PPP模式與養(yǎng)老地產(chǎn)

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　　隨著中國(guó)老年人口的激增，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了嚴(yán)重的數(shù)量缺口，單純依靠公共財(cái)政建設(shè)無(wú)法滿足老年人的需求。近年來(lái)在世界各國(guó)得到廣泛應(yīng)用的PPP模式，通過(guò)將民間資本引入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，能夠有效解決許多問(wèn)題。因此，將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　(一)PPP模式概述

　　PPP 模式(公私合營(yíng)關(guān)系)是一種以合同方式確立的，基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享原則的合作機(jī)制。在這個(gè)機(jī)制下公共部門和私營(yíng)部門相互合作來(lái)提供某種公共項(xiàng)目或服務(wù)。PPP模式是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架下對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制和管理方式上進(jìn)行的一種創(chuàng)新，它的出現(xiàn)使得項(xiàng)目參與各方可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，充分發(fā)揮在各自領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，從而達(dá)到比各方單獨(dú)行動(dòng)更有優(yōu)勢(shì)的結(jié)果。

　　(二)PPP模式在養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中的可行性分析

　　我國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)是以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為主。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)在我國(guó)屬于福利事業(yè)，通常以養(yǎng)老院作為載體，準(zhǔn)入門檻較高，一般應(yīng)該由政府提供。而政府由于財(cái)政壓力較大，對(duì)于養(yǎng)老院這種初始投資大，回收周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)民生建設(shè)項(xiàng)目缺乏足夠的資金支持，再加上中國(guó)老齡化程度的加劇，有限的養(yǎng)老設(shè)施越發(fā)不能滿足廣大人民群眾對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)多元化的需求。而民營(yíng)企業(yè)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新生力量，有著較為充裕的資金來(lái)源和更為靈活的經(jīng)營(yíng)理念，根據(jù)準(zhǔn)公共物品的特點(diǎn)，養(yǎng)老地產(chǎn)實(shí)際上屬于準(zhǔn)公共物品的范疇，有別于傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)老院，完全可以由更有投資效率的私營(yíng)機(jī)構(gòu)作為主導(dǎo)進(jìn)行建設(shè)，使之成為政府機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的有效補(bǔ)充。

　　雖然養(yǎng)老項(xiàng)目的投資回報(bào)率相較于一般的住宅開(kāi)發(fā)項(xiàng)目較低，但也并非沒(méi)有市場(chǎng)。受限于保監(jiān)會(huì)相關(guān)政策，手握大量資金的壽險(xiǎn)企業(yè)在我國(guó)的投資渠道較為有限，且關(guān)注的重點(diǎn)是穩(wěn)定性。養(yǎng)老地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，收益率穩(wěn)定的特點(diǎn)不僅符合壽險(xiǎn)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債匹配的原則，也與其主營(yíng)業(yè)務(wù)密切相關(guān)。2010年9月3日，保監(jiān)會(huì)《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》的出臺(tái)也為險(xiǎn)企進(jìn)軍養(yǎng)老地產(chǎn)掃清了障礙。因此在我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)中充分利用壽險(xiǎn)資金等民間資本，大力發(fā)展養(yǎng)老地產(chǎn)，同時(shí)引入PPP模式，結(jié)合政府拿地，審批、養(yǎng)老服務(wù)等方面的優(yōu)勢(shì)，可以有效地解決目前養(yǎng)老需求旺盛而服務(wù)供給不足的矛盾。

　　(三)PPP模式在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中的主要功能

　　1.吸引私人資本投資，彌補(bǔ)政府財(cái)力不足的問(wèn)題

　　PPP 模式中最重要功能之一就是融資，其本質(zhì)在于，在公共產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中引入私人資本，以解決政府財(cái)力不足的問(wèn)題。我們可以從全球范圍內(nèi)的實(shí)踐數(shù)據(jù)來(lái)驗(yàn)證該項(xiàng)功能。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，在PPP模式中最常見(jiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)，僅2004年一年，流入發(fā)展中國(guó)家的私營(yíng)企業(yè)參與的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資額就達(dá)到 640億美元，在發(fā)展中國(guó)家的新建項(xiàng)目中，私人資本的投資貢獻(xiàn)率達(dá)44%，在特許權(quán)項(xiàng)目的投資貢獻(xiàn)率達(dá)54%，由此可見(jiàn)PPP模式的融資能力之強(qiáng)。

