河南省工程水費轉(zhuǎn)經(jīng)營性收費的問題與建議

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簡介： ２０００年和２００１年連續(xù)兩年國家計委和財政部發(fā)出通知一再明確將水利工程水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費，納入價格管理。河南省根據(jù)本省執(zhí)行情況進行了普遍調(diào)查和重點灌區(qū)的實地調(diào)研。通過調(diào)研對河南省水利工程水費轉(zhuǎn)經(jīng)營性收費存在的問題，提出了幾點寶貴建議，并強調(diào)指出水費由行政事業(yè)性收費向經(jīng)營性收費轉(zhuǎn)化是國家預(yù)算管理制度改革很重要的一條財政資金繳撥方式及國庫集中收付制度。對此水利部門要有充分認識。
關(guān)鍵字：水費經(jīng)營性收費 市場經(jīng)濟 財政收入

２０００年７月財政部、國家計委、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于取消農(nóng)村稅費改革試點地區(qū)有關(guān)涉及農(nóng)民負擔(dān)的收費項目的通知》指出：“根據(jù)國家商品價格管理目錄和國務(wù)院頒布的《水利產(chǎn)業(yè)政策》的有關(guān)規(guī)定，水利工程水費已經(jīng)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費管理，凡目前仍將水利工程水費作為行政事業(yè)性收費管理的，要根據(jù)上述規(guī)定轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費管理，按實際供水量和規(guī)定的水費標(biāo)準(zhǔn)收取，嚴(yán)禁按田畝或人頭強行向農(nóng)民攤派等不規(guī)范的收費行為，以減輕農(nóng)民負擔(dān)。”這說明水費的性質(zhì)已發(fā)生根本性變化。２００１年１２月底財政部、國家計委《關(guān)于將部分行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費（價格）的通知》中，再次明確將水利工程水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費，納入價格管理。
　　根據(jù)河南的實踐，我們對全省水利工程水費由行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費的情況進行了問卷式的普遍調(diào)查，并對安陽紅旗渠灌區(qū)和南陽鴨河口灌區(qū)的水費改革情況進行了實地調(diào)研。通過調(diào)研，基本了解了河南省目前水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費存在的困難和問題，以及水費管理和計收方面的情況。

　　一、目前河南省水費管理的現(xiàn)狀

　　從這次調(diào)查的情況看：就水費性質(zhì)而言，全省１８個省轄市中，有１３個市對水利工程水費完全作為行政事業(yè)性收費管理，有５個市對部分水利工程水費仍作為行政事業(yè)性收費管理，另一部分已轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費。廳直屬６個水管單位水利工程水費全部作為行政事業(yè)性收費管理。水價標(biāo)準(zhǔn)大多執(zhí)行或參照執(zhí)行豫價費字〔１９９７〕０９１號文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)水價：按用水量計收的，每立方米收０．０４元；按基本水費加用水量計收的，基本水費每畝每年收４．５元，另加實際用水量，每立方米收０．２６元。工業(yè)水價：消耗水每立方米收０．２元，貫流水和循環(huán)水每立方米收０．０３元。城鎮(zhèn)生活用水：由水利工程提供城鎮(zhèn)自來水廠水源并用于居民生活的，每立方米收０．０８元。有些省轄市依據(jù)豫價費字〔１９９７〕０９１號文件精神，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、氣候、水源和農(nóng)業(yè)自然條件等出臺了地方性的實施意見，水價制定得更為切合實際。

　　從水費計收方式來看：工業(yè)和城鎮(zhèn)生活供水，大多由水管單位與用水戶簽訂供用水合同，由水管單位依合同直接供水和收費，結(jié)算較為及時，收繳率也比較高，平均在８０％以上。農(nóng)業(yè)水費計收方式比較多，有委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（財政所或農(nóng)經(jīng)站）代收的，有依靠農(nóng)民用水者協(xié)會計收的，有水管單位直接向用水戶或村組計收的，也有將水費計收作為承包指標(biāo)由水管單位與單位職工或社會人簽訂承包合同收取的，但以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收者居多，而成立農(nóng)民用水者協(xié)會的地方，水費計收率較之以前有較大提高。如南陽方城農(nóng)民用水者協(xié)會成立以后，水費收取率比原來提高了１倍?？傮w而言，農(nóng)業(yè)水費的收繳率不如工業(yè)水費。

