，它是某個特定時期特定政治、經(jīng)濟及社會諸多因素共同作用的產(chǎn)物。土地制度創(chuàng)新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國當(dāng)前土地制度創(chuàng)新的主要條件有：

第一、我國是社會主義性質(zhì)的國家，生產(chǎn)資料的公有制始終被認為是決定經(jīng)濟社會主義性質(zhì)的基礎(chǔ)。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農(nóng)業(yè)部門最重要的制度安排，而且是整個社會經(jīng)濟制度最基本的方面。特別是對于那些農(nóng)業(yè)比重還很高甚至是國民經(jīng)濟主體的發(fā)展中國家來說，土地制度更成為整個經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)和核心。鑒于我國整體經(jīng)濟性質(zhì)和土地制度在整個經(jīng)濟制度安排中的重要地位，現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新不能也不應(yīng)當(dāng)越出公有制的框架。

第二、從總體技術(shù)特征來看，我國尚處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過渡階段，廣大中、西部地區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的特征還相當(dāng)明顯。全社會70％左右的人口仍然要依靠這個最原始產(chǎn)業(yè)提供生存保障，近50％的社會勞動人口仍然只能從農(nóng)業(yè)中得到就業(yè)機會。根據(jù)馬克思生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力性質(zhì)的原理，現(xiàn)階段土地制度安排必須與農(nóng)業(yè)發(fā)展過度性階段的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，而不能超越農(nóng)業(yè)發(fā)展階段去建構(gòu)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段的先進的

土地制度模式。

第三、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展追求的而且是希望盡早實現(xiàn)的目標，現(xiàn)階段土地制度安排應(yīng)有利于將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)向現(xiàn)代化目標。鑒于龐大的人口基數(shù)和不斷增長的人口壓力，以及工業(yè)化加速導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，糧食安全問題已成為政府推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的首選目標。政府這一農(nóng)業(yè)發(fā)展目標偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產(chǎn)出率提高的土地制度選擇。增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收人，縮小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與非農(nóng)生產(chǎn)之間的利益差距，是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所追求的最現(xiàn)實的目標。上地制度的設(shè)計必須有利于滿足農(nóng)民對收人增長目標的追求，這＃才能使農(nóng)民成為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展最積極的力量。我國現(xiàn)階段土地制度的設(shè)計，既要有利于政府產(chǎn)量增長目標與農(nóng)民收人增長追求之間的協(xié)調(diào)，又必須使它納人有利于推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化早日實現(xiàn)的長遠目標的軌道。

第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農(nóng)民在這種制度下的行為反映作出檢驗。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農(nóng)民的意愿，相反應(yīng)當(dāng)反映他們的利益要求。在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)階段，占有土地是廣大農(nóng)民最基本的愿望，土地的流轉(zhuǎn)化程度低就是證明；產(chǎn)權(quán)不受侵犯是來自農(nóng)民最強烈的呼聲，一個重要表現(xiàn)就是農(nóng)民對過重負擔(dān)的抵制和抱怨；家庭經(jīng)營是最受農(nóng)民歡迎的生產(chǎn)組織形式，改革前后農(nóng)民截然不同的工作態(tài)度是最有力的說明。

土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性，來自制度安排與其所對應(yīng)的約束條件的協(xié)調(diào)性。針對不同的約束條件，只能實行不同的土地制度安排。我國新型土地產(chǎn)權(quán)制度，只能在上述約束條件給定的框架內(nèi)生成，并且只能是這些條件的內(nèi)在要求處在耦合和均衡狀態(tài)時的產(chǎn)物。上述約束條件給定的我國現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新空間是相當(dāng)狹小的。它們決定了我國土地制度創(chuàng)新只能沿著如下方向推進；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產(chǎn)權(quán)主體明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)能完善的新型集體所有制實現(xiàn)形式。也就是說，雖然對現(xiàn)行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實現(xiàn)形式的建構(gòu)，而不應(yīng)是對集體所有制的替代。（2）在家庭經(jīng)營不變的基礎(chǔ)上探求土地資源有效配置方式和有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)的土地利用方式。家庭經(jīng)營方式的改變，不僅背離了廣大農(nóng)民的意愿，也會使政府糧食總量增長目標至少經(jīng)受不確定性的風(fēng)險。

二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設(shè)計

在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新約束條件的考慮相對最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國現(xiàn)階段上地制度建構(gòu)的主體模式。這一模式最積極的意義在于對家庭經(jīng)營方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的成功實踐，并且可以從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍經(jīng)驗中獲得支持，同時現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟學(xué)中亦不乏理論依據(jù)。但是，家庭承包制完善模式的最大問題在于，它對傳體體制下形成的土地集體所有的權(quán)屬關(guān)系存在的固有缺陷采取回避態(tài)度，試圖繞過所有制通過經(jīng)營形式的改善來克服根源于所有制的產(chǎn)權(quán)缺陷。不可否認，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的不足進而刺激農(nóng)業(yè)增長。

