我國水資源利用的現(xiàn)狀及對策

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簡介： 水是生命之源，人類離不開水。中國黃河的頻繁斷流，長江冰川面積的逐漸縮小，大量水土流失等，給我們留下沉重的思考。我國人均水量少，只有世界平均水量的1/4，水資源供需矛盾突出。水利部水資源司郭孟卓司長在中國科協(xié)2001年學術年會上的報告中指出，黨中央、國務院已經將糧食、石油和水確定為三大戰(zhàn)略資源。正如水利部副部長索麗生在此會上作報告時所言：“如果不采取有力措施，中國有可能在未來出現(xiàn)嚴重的水危機。水資源問題已成為中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略過程中必須認真解決的重大問題?！闭J識我國水資源利用的現(xiàn)狀，洞察我國水資源利用現(xiàn)狀的主要原因，提出解決困擾中國社會經濟發(fā)展的水資源問題及對策意義重大。
關鍵字：水資源 水污染 水土流失 水價

??水是生命之源，人類離不開水。中國黃河的頻繁斷流，長江冰川面積的逐漸縮小，大量水土流失等，給我們留下沉重的思考。我國人均水量少，只有世界平均水量的1/4，水資源供需矛盾突出。水利部水資源司郭孟卓司長在中國科協(xié)2001年學術年會上的報告中指出，黨中央、國務院已經將糧食、石油和水確定為三大戰(zhàn)略資源。正如水利部副部長索麗生在此會上作報告時所言：“如果不采取有力措施，中國有可能在未來出現(xiàn)嚴重的水危機。水資源問題已成為中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略過程中必須認真解決的重大問題。”認識我國水資源利用的現(xiàn)狀，洞察我國水資源利用現(xiàn)狀的主要原因，提出解決困擾中國社會經濟發(fā)展的水資源問題及對策意義重大。

一、我國水資源現(xiàn)狀

1．水資源短缺

??目前，水資源嚴重缺乏構成的水危機已威脅到世界上的絕大多數(shù)國家，使各國的經濟、社會和科技發(fā)展都面臨著嚴峻考驗。全球水資源為14億kｍ3，工農業(yè)用水分別占世界用水量25%和70%。因人口急劇增長，全球人均水資源擁有量近幾年已減少25%。歷來被認為資源豐富的我國，水資源問題不容樂觀，人口占世界的22%，而淡水量僅占世界的8%，人均占有量為2400kｍ3。目前1.33億hｍ2耕地中，尚有0.55億hｍ2為無灌溉條件的干旱地，有0.93億hｍ2草場缺水，全國每年有2億hｍ2農田受旱災威脅，農村8000萬人和6000萬只家禽飲水困難。農業(yè)缺水量達3000億ｍ3。我國主要河流黃河自80年代以來，幾乎年年出現(xiàn)斷流，且斷流流域不斷延長，范圍不斷擴大，斷流頻數(shù)、歷時不斷增加，給工農業(yè)造成巨大損失，平均每年損失為200億元，同時斷流也給沿黃居民的生活造成很大影響。

2．水污染嚴重

??近年來,我國水體污染日益嚴重，全國每年排放污水高達360億噸，除70%的工業(yè)廢水和不到10%的生活污水經處理排放外，其余污水未經處理直接排入江河湖海，致使水質嚴重惡化，污水中化學需氧量、重金屬、砷、氰化物、揮發(fā)酚等都呈上升趨勢，全國9.5萬公里河川，有1.9萬公里受到污染，0.5萬公里受到嚴重污染，清江變濁，濁水變臭，魚蝦絕跡，令人觸目驚心。松花江、淮河、海河和遼河水系污染嚴重，86%城市河流受到了不同程度的污染。水體污染造成巨大的經濟損失。

3．水土流失嚴重

??由于森林植被受到嚴重破壞，水資源平衡受到破壞，一方面造成水源減少，一個些地區(qū)連年干旱，另一方面一些地區(qū)連年出現(xiàn)洪澇災害。干旱和水災都給工農業(yè)及人民生活造成巨大的經濟損失。水土嚴重流失，據統(tǒng)計我國每年流失的土壤近50億噸，相當于耕作層為33ｃｍ的耕地130萬hｍ2，減少耕地300萬hｍ2，經濟損失100億元，占國土面積39%的水土流失區(qū)域內的河流以高含沙著稱世界，僅以黃河為例，黃河下游河床每年以10ｃｍ的抬升，已高出地面3-10米，成為地上懸河。由于淤積，全國損失水庫容量累計200億ｍ3。