　　從水費的管理使用方式看：全省１８個省轄市，完全由水管單位自主管理使用的有７個市，其余各市中，水管單位自主管理和由財政專戶管理的各占一部分。省直屬５個水管單位（白龜山、陸渾、白沙、人民和豫東局）除豫東局在財政預(yù)算管理上為全供單位，水費由趙口和新三義寨兩個分局分別收取自主管理外，其余４個水管單位，其水費收支都是由財政廳在年初核定收支計劃，按計劃上交或享受補貼，計劃外部分自主使用。從使用的收費票據(jù)看，凡把水費仍作為行政事業(yè)性收費的地方和單位，使用的票據(jù)大多是從財政部門領(lǐng)取的行政事業(yè)性收費收據(jù)，水費已轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費的地方和單位，大多使用從稅務(wù)部門領(lǐng)取的經(jīng)營性發(fā)票，也有部分灌區(qū)經(jīng)當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門同意，印制了水費專用發(fā)票。

　　從稅收方面看：水費作為行政事業(yè)性收費管理的地方和單位沒有涉稅問題，水費已轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費的地方和單位，有上交增值稅和所得稅的（如駐馬店和安陽的部分水管單位），也有依據(jù)有關(guān)稅收政策辦理了營業(yè)稅免稅手續(xù)的（如南陽鴨河口灌區(qū)管理局）。

　　從會計核算角度講，大多數(shù)水管單位都執(zhí)行了財政部１９９４年修訂，要求１９９５年元月１日起實行的《水利工程管理單位財務(wù)會計制度》，但很多單位執(zhí)行得不徹底、不全面，主要表現(xiàn)在沒有足額提取折舊，沒有進行全成本核算，公益性支出和經(jīng)營性支出沒有分開核算，分開核算的單位，公益性支出也很難或根本得不到補償。

　　二、目前水費計收使用管理方面存在的主要問題

　　水利工程水費的計收管理和使用是關(guān)系水利工程安全運行，水管單位生存發(fā)展和水利基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位穩(wěn)固和發(fā)展的大事，近幾年來，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求，許多地方和水管單位在這方面進行了積極的探索，也取得了一定的效果，積累了一定的經(jīng)驗。但總的來講，水管單位還不適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，在水費計收、管理和使用方面還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是水費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收，存在搭車收費和截留挪用問題，影響水管單位收入和農(nóng)民用水積極性。

　　二是用水秩序混亂，行政干預(yù)較多。

　　三是水費收支核算方面，沒有足額提取折舊，一方面影響供水成本的測算，另一方面也影響水利工程的更新改造。

　　四是水費使用受到限制，工程維護受到影響。

　　三、水費由行政事業(yè)性收費向經(jīng)營性收費轉(zhuǎn)化的困難和問題

　?。保こ坦芾韱挝坏慕巧D(zhuǎn)換問題

　　行政性收費具有無償性，事業(yè)性收費也具有社會公益性和行政管理的約束性。因此，水費在作為行政事業(yè)性收費管理的情況下，水費的收取具有一定的政府行為，也可以說是政府職能的延伸，帶有較強的行政色彩。在水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費管理的情況下，雖然水利工程管理單位收費主體地位沒有變，但收費行為卻轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)行為和市場行為。正因為如此，一些水管單位認為水費性質(zhì)變化以后，自身不再具有政府職能和行政色彩，由于公益性設(shè)施補償無來源，水價不到位，水費收取率低，再加上對市場化經(jīng)營缺乏信心、經(jīng)驗，因而主觀上不愿轉(zhuǎn)變；客觀上，由于連年虧損，經(jīng)濟力量薄弱，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費后，害怕增加稅費支出，無能力也不愿轉(zhuǎn)變。從調(diào)查情況看，多數(shù)單位積極要求轉(zhuǎn)變水費性質(zhì)，但也有一些單位畏縮不前，因此盡快轉(zhuǎn)換角色，確立市場觀念、服務(wù)意識尤為必要，但由于許多水管單位承擔(dān)著社會公益職責(zé)，這種角色轉(zhuǎn)換不可能像企業(yè)一樣完全和徹底。水管單位對這兩方面都要有足夠的認識。