在現(xiàn)有土地制度創(chuàng)新模式中，土地股份合作制最具創(chuàng)新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)的明晰化，另一方面又為土地的集中和規(guī)?；?jīng)營提供了一條極富啟發(fā)性的思路；一方面它迎合了農(nóng)民實實在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創(chuàng)新低政治風(fēng)險的要求。不難分析，土地股份合制與我國現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協(xié)調(diào)的，因而它的出現(xiàn)受到理論界和決策部門的高度關(guān)

注?，F(xiàn)有土地股份合作制探索反映出來的最突出問題，是存在著以合作化經(jīng)營或集體化經(jīng)營否定家庭經(jīng)營的傾向。盡管其出發(fā)點是試圖克服家庭分散承包帶來的規(guī)模不經(jīng)濟，但這種傾向還是值得認真反思的。因為農(nóng)業(yè)中集體經(jīng)營的低激勵效應(yīng)和高管理成本不制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓煞莨灿兄?，并把股份共有制視作集體所有制的新型實現(xiàn)形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實踐中的一個重要誤區(qū)，即忽視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性而試圖以集中化、統(tǒng)一化經(jīng)營取代農(nóng)戶的個體經(jīng)營。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點，是試圖使家庭經(jīng)營方式在土地產(chǎn)權(quán)清晰健全、土地配置規(guī)模合理的基礎(chǔ)上繼續(xù)成為農(nóng)業(yè)持續(xù)增長和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)的制度性保證。

三、家庭承包制向土地股份投包制的過渡

土地股份投包制設(shè)計的基本目標，是希圖在較易得到政府和農(nóng)民雙方接受并支持的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起土地合理流轉(zhuǎn)和有效集中的機制，從而實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的順利過渡。土地股份投包制的現(xiàn)代化指向和規(guī)模經(jīng)濟偏好決定了其建構(gòu)的主要條件是，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)有相當(dāng)程度的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動力能夠?qū)崿F(xiàn)較大規(guī)模的非農(nóng)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移，使目前緊張的人地關(guān)系與勞地關(guān)系得以改變。如果沒有二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造出相對寬松的人地比例關(guān)系，70％左右的農(nóng)業(yè)人口依然凝固在農(nóng)業(yè)上實現(xiàn)就業(yè)和維持生存及低水平發(fā)展，那么，以減小土地有效流轉(zhuǎn)阻力的土地股份化設(shè)計必然失去意義，以擴大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的投包機制亦無發(fā)揮作用的可能。

地股份投包制建構(gòu)條件表明，目前我國大部分地區(qū)特別是二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后的中、西部地區(qū)，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國的建構(gòu)，第一，在時間上將是一個長期的過程，因為我國農(nóng)業(yè)人口的比重還很高，農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)轉(zhuǎn)移任務(wù)還相當(dāng)艱巨；第二，在空間上將由點到面逐步擴展，首先在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快地區(qū)形成，然后隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地域擴張而逐步推開；第三，在農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上，應(yīng)把土地股份投包制的建立與加速二、三產(chǎn)業(yè)特別是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來。

土地股份投包制是土地制度變遷的目標模式，而這一制度變遷的起點則是現(xiàn)行的家庭承包經(jīng)營責(zé)任制。由于在土地所有制和經(jīng)營方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠?qū)崿F(xiàn)較好的銜接。其銜接過渡可以通過三個階段完成：

1、由農(nóng)戶土地承包權(quán)向農(nóng)戶土地股份所有權(quán)轉(zhuǎn)換階段。（1）認定目前集體土地按人均承包的合理性；（2）限定這種合理性的有效期限為截止目前，以后土地不再根據(jù)人口的變動而調(diào)整；（3）在承包權(quán)穩(wěn)定化的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)戶對經(jīng)營的集體土地份額的股份所有權(quán)；（4）實行土地股份所有權(quán)和相應(yīng)份額土地經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一，農(nóng)戶可以直接經(jīng)營自己應(yīng)占股份的土地。

2、股權(quán)與經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一向股權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的轉(zhuǎn)換階段。在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)獲得一定發(fā)展和非農(nóng)就業(yè)機會增加的基礎(chǔ)上，確立股份共有土地的經(jīng)營數(shù)量下限，促成小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶在持有土地股權(quán)的條件下尋求農(nóng)外就業(yè)和放棄經(jīng)營土地，將土地逐漸向少數(shù)種田能手手中集中。

3、股權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的完成階段，即社區(qū)農(nóng)民股份共有上地的少數(shù)農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營階段。這時，原大部分農(nóng)民持有土地股權(quán)而在非農(nóng)部門就業(yè)，少數(shù)農(nóng)民通過竟包在完成農(nóng)業(yè)稅和交納地租的基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營。