價格機制：PPP項目風(fēng)險控制關(guān)鍵點

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　　李菲莊永國：

　　對于PPP項目來說，價格形成機制是項目各相關(guān)主體之間利益風(fēng)險分配機制的重要體現(xiàn)，在實際操作中需格外關(guān)注

　　泉港石化工業(yè)園區(qū)位于福建省泉州市泉港區(qū)東北部，是國家規(guī)劃建設(shè)的9大煉油基地之一，也是《福建省湄洲灣石化基地發(fā)展規(guī)劃》中確定的湄洲灣石化基地先導(dǎo)區(qū)。泉港石化工業(yè)園區(qū)南山片區(qū)規(guī)劃面積13.2平方公里，是園區(qū)發(fā)展的重點區(qū)域。南山片區(qū)污水處理廠是工業(yè)區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是深化石化產(chǎn)業(yè)與生態(tài)環(huán)境循環(huán)協(xié)調(diào)發(fā)展的重點基礎(chǔ)設(shè)施項目。項目的建設(shè)是園區(qū)改善招商環(huán)境、吸引企業(yè)入駐的基礎(chǔ)性保障設(shè)施，對園區(qū)發(fā)展具有重要意義。

　　南山片區(qū)污水處理廠的污水水源主要為南山片區(qū)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)廢水，近期工程(2012年)建設(shè)規(guī)模為2.5萬立方米/天，投資估算為1.856億元;遠期工程(2020年)建設(shè)規(guī)模為10萬立方米/天，投資估算為4.416億元。為促進基礎(chǔ)設(shè)施市場化發(fā)展，提高項目建設(shè)和運營效率，泉港區(qū)人民政府決定采用PPP方式實施本項目建設(shè)。本項目PPP實施工作自2011年底啟動，園區(qū)政府委托金準咨詢公司協(xié)助PPP實施。金準咨詢團隊先后對BOT、BOO、TOT等多種模式進行了方案研究和比選工作，組織園區(qū)政府相關(guān)管理人員對寧波化學(xué)工業(yè)區(qū)和大亞灣石化工業(yè)區(qū)的污水廠建設(shè)管理和運營模式進行了實地考察，最終確定本項目采用BOT模式。項目通過公開招標方式確定了滿足資金實力和專業(yè)實力要求的社會資本，并授予社會資本組建的項目公司30年特許經(jīng)營權(quán)，由項目公司負責(zé)污水處理廠的投資、建設(shè)和運營，并向園區(qū)企事業(yè)單位收取污水處理費，特許經(jīng)營期結(jié)束后無償移交園區(qū)政府。

　　項目于2013年2月簽署了《特許經(jīng)營協(xié)議》，目前已建成投入使用，但由于園區(qū)入駐企業(yè)建設(shè)進度和預(yù)期有差異，目前存在水量不足的情況。

　　PPP項目價格形成機制是PPP項目相關(guān)主體之間利益風(fēng)險分配機制的重要體現(xiàn)。城市公共服務(wù)PPP項目價格機制設(shè)計遵循的主要原則之一是，在保證公共利益的同時保證PPP項目公司有合理的收益和適當?shù)娘L(fēng)險。即以最低的價格和最低的風(fēng)險提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，在保證項目生存能力和投資吸引力的同時，還應(yīng)該有足夠的激勵效果，以促進PPP項目公司提高項目建設(shè)和運營管理水平，改善服務(wù)，促進項目的可持續(xù)發(fā)展。

　　泉港石化工業(yè)園南山片區(qū)污水處理廠BOT項目價格機制設(shè)計即在這一原則指導(dǎo)下進行，結(jié)合園區(qū)和項目實際情況，本項目價格機制設(shè)計的主要做法和特點包括：根據(jù)服務(wù)對象確定付費模式、為規(guī)避風(fēng)險采用兩部制價格結(jié)構(gòu)，競爭性定價和政府限價相結(jié)合，合理設(shè)計調(diào)價機制應(yīng)對未來風(fēng)險以及配套相關(guān)的支持政策。

　　付費模式：依服務(wù)對象確定

　　南山片區(qū)污水處理廠主要處理的是，石化工業(yè)園區(qū)工業(yè)企業(yè)預(yù)處理后的工業(yè)污水，因此其主要服務(wù)對象為工業(yè)企業(yè)。工業(yè)企業(yè)為經(jīng)營性單位，因此本BOT項目價格機制設(shè)計的基本原則之一是實現(xiàn)使用者付費，即制定的污水處理服務(wù)價格不但能夠覆蓋污水的實際處理成本，還要適當保證污水處理廠投資人的基本利益，實現(xiàn)污水廠的穩(wěn)定安全運行和自身的可持續(xù)發(fā)展，為園區(qū)的環(huán)境建設(shè)提供基本保障。