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　　水費作為行政事業(yè)性收費時，許多地方財政部門把水費作為預(yù)算外收入，專戶管理，調(diào)劑使用。水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費后，不再作為財政資金，財政無法管理，更無法調(diào)劑使用，影響當(dāng)?shù)刎斦杖?。關(guān)于水費性質(zhì)問題，除國家三部委在《通知》中明確外，財政部在對遼寧省財政廳《關(guān)于請明確水利工程水費為預(yù)算外資金的請示》函復(fù)中明確指出：水利工程水費已轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費，不宜作為預(yù)算外資金納入財政專戶管理。河南省財政部門對國家三部委文件不僅不予轉(zhuǎn)發(fā)，而且在頒發(fā)２００１年度行政事業(yè)性收費目錄中再次將水利工程水費列入其中。上行下效，給市以下財政部門造成錯覺，造成在水管單位較多、水費收入較多而財政困難的地方，財政部門對水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費不予配合甚至設(shè)置障礙。

　　３．供水成本補償和水價調(diào)整問題

　　從理論上講，行政事業(yè)性收費雖然也有成本，但收費本身不以補償成為必求，也不以盈利為目的，因為它具有公益性。但水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費后，商品生產(chǎn)的屬性要求供水必須進行全成本核算和補償，也只有全成本核算，制定合理水價，水管單位取得穩(wěn)定的收入才能生存和發(fā)展，水利工程才能得以及時維護而安全運行。關(guān)于補償問題，國務(wù)院頒布的《水利產(chǎn)業(yè)政策》規(guī)定：甲類水利工程項目的運行維護管理費由各級財政預(yù)算支付。國家計委《關(guān)于改革水價促進節(jié)約用水的指導(dǎo)意見》也規(guī)定：用于社會公益性的成本費用由各級財政預(yù)算支付；用于生產(chǎn)經(jīng)營性的成本費用通過制定商品價格予以補償。而實際情況是公益性耗費，財政不予補償，現(xiàn)行水價僅為其生產(chǎn)成本的３０％～６０％。水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費后，水管單位一方面成為市場主體，要參與市場競爭，另一方面，又沒有產(chǎn)品定價權(quán)，而價格主管部門因種種原因制約著水價，使水價不能到位，這對水管單位確實是一個挑戰(zhàn)。

　?。矗┧嬃亢退M計收問題

　　國家三部委《通知》明確要求：“水費要按實際供水量和規(guī)定的水費標(biāo)準(zhǔn)收取，嚴(yán)禁按田畝或人頭強行向農(nóng)民攤派等不規(guī)范的收費行為，以減輕農(nóng)民負擔(dān)?！焙幽鲜〉墓鄥^(qū)絕大部分是計劃經(jīng)濟時期建設(shè)的，當(dāng)時農(nóng)村是清一色的集體經(jīng)濟，土地數(shù)百畝甚至上萬畝連片耕作和灌溉，只在干渠或支渠一個出水口計量供水量即可，水費由鄉(xiāng)村集體上繳。而在實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的今天，土地被切塊分給一家一戶經(jīng)營，多則十幾畝，少則一二畝，直接供水到各家田地，向每家每戶收費，就必須大幅度增設(shè)計量點和計量設(shè)施，而在目前的經(jīng)濟技術(shù)條件下又顯然是不現(xiàn)實的。這樣計劃體制留下的灌區(qū)建管體制與市場經(jīng)濟條件下的土地經(jīng)營模式形成矛盾，對水費改革也造成一定困難。因此將水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費決不是一個簡單的管理方式變化，它對供水管理體制的改革將起重要作用，能否將水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費落到實處，改革計量手段和收費管理都很重要。