4．水價嚴重偏低，水資源浪費嚴重

??水資源是人類寶貴的財富，供水具有成本，這就體現(xiàn)水的商業(yè)價值。但是我國現(xiàn)行水價偏低，在發(fā)達國家水價與電價的比例是6:1，水比電貴，而在我國是1:1，甚至更低，水費往往只是象征性地收一點，不講經濟效益，水利建設投資也是由國家財政預算加以解決。近年來，國家對水利行業(yè)盡管進行了多方面和大量的改革，但水價調整力度遠遠不夠，目前水價根本起不到調節(jié)水資源市場供求矛盾的作用。統(tǒng)計資料表明：全國各地水費標準只達到測算成本的62%，農業(yè)水價還不到成本的1/3；水費僅占居民日常開支的0.3%左右。水價格的低下，使之與其他商品相比，比價十分不合理，許多家庭支付的水費占家庭生活支出費用的比重越來越低，每人每月的水費不足500ｇ大米的價值。黃河流域水價更是偏低，寧夏、內蒙古、河南、山東四省區(qū)的引黃灌區(qū)水費標準僅為6厘-4分，引水渠道水價更低，下游引黃渠道1000ｍ2黃河水的水價僅相當于一瓶礦泉水的價格。城市用水以北京市為例，根據北京市場自來水公司的分析，90年代初，北京市自來水公司的組織較全，據計算北京自來水的綜合成本為0.53元/ｍ3，但是城市居民生活用水的價格僅0.30元/ｍ3，商業(yè)和機關、建筑事業(yè)，一般旅館和招待所的水價為0.45元/ｍ3，大飯店、高級賓館的水價為1.00元/ｍ3，www.civilcn.com自來水水價低于實際成本，導致自來水公司連年虧損，*政府補貼，這一方面影響了公司制水的積極性“制水越多，售水越多，虧損越多”，另一方面加重了政府的財政負擔。水價偏低導致用戶對水的價格不敏感，節(jié)水觀念淡薄，造成用水過程中大量浪費。在我國，大部分地區(qū)的農業(yè)采用大水漫灌的方式，水的有效利用率僅為40-50%，工業(yè)用水重復利用率只有30%左右，損耗量高出發(fā)達國家兩倍。同時由于低水價導致人們對水資源稀缺性缺乏足夠認識，對水資源保護認識也存在不足，以致在浪費水資源同時，還不斷向水中大量排放污染物。

二、我國水資源利用現(xiàn)狀的主要原因分析

1．水資源產權管理混亂

??按我國憲法的規(guī)定，我國水資源歸國家、全民所有。這種安排在傳統(tǒng)體制下必將會演化為國家擁有歸屬權，國家之中的不同利益主體擁有使用權的結果?，F(xiàn)實情況下國家這一所有者代表經常缺位從而導致對水資源使用者的管理不完善，表現(xiàn)在使用者無償占有或使用水資源，對破壞、嚴重浪費水資源的使用者缺乏有效的制約措施。

??在存在水資源產權轉讓市場的情況下，水資源的使用權數(shù)量是根據使用水資源的效率原則來配置的。然而在其不健全或根本不存在的情況下，水資源使用權數(shù)量的配置則難以體現(xiàn)效率原則。由于現(xiàn)行水資源產權關系缺乏靈活有效的轉讓方式，導致誰占用水資源誰就控制水資源的使用權，影響了水資源的優(yōu)化配置。

??傳統(tǒng)的水資源管理部門的弊端主要是以條條為主，塊塊為輔條塊分割嚴重，塊塊利益誘導大于條條約束；部門林立，缺乏綜合管理，管理方式單一，手段落后，排除或基本排除市場的作用。可以想象這樣的管理必然導致水資源開發(fā)利用缺乏經濟合理性依據，難以實現(xiàn)其最優(yōu)配置，難以有效地調動節(jié)約水資源、保護水資源的積極性。

2．水資源的價格機制不合理

??受經濟發(fā)展水平不高和計劃經濟體制的影響，我國政府和人民對水資源的稀缺性問題沒能充分認識，水資源無論以要素身份對企業(yè)還是以商品身份對消費者而言，幾乎是不需要付出任何代價和取之不盡、用之不竭的。在相應的價格形成機制下，國家所確定的水資源價格對調節(jié)水資源的供求關系及其在不同部門之間的分配也就基本不起作用。在相應的價格運行機制下，因價格制定主體認識的偏差所確定的價格也不會通過其自身運動而得以糾正。所以盡管80年代中后期以來我國水的供應價格大幅度上升，但由于水資源價格機制不合理的狀況沒有得以改變，故而水價仍然不合理。