　　價格結(jié)構(gòu)：兩部制價格模式

　　泉港石化工業(yè)園區(qū)企業(yè)入駐進度直接影響了未來污水廠水量的多少。經(jīng)測算，南山片區(qū)污水廠的水量對于污水處理服務(wù)單價最為敏感，也是項目風(fēng)險控制的最關(guān)鍵因素。考慮到“園區(qū)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施先行”的實際發(fā)展狀態(tài)可能造成污水廠建設(shè)初期水量少、項目成本高、可持續(xù)性較差的實際情況，為降低污水廠的投資風(fēng)險，保障項目的穩(wěn)定運行，實現(xiàn)為園區(qū)發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施保障的目標，本項目收費機制設(shè)計時采用了兩部制價格模式，即污水處理服務(wù)單價由固定單價和計量單價兩部分組成。

　　固定單價是指項目固定費用分攤形成的污水處理單價，計量單價是指項目和處理量相關(guān)的變動費用和項目利潤等分攤形成的污水處理單價。污水處理廠按月向園區(qū)排污企業(yè)收取固定污水處理費和計量污水處理費。固定污水處理費按園區(qū)排污企業(yè)的計劃排放污水量和固定單價計算收取(計劃排放污水量由排污企業(yè)在入駐園區(qū)時與園區(qū)管委會簽署的入園協(xié)議中確定，入駐后每半年調(diào)整一次);計量費用按園區(qū)排污企業(yè)實際排放污水量和計量單價計算收取。同時，在企業(yè)計劃排放污水量低于污水廠設(shè)計處理量規(guī)模的60%時，政府按企業(yè)計劃排放量和污水廠設(shè)計處理量60%的差額和固定價格給以固定費用補貼。

　　此價格和收費模式充分考慮了園區(qū)發(fā)展進度嚴重影響污水處理量、投資人對污水廠處理水量不可控的實際情況。該機制的實質(zhì)是對水量預(yù)測風(fēng)險在政府和社會資本之間實現(xiàn)合理分擔(dān)，即政府方為保障園區(qū)投資發(fā)展基礎(chǔ)條件而超前建設(shè)污水廠所產(chǎn)生的水量不足風(fēng)險，由園區(qū)政府承擔(dān)，而排污企業(yè)則需對自身企業(yè)污水排放量進行客觀預(yù)測，相應(yīng)的預(yù)測風(fēng)險由企業(yè)承擔(dān)，也可在一定程度上規(guī)避企業(yè)虛報排水量的行為。

　　定價方式：競爭性和限價結(jié)合

　　PPP項目初始定價引入競爭機制已是業(yè)內(nèi)共識，通過競爭有利于減少政府或付費者負擔(dān)，同時有利于發(fā)現(xiàn)價格，促進企業(yè)控制成本。在南山片區(qū)污水處理廠污水處理費用定價時，我們在充分調(diào)研行業(yè)成本和項目特點的情況下，最終采用了企業(yè)競價和政府限價相結(jié)合的定價模式。

　　市場定價體現(xiàn)在兩個方面，一是本項目投資人的選擇采用了公開招標方式，標的為污水處理服務(wù)費單價;二是政府方制定了統(tǒng)一納入市政管網(wǎng)污水排放標準(簡稱為“納管標準”)，企業(yè)排放的污水不高于納管標準的，按照投資人的投標報價繳納污水處理費，企業(yè)排放的污水高于納管標準的，不允許直接排入市政管網(wǎng)，但可以與污水廠協(xié)商采取單獨建管接入污水廠的方案，并與污水廠協(xié)商制定污水處理計量單價。

　　在政府限價方面，考慮到園區(qū)污水PPP項目運營權(quán)的獨占性和排他性，為保護園區(qū)企業(yè)，防止污水廠隨意要價，故在政府方授予污水廠項目公司特許經(jīng)營權(quán)時即約定了超過納管標準的污水處理收費辦法和收費標準上限價，即超過納管標準的污水將根據(jù)污水超標程度按照相應(yīng)比例提高計量單價;對于排污企業(yè)少量生活污水排入污水管網(wǎng)的，污水廠將與排污企業(yè)協(xié)商確定生活污水的收費標準，但最高不得超過計量單價的 50%。

　　政府限價制度，也充分體現(xiàn)了政府在給予企業(yè)合理利潤的基礎(chǔ)上，利用企業(yè)追求高利潤的自然屬性，激勵企業(yè)進行成本控制的思想。