　?。担嫘灾С鲅a償問題

　　水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費后，水管單位的公益性收支和經(jīng)營性收支必須嚴(yán)格區(qū)分，各自單獨核算。但在目前公益性支出很難甚至根本得不到補償?shù)那闆r下，水管單位即使將兩種支出分開核算，也只能用有限的經(jīng)營性水費收入擔(dān)負起兩種性質(zhì)的支出，這無疑會使水管單位的經(jīng)營更加困難，這是影響水費性質(zhì)轉(zhuǎn)變和水費改革的一個大問題。

　?。叮娑悊栴}

　　水費作為行政事業(yè)性收費的情況下，不交稅，水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費后，有些地方和水管單位對經(jīng)濟稅收政策研究得不透，上交了一些流轉(zhuǎn)稅。在水價不變的前提下，水管單位的水費收入不但沒增加，反而因交稅而下降了，這使一些水管單位誤認為水費轉(zhuǎn)經(jīng)營性收費不但不能增加收入，反而增加了經(jīng)濟負擔(dān)，影響單位收益。

　　四、對水費由行政事業(yè)性收費向經(jīng)營性收費轉(zhuǎn)化的幾點建議

　?。保浞终J識水利工程水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費管理的必要性和緊迫性

　　第一，國家預(yù)算制度政策要求我們盡快將水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費管理。國家預(yù)算管理制度改革很重要的一條是改革財政資金繳撥方式，實施國庫集中收付制度。該制度實施后，單位只能有一個收入賬戶，并且一律要上繳國庫，納入財政預(yù)算統(tǒng)一安排，單位不能抵支，單位需要的開支編報計劃由財政部門核批，由國庫統(tǒng)一辦理支出。這樣單位對行政事業(yè)性收費的使用將毫無支配權(quán)。

　　第二，國家稅費制度政策要求我們盡快將水費由行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費。

　　國家稅費制度改革尤其是農(nóng)村稅費政策改革今年要進一步擴大試點，改革是大勢所趨，勢在必行。稅費制度改革很重要的一點是要逐步取消和減少行政事業(yè)性收費項目，用稅收來規(guī)范收費行為，以便于國家財政預(yù)算收入的集中統(tǒng)一管理。

　　第三，２０００年１２月底財政部、國家計委《關(guān)于將部分行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費（價格）的通知》中明確規(guī)定，水利工程水費已由過去的行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費，并要求從２００２年６月起執(zhí)行，充分說明了這項工作的必要性，同時也增加了執(zhí)行的緊迫感。

　?。玻こ坦芾韱挝灰e極適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，加快角色轉(zhuǎn)換

　　水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費后，水利工程管理單位要完成兩個角色的轉(zhuǎn)換：一個是從管理者向管理經(jīng)營者的轉(zhuǎn)變，一個是從社會事業(yè)主體向市場競爭主體的轉(zhuǎn)變。強化市場觀念和服務(wù)意識，真正把水作為商品，把供水作為提供商品和服務(wù)來經(jīng)營。

　?。常骷壦姓鞴懿块T要依據(jù)有關(guān)政策、法規(guī)，積極向財政部門反映并尋求建立水管單位公益性支出的補償機制

　　建立水管單位公益性支出的補償機制既是建立水利良性運行機制的一個重要方面，也是水利工程水費向經(jīng)營性收費轉(zhuǎn)化所必需的經(jīng)濟條件。各級水行政主管部門要依據(jù)《水利產(chǎn)業(yè)政策》《水利工程管理單位財務(wù)制度》和本省有關(guān)水費計收等有關(guān)政策、法規(guī)、制度，積極而充分地向財政部門反映水利工程的社會公益性和這種支出補償?shù)谋匾?、緊迫性，力爭逐步建立和完善水管單位公益性支出的補償機制。