3．經濟發(fā)展戰(zhàn)略的失誤

??第一，工業(yè)布局的偏差。首先,工業(yè)布局未能充分考慮水資源條件，如企業(yè)過度集中，企業(yè)類型和規(guī)模未能根據當?shù)厮Y源條件進行調整和控制。其次，工業(yè)布局不合理加劇了水資源的污染，如將一些對水資源危害嚴重的工業(yè)項目設在城市水源上游。此外，許多城市的飲水水庫單純追求經濟效益，搞成旅游度假村，造成城市飲用水因水源污染而發(fā)生困難。再次，我國工業(yè)技術水平低下又加大了水資源消耗。

??第二，忽視城市基礎設施建設，非工業(yè)污染呈上升的趨勢。隨著經濟水平的提高，我國城市生活污水的排放量迅速增加，每年生活污水的排放量大約已占廢水排放總量的一半左右。但是我國城市的環(huán)境基礎設施薄弱，不少城市還沒有污水處理廠。現(xiàn)有的污水處理設施由于數(shù)量不足以及在技術水平、管理水平上存在著問題，全國約有90%以上的生活污水得不到處理。而與此同時，世界發(fā)達國家的污水處理率平均為90%。

??第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的盲目發(fā)展和農村城鎮(zhèn)化過程中對生態(tài)問題的忽視，造成了農村生態(tài)環(huán)境的惡化。

三、我國水資源利用的對策

1．建立健全明確的水體資源管理制度。目前應建立健全國務院直接領導、按流域進行管理的水體資源管理機構，代表國家綜合管理有關水資源的各種事務：制定和貫徹執(zhí)行有關水資源管理的法律、法規(guī)和政策，擬訂全國性水資源管理制度，組織實施并進行監(jiān)督；統(tǒng)籌規(guī)劃水資源開發(fā)利用和保護的戰(zhàn)略并制定相應的中長期計劃；組織對全國水資源的調查和監(jiān)測并定期公布。目前首要的任務是國家及各級水利部門要遵循水量與水質并重、資源與工程一體化的思想，高效地發(fā)揮水資源的經濟、社會、環(huán)境效益；加緊完成南水北調工程，制定區(qū)域水資源保護規(guī)劃、控制地下水超采，保護瀕于干涸的重要湖泊和風景游覽區(qū)的涌泉以及防治水污染。

2．加強水資源產權管理，對水資源使用部門實行水資源有償使用和轉讓。國家應憑借所有者身份對水資源使用者征收水資源補償費或水資源占用費和水資源稅，以期對使用者占用的水資源價值的補償，使后代不至因為上一代的水資源耗竭而造成發(fā)展的不可持續(xù)，同時還可促使使用者對水資源的合理開發(fā)利用，提高水資源的經濟效益、生態(tài)環(huán)境效益和社會效益。

3．加強水資源的法制建設，強化水資源保護。加強水資源的法制建設需要做好兩方面的工作：首先是要建立健全保護水資源的法律法規(guī)。目前我國已有的《水污染防治法》、《城市節(jié)約用水管理的規(guī)定》、《水法》、《環(huán)境保護法》、《水土保持法》和《關于防治水污染技術政策的規(guī)定》等法律、法規(guī)雖已體系化，但卻未達到協(xié)調化和完善化，而且規(guī)定過于原則，可操作性不夠，缺乏相應的配套法規(guī)。法制建設的另一方面是執(zhí)法。加強執(zhí)法管理一是要做到執(zhí)法要嚴、違法必究,對違法的責任人除警告、經濟制裁外，還應追究其刑事責任；二是要對有影響的違法案件公開處理、嚴厲打擊；三是要開展多種形式的執(zhí)法監(jiān)督。

4．完善水資源的價格機制。水資源價格機制的完善是一漸近的過程，國家應切實把“補償成本、合理收益、公平負擔”作為制定水利工程供水價格的原則，盡快實現(xiàn)完全成本化：以防洪等社會效益為主的水利工程，其運行維護費用由各級財政預算支付；用于供水、發(fā)電、養(yǎng)殖等多種經營、能產生效益的水利工程，其供水成本由商品水補償，促進“以水養(yǎng)水”。當然還應根據不同用戶的不同承受能力、當?shù)氐馁Y源狀況以及物價指數(shù)的變動做出相應調整。