　　調(diào)價機制：長周期

　　由于項目的特許經(jīng)營期限長達30年，考慮到經(jīng)營過程中物價、標準、政策等變化的影響，需要在PPP合同協(xié)議中約定價格調(diào)價辦法，包括調(diào)價因素、調(diào)價公司、調(diào)價管理程序等，以合理控制項目的運營風(fēng)險。本項目污水處理服務(wù)固定單價和計量單價每兩年調(diào)整一次，按成本權(quán)重法設(shè)計制定調(diào)價公式，對長期運營中物價變化對成本的運營進行調(diào)整，以公平補償或調(diào)劑PPP項目公司的成本變化，調(diào)價因素主要包括人工費、動力費、藥劑費和污泥處置費等。

　　結(jié)合本項目的特點，在充分研究項目相關(guān)單位間利益風(fēng)險關(guān)系的基礎(chǔ)上，為有效促價格機制的實施和發(fā)揮價格杠桿作用，本項目采取了兩項支持政策措施：

　　一是制定了政府固定費用補貼政策。在南山片區(qū)污水廠引入社會資本實施PPP時，泉港石化工業(yè)園區(qū)尚處于開發(fā)建設(shè)過程中，園區(qū)入駐企業(yè)的排水量遠未達到其設(shè)計規(guī)模，入駐企業(yè)也在不斷發(fā)展;另一方面，為改善園區(qū)配套設(shè)施狀況，為園區(qū)進一步招商引資創(chuàng)造良好基礎(chǔ)條件，促進園區(qū)發(fā)展，及時和適當超前建設(shè)污水處理設(shè)施勢在必行。在此情況下，政府承擔(dān)污水廠水量發(fā)展風(fēng)險是合理和必要的。針對此情況，本項目設(shè)置了政府給以固定費用補貼的政策，即排污企業(yè)計劃排放污水量低于污水廠設(shè)計處理量規(guī)模的60%時，政府按企業(yè)計劃排放量和污水廠設(shè)計處理量60%的差額和固定價格給以污水廠固定費用補貼。經(jīng)測算，在此政府補貼政策條件下，能夠保證污水廠的投資回收和正常成本支出，能夠保證污水的持續(xù)、穩(wěn)定、安全運營。

　　二是出臺了《泉港石化工業(yè)區(qū)污水處理暫行管理辦法》。園區(qū)管委會在本項目PPP實施啟動之初即《泉港石化工業(yè)區(qū)污水處理暫行管理辦法》，規(guī)范園區(qū)政府對區(qū)內(nèi)污水管理行為和入駐企業(yè)污水排放管理辦法，明確了園區(qū)管委會、排污企業(yè)、污水廠PPP 公司等相關(guān)方的基本權(quán)責(zé)利關(guān)系;該辦法為本污水處理廠PPP價格機制的有效實施提供了有力保障。

　　成效

　　本項目在建設(shè)過程中，項目公司根據(jù)園區(qū)企業(yè)的實際入駐進度調(diào)整優(yōu)化了項目分期建設(shè)方案，降低了一期工程建設(shè)規(guī)模，以與園區(qū)污水量增長實際情況相適應(yīng);可見在本項目價格機制作用下，已有效激發(fā)社會資本采取措施控制風(fēng)險的主動性和積極性，本項目PPP價格機制初顯成效。

　　(作者單位：北京金準咨詢有限責(zé)任公司泉州市泉港石化工業(yè)區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司)

　　項目點評

　　科學(xué)價格機制保障PPP項目落地

　　文/北京金準咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理陳宏能

　　該項目價格機制設(shè)計的主要特點和亮點可總結(jié)為：根據(jù)服務(wù)對象確定項目付費者;適應(yīng)項目適度超前建設(shè)的需要，采用兩部制價格結(jié)構(gòu)以減緩水量風(fēng)險影響，充分利用社會資本準入環(huán)節(jié)以競爭性方式形成項目初始定價，合理設(shè)計項目長期運營期間的調(diào)價機制以及為項目價格機制落地制定相關(guān)的政府配套管理措施。

　　與泉港石化工業(yè)園南山片區(qū)污水處理廠相似，目前國內(nèi)在城市新區(qū)、各種開發(fā)區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)的污水處理廠大量存在，這些污水處理廠的共同特點是因項目必須適度超前建設(shè)，在初期污水量少，而中遠期污水量則直接受園區(qū)整體發(fā)展情況的影響，污水處理廠的處理水量對社會資本形成為明顯的風(fēng)險因素。因此設(shè)計科學(xué)合理的價格機制，對于項目有效吸引社會資本、兼顧各方利益和風(fēng)險分擔(dān)公平、保障項目健康持續(xù)運營具有重大意義。泉港石化工業(yè)園南山片區(qū)污水處理廠PPP項目價格機制設(shè)計為此類污水處理廠或類似基礎(chǔ)設(shè)施項目價格機制設(shè)計提供了可借鑒的參考樣本。