　　2.提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率

　　由于公共部門缺少提高組織內(nèi)部運(yùn)作和項(xiàng)目流程效率的動(dòng)力，因此，政府在很多公共產(chǎn)品的提供中，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率較低，這其中就包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)。而私營(yíng)部門的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，其利潤(rùn)則主要通過(guò)提高投資和運(yùn)營(yíng)效率獲得。在PPP模式下，政府將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)職能轉(zhuǎn)給高效的私人部門，同時(shí)保留和完善監(jiān)管等公共部門的核心職能。這不但可以減少政府的現(xiàn)金支出，也可向消費(fèi)者提供廉價(jià)的服務(wù)。即使是在某些項(xiàng)目上，政府承擔(dān)部分投資或運(yùn)營(yíng)成本，也能實(shí)現(xiàn)控制成本支出、提升服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)，因?yàn)檎某杀灸繕?biāo)、總量和結(jié)構(gòu)是在一個(gè)合理的整體融資戰(zhàn)略下確定的。

　　3.通過(guò)PPP模式，推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)乃至養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

　　誠(chéng)然，無(wú)論是前文的分析，還是從直觀上去了解，我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展嚴(yán)重滯后。而要促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，在現(xiàn)有的制度與機(jī)制下不改革創(chuàng)新，很難有長(zhǎng)足的發(fā)展。PPP可以作為改革創(chuàng)新的突破口，推動(dòng)養(yǎng)老業(yè)取得實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。改革的關(guān)鍵往往是行業(yè)重組和明確職能，具體來(lái)說(shuō)，在政府投入是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)費(fèi)主渠道的前提下，通過(guò)PPP的導(dǎo)向，開(kāi)拓非政府渠道，以此為契機(jī)，重新審視和分配政策制定者、監(jiān)管者和服務(wù)供應(yīng)者的職能，通過(guò)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，消除公私合作的潛在矛盾，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，才能真正有效地推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。因此，PPP模式是促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的理想途徑，可望有效的解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中的幾個(gè)核心問(wèn)題。

　　(四)政策支持

　　2014 年11月16日，國(guó)務(wù)院公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在《國(guó)務(wù)院指導(dǎo)意見(jiàn)》的第八項(xiàng)、第九項(xiàng)分別強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)社會(huì)資本加大社會(huì)事業(yè)投資力度”以及“建立健全政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制”，其中第二十六條內(nèi)容如下：“鼓勵(lì)社會(huì)資本加大社會(huì)事業(yè)投資力度。通過(guò)獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營(yíng)、公建民營(yíng)、民辦公助等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設(shè)施建設(shè)。盡快出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育、促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的意見(jiàn)。各地在編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃以及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局各類公共服務(wù)設(shè)施。各級(jí)政府逐步擴(kuò)大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化等政府購(gòu)買服務(wù)范圍，各類經(jīng)營(yíng)主體平等參與。將符合條件的各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)范圍”，《國(guó)務(wù)院指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提及在養(yǎng)老方面對(duì)于社會(huì)資本的鼓勵(lì)。

　　為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))有關(guān)要求，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，國(guó)家發(fā)改委公布《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中第三項(xiàng)針對(duì)“合理確定政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目范圍及模式”提出指導(dǎo)意見(jiàn)，在項(xiàng)目范圍方面，《發(fā)改委指導(dǎo)意見(jiàn)》指出“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式”。

　　為了保證政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，財(cái)政部于2014年11月29日印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》，對(duì)于PPP模式的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了科學(xué)規(guī)范。盡管養(yǎng)老項(xiàng)目并未列入最新發(fā)布的PPP模式示范清單，但是，基于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的公共性、未來(lái)人口老齡化對(duì)于中國(guó)養(yǎng)老體系形成的公共支出壓力等原因， PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在邏輯和創(chuàng)新方向上已經(jīng)沒(méi)有障礙，采用PPP模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)只是時(shí)間問(wèn)題。