5．調整缺水地區(qū)的工業(yè)布局和產業(yè)結構。在缺水嚴重的地區(qū)，要盡可能少上或不上用水量大、污染嚴重的新的工業(yè)企業(yè)和服務業(yè)；對原有的產業(yè)結構進行相應調整，淘汰耗水過多的企業(yè)，扶持符合當?shù)厮Y源政策的企業(yè)。

6．減少對水資源的污染。在經濟發(fā)展過程中，徹底消除污染是不可能做到的，因此，要確定一個最優(yōu)污染水平。在確定了這個最優(yōu)污染水平之后，減少對水資源的污染應從以下幾個方面出發(fā)：（1）實行污染控制規(guī)劃制度。根據可持續(xù)發(fā)展的要求編制污染控制計劃，根據河流的水質現(xiàn)狀和自凈能力將污染控制標準分配到各地。（2）建立健全排污許可證制度。國家應通過對如排污許可證適用的范圍、總量控制指標的確定、違反排污許可證制度應承擔的法律責任、排污許可證內容的修改、限制條件的增加和撤銷、頒發(fā)許可證的程序以及許可證的有償轉讓等內容從法律、法規(guī)上加以明確規(guī)定，以建立健全排污許可證制度，使之有效地發(fā)揮減少污染、防治并舉的作用。（3）完善對工業(yè)企業(yè)污染的管理制度，加強對工業(yè)企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)的污染管理。（4）從整個區(qū)域或流域出發(fā)，把水量、水質和水污染防治結合起來，統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)一規(guī)劃。在建設流域性水利工程設施時，要考慮清水與污水的比例關系；在進行城市規(guī)劃時，要把城市污水和工業(yè)廢水的處理統(tǒng)籌考慮；根據污水的性質，處理后的用途及當?shù)氐淖匀?、經濟條件,采用多種處理途徑。

7．塑造節(jié)約用水的制度。在農業(yè)用水方面，塑造利用農業(yè)節(jié)水的制度，大力發(fā)展節(jié)水農業(yè)。為此，首先要培育灌溉水市場。其次是推動作物節(jié)水技術創(chuàng)新、培育節(jié)水技術市場；再次是應重構包括工程節(jié)水、生物節(jié)水、農藝節(jié)水和管理節(jié)水等四個子系統(tǒng)在內的節(jié)水農業(yè)技術系統(tǒng)；最后，由于我國版圖較大,農用水資源豐缺并存，故可以在灌溉農業(yè)區(qū)推廣輸水工程+常規(guī)節(jié)灌+水價控制的模式和旱作農業(yè)區(qū)推行集水工程+現(xiàn)代噴微灌+農藝措施的不同的節(jié)水模式。在工業(yè)用水方面，塑造利于工業(yè)節(jié)水的制度，建造節(jié)水工業(yè)。為此，應做好以下兩方面的工作。首先要實行節(jié)水考核制度，對于定額以內的用水，采用較低的費率；高于配額的用水，則按分級提價的原則，收取較高的水資源稅、費。為了鼓勵節(jié)約用水，可允許企業(yè)對節(jié)水部分進行有償轉讓，以促進節(jié)水成本低的企業(yè)率先節(jié)水，從而帶動整個工業(yè)向節(jié)水方向邁進。其次是嚴格實行用水許可制度。目前無證開采，超量開采比比皆是，為此應加大投入，搞好執(zhí)法檢查。在城市用水方面，塑造利于城市生活節(jié)約用水的制度，加強生活用水的節(jié)約管理。首先應使生活用水的價格合理，起到激勵節(jié)水的作用。生活用水水價的確定應更多由市場、消費者和政府共同參與制定，其價格不僅要包含制水、供水成本和合理的利潤，還要包括污水處理費用。其次應推廣使用節(jié)水器具。最后，利用公共傳媒在全社會廣泛進行節(jié)約、合理利用和保護水資源的宣傳教育，使節(jié)約用水成為居民的自覺行動。

??總之，要做到水資源開發(fā)、利用和保護協(xié)調發(fā)展，以上措施只是主要的幾個方面。政府、社會和公民個人必須在水資源保護和利用過程中，更加開闊思路，減少錯誤決策，提高行動效率，這樣必能實現(xiàn)人與水資源利用的和諧發(fā)展。