十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議將于4月21日至24日在北京舉行

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    下周將重啟審議的預(yù)算法修正草案，有望對(duì)地方政府舉債作出更明確的規(guī)定。

    十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議將于4月21日至24日在北京舉行。預(yù)算法修正案草案將在此次會(huì)議上審議。

    預(yù)算法有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)，關(guān)系著政府如何管理巨額資金。預(yù)算法修正案自2005年啟動(dòng)修訂，修訂工作已經(jīng)跨越三屆人大。

    草案二審稿曾在2012年7、8月公開(kāi)征集意見(jiàn)，1.9萬(wàn)人參與，共征集到33萬(wàn)條意見(jiàn)。但二審后停滯，至今已擱置近兩年，根據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定，如果今年再不審議將作廢，這也是學(xué)界普遍認(rèn)為今年重啟三審的重要原因。

    或?qū)?ldquo;地方舉債”作更細(xì)規(guī)定

    預(yù)算法修正草案有多高關(guān)注度?

    在目前公開(kāi)征集意見(jiàn)的60部法律中，預(yù)算法征集到的意見(jiàn)在數(shù)量上位居第二，參與人數(shù)位居第四。

    去年有消息稱(chēng)，全國(guó)人大常委會(huì)原計(jì)劃在去年8月份三審預(yù)算法修正案草案，但逾期未見(jiàn)。媒體報(bào)道稱(chēng)，主要是由于十八屆三中全會(huì)對(duì)下一步全面改革作出了新的部署，內(nèi)容需要進(jìn)一步修改。但也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為二審草案缺乏共識(shí)，有太大分歧，一旦通過(guò)審議將對(duì)未來(lái)數(shù)十年產(chǎn)生重要影響，不成熟不如先擱置。

    現(xiàn)行《預(yù)算法》第28條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”

    在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高企的情況下，預(yù)算法草案二審稿第31條重申上述規(guī)定，改變一審稿的文字表述，完全退回到與要修改的現(xiàn)行《預(yù)算法》一字不差的狀態(tài)，這一直令學(xué)界乃至監(jiān)管部門(mén)感到不滿(mǎn)意，認(rèn)為二審稿是一種“倒退”。

    十八屆三中全會(huì)明確提出，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，并明確提出“允許地方政府通過(guò)發(fā)債拓寬城建融資渠道”。

    此后，這一表述被認(rèn)為預(yù)算法三審必將從法律層面暢通地方政府發(fā)債渠道。全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康在今年全國(guó)兩會(huì)上透露，預(yù)算法修訂有望允許地方政府發(fā)債。

    現(xiàn)行的《預(yù)算法》里并沒(méi)有完全拒絕地方發(fā)債，其中規(guī)定了在“法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定”之下，允許地方發(fā)債。賈康認(rèn)為，這其實(shí)并不是“許發(fā)、不許發(fā)”和“開(kāi)閘、關(guān)閘”之選擇的不同，且就國(guó)際比較而言，這屬于對(duì)地方債實(shí)行最嚴(yán)格控制的模式，但二審稿中刪除了控制機(jī)制、發(fā)債主體、審批程序、防范機(jī)制等“正面規(guī)范”的內(nèi)容。

    央行副行長(zhǎng)潘功勝也在全國(guó)兩會(huì)期間回答提問(wèn)時(shí)表示，目前實(shí)施的《預(yù)算法》中相關(guān)法條的確已經(jīng)成為地方政府發(fā)債的阻力，他提出應(yīng)逐步取消中央代發(fā)地方債，而由地方政府自行發(fā)債。

    財(cái)政部副部長(zhǎng)朱光耀也認(rèn)同這一觀(guān)點(diǎn)，稱(chēng)未來(lái)中央代發(fā)地方債肯定會(huì)逐步退出。

    地方政府信用評(píng)級(jí)待跟進(jìn)

    在預(yù)算法賦予地方政府法定的舉債權(quán)并作出原則性規(guī)定后，并不意味著地方政府發(fā)債的大門(mén)就此迅速打開(kāi)，仍需專(zhuān)門(mén)立法進(jìn)行更細(xì)致的規(guī)范。

    兩會(huì)期間獲得的一份權(quán)威文件顯示，目前，監(jiān)管層正在研究“賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限”以及“制定地方政府債券自發(fā)自還改革方案”，推動(dòng)部分地方開(kāi)展改革試點(diǎn)。

    此外，為地方政府融資開(kāi)辟渠道的同時(shí)，也意味著將地方政府推向了市場(chǎng)，則需要對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，而目前有消息稱(chēng)此項(xiàng)工作的研究階段已完成，將上升為地方政府信用評(píng)級(jí)條例，并擇機(jī)發(fā)布。

    消息稱(chēng)，財(cái)政部作出的地方政府信用評(píng)級(jí)，以地方政府債務(wù)的偏離度和違約率為主線(xiàn)，一起制定的還有政府信息披露制度，其中涉及編制資產(chǎn)負(fù)債表、規(guī)范信息披露行為、提高信息披露透明度等。

    幾乎在上述消息傳播的同時(shí)，財(cái)政部于3月下旬向全國(guó)省級(jí)、直轄市、單列市財(cái)政部門(mén)發(fā)出財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)方案，其中對(duì)于債務(wù)管理的評(píng)價(jià)以政府性債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期率等為對(duì)象，這一方案4月15日正式在其官方網(wǎng)站上向社會(huì)公開(kāi)。

    國(guó)內(nèi)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中債資信認(rèn)為，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府債務(wù)的現(xiàn)金支付不會(huì)完全承擔(dān)責(zé)任，但會(huì)承擔(dān)一部分責(zé)任。所以，在構(gòu)建地方政府評(píng)級(jí)方法的時(shí)候必須考慮上級(jí)政府對(duì)債務(wù)的現(xiàn)金支付的支持。

    地方政府是否對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)亮“賬本”也是一大難題。中債資信的研報(bào)指出，地方政府信息透明度差，評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)的獲取和準(zhǔn)確性判斷難度較大。