樂山農(nóng)田水利建設(shè)的現(xiàn)狀與發(fā)展

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簡介： 水利是農(nóng)業(yè)的命脈，水是萬物生存之本。水可以使我們繁榮昌盛，也可讓我們落入困惑之中。水利建設(shè)的根本就是要水按我們的意愿給我們帶來富裕，帶來安全與團(tuán)結(jié)?！耙蛔严碌?，萬粒歸倉”，便是合理、科學(xué)化地建設(shè)水利工程與科學(xué)化管理的寫照。沒有了水利建設(shè)，水便失去了約束，變本加厲帶來的是水災(zāi)。本論文的寫作背景①是市場經(jīng)濟(jì)條件下，樂山水利體制改革正在進(jìn)行中，對(duì)水利行業(yè)定性為企業(yè)、準(zhǔn)公益性事業(yè)和公益性事業(yè)的試行，②是政府提出3—5年減免農(nóng)業(yè)稅。論文首先闡述樂山水利發(fā)展的歷史以及從計(jì)劃到市場的發(fā)展方向，樂山水利現(xiàn)狀以及市場經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因分析，最后提出自己對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)與管理的建議。
關(guān)鍵字：市場經(jīng)濟(jì)條 農(nóng)田水利建設(shè)

　 　樂山水資源的開發(fā)利用，興于唐，盛于清，成于當(dāng)代。三個(gè)時(shí)期，三次水利建設(shè)高潮，一次比一次波瀾壯闊，也一次比一次內(nèi)涵豐富。對(duì)于農(nóng)業(yè)區(qū)來說這種建設(shè)是何等重要和必要。我們?cè)谥匾晭?、塘、堰建設(shè)同時(shí)，也呼吁引、灌、用的管理。老農(nóng)們愛說：水是莊稼的命，也是莊稼的病，可見水是農(nóng)業(yè)的命脈。引、灌、用的管理是農(nóng)業(yè)直接受益的根本，是末級(jí)引用水好壞的關(guān)鍵。在這種認(rèn)識(shí)下，水利行業(yè)最“流行”誰受益，誰負(fù)擔(dān)，就是這種指導(dǎo)方針，建設(shè)中國特色的社會(huì)主義水利事業(yè)，樂山第三次水利建設(shè)高潮在工農(nóng)兵齊上陣，轟轟烈烈地展開，那個(gè)年代，我們認(rèn)識(shí)了鮮為人知的紅旗渠。隨著改革的開放，市場經(jīng)濟(jì)的深入，人們堅(jiān)持著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，也認(rèn)識(shí)到誰受益誰負(fù)擔(dān)的農(nóng)田水利建設(shè)，當(dāng)然更懂得我不受益決不負(fù)擔(dān)經(jīng)濟(jì)的心理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)田水利建設(shè)原則，義務(wù)與權(quán)利瀕臨消失。農(nóng)業(yè)灌溉最末級(jí)的農(nóng)田建設(shè)以及輸、供、用各個(gè)環(huán)節(jié)的管理，在水利工作者面前，擺著十分艱巨的任務(wù)。義務(wù)投勞建設(shè)農(nóng)田水利的老牛車在市場經(jīng)濟(jì)高速路上到底能駛多遠(yuǎn)？

　　農(nóng)業(yè)灌溉，俗語有：灌溉之利，田之大本，農(nóng)業(yè)豐收源于引水，成于輸水。但無論是哪朝哪代，在重視水利的同時(shí)卻對(duì)農(nóng)田這塊與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出能力直接相關(guān)的建設(shè)投入少之又少，管理日漸疏忽。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下，國財(cái)對(duì)大江大河，人飲，環(huán)境等與水直接相關(guān)的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)重于對(duì)農(nóng)田建設(shè)的投入，雖然我們時(shí)刻都在講必須堅(jiān)持開發(fā)利用與保護(hù)相結(jié)合的方針，貫徹全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用、講求效益的原則，推廣節(jié)水工程，科學(xué)用水，適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。但作為非政治任務(wù)的農(nóng)田水利工作在政治口號(hào)下顯得力不從心。要改變這種狀態(tài)，我們必須以政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田水利的建設(shè)和管理為引導(dǎo)，充分認(rèn)識(shí)地域性變化對(duì)水的要求制定適應(yīng)性的政策、方針，同時(shí)改革現(xiàn)有農(nóng)田水利在市場中所處地位，正確劃分市場體制下農(nóng)田水利公益性性能，再有就是發(fā)揮市場在農(nóng)田水利建設(shè)和管理中的作用。

樂山農(nóng)田水利建設(shè)的現(xiàn)狀及出現(xiàn)的問題
　　樂山是西南地區(qū)的一部分，全年平均降雨量達(dá)1000多mm，但降雨量過于集中，造成春旱夏澇，很不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。于是，樂山地區(qū)建成許多蓄水、引水工程，所有這些水利設(shè)施的管理都是依照誰受益、誰負(fù)擔(dān)和誰擁有誰主管的原則進(jìn)行管理的，一般來說：支渠以上的設(shè)施都是由供水單位自行管理，但支斗農(nóng)毛渠（直接進(jìn)入農(nóng)田）卻是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組建設(shè)與管理，這里所講的農(nóng)田水利建設(shè)主要指支渠以下的建設(shè)管理。我們以樂山市沫江堰引水工程為例：從近年來此灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)的規(guī)模和建設(shè)效果來講，新建項(xiàng)目沒有一項(xiàng)，毀損卻十分嚴(yán)重，使得設(shè)施總量不增反減，再者灌區(qū)內(nèi)水質(zhì)污染和水土流失加速水利設(shè)施完全喪失輸水功能。具體表現(xiàn)三個(gè)方面：

第一，經(jīng)濟(jì)利益中下的水利設(shè)施完全失去經(jīng)濟(jì)的扶植，農(nóng)民對(duì)水利不再用“公益”去認(rèn)識(shí)。

（一）前人種樹，后人乘涼。沫江堰引水工程是全灌區(qū)10萬多人義務(wù)投勞上工修建的三邊工程，興建于七十年代。其支渠建設(shè)也相應(yīng)配套，但之后，幾乎沒有更多的配套建設(shè)。特別是近年來，在市場經(jīng)濟(jì)沖激下，要想有更完善、更配套的水利建設(shè)可以說是不可能的。每一處建設(shè)都關(guān)系經(jīng)濟(jì)，沒有錢寸步難行。在國家把有限的財(cái)力投入在一些防洪工程上，再加上鎮(zhèn)鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)民對(duì)水利的狹隘認(rèn)識(shí)，農(nóng)田水利建設(shè)這一塊，就成了被人遺忘的角落。

（二）農(nóng)田水利設(shè)施破壞嚴(yán)重。多年來新建設(shè)的調(diào)水、分水、提水、排泄設(shè)施在疏于管理的同時(shí)，也遭受著人為破壞。一