　?。矗龊们瀹a(chǎn)核資、資產(chǎn)評估和供水成本測算等基礎(chǔ)工作

　　無論是貫徹落實《水利產(chǎn)業(yè)政策》的規(guī)定，還是從水的供求關(guān)系分析，今后幾年水價的調(diào)整都是必然的，有些嚴(yán)重缺水的地方，水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費后在政府定價的幅度內(nèi)，水管單位也許還會被賦予水價小幅度調(diào)整的權(quán)力。因此，水管單位要認真做好清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估工作，按照《水利工程管理單位財務(wù)制度規(guī)定》，足額提取折舊，全面、準(zhǔn)確地核算供水成本，為調(diào)整水價提供真實可靠的成本數(shù)據(jù)。

　?。担J真研究經(jīng)濟、稅收政策，積極爭取稅收優(yōu)惠政策

　　水費作為行政事業(yè)性收費時，屬預(yù)算外收入，不存在涉稅問題，水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費后必然會涉及到稅收問題。水利工程主要由國家投資建設(shè)，水管單位作為這部分水利國有資產(chǎn)的管理經(jīng)營者，在開展供水經(jīng)營并獲益的前提下，向國家繳納稅金是理所應(yīng)當(dāng)、義不容辭的。但目前水利作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)還相當(dāng)薄弱，水利仍屬國家重點發(fā)展和扶持的行業(yè)，國家在稅收政策上也會有一些行業(yè)差別。各級水利部門和水利工程管理單位都要認真研究經(jīng)濟、稅收政策，積極向物價、稅務(wù)部門反映現(xiàn)行水價構(gòu)成中未包含稅金的情況，爭取并充分發(fā)揮稅金等有關(guān)優(yōu)惠政策的作用，以促進水利事業(yè)的發(fā)展。

　　６．加大水商品意識的宣傳，為水費改革創(chuàng)造良好的社會環(huán)境

　　水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費后，通過水利工程提供的水將真正成為商品。其實，早在１９９２年，國家物價主管部門已將水利工程供水列入重工商品的目錄，１９９４年，財政部頒發(fā)的《水利工程管理單位財務(wù)制度》，將水利工程水費列入水管單位的生產(chǎn)經(jīng)營收入。國家三部委《通知》和財政部對遼寧省財政廳的復(fù)函，以及國家計委、財政部在最近關(guān)于水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費的通知中進一步明確了水利工程水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費不再納入財政預(yù)算專戶管理。但水是商品的觀念還遠未得到廣泛傳播，即便在水利系統(tǒng)內(nèi)部也并非人人對水商品的觀念有深刻的認識。因此，水利部門要通過電視、廣播、報紙、雜志等多種媒體以多種方式向全社會廣泛宣傳水商品觀念，水管單位本身尤其要強化這種觀念，為水費改革創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

　?。罚M改革宜扎扎實實，穩(wěn)步推進

　　水費改革不僅是水利部門自身的事情，它還涉及到財政、稅收、物價、工商等許多部門，最重要的是它關(guān)系到水管單位的發(fā)展，關(guān)系到整個水利事業(yè)的發(fā)展。因此，我們對這項改革既要積極又要穩(wěn)妥，要認真總結(jié)經(jīng)驗、教訓(xùn)，在積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，扎扎實實，穩(wěn)步推進；同時，要走出去，虛心學(xué)習(xí)其他省市在這方面的先進經(jīng)驗。

　?。福|(zhì)問題不容忽視

　　水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費后，水利工程供水成為真正的商品，就如同商店的百貨用品一樣，以質(zhì)論價是人們選購商品的重要標(biāo)準(zhǔn)。水管單位作為水商品的供應(yīng)者，更應(yīng)該重視商品的質(zhì)量問題。

　　作者單位：河南省水利廳，韓天經(jīng)為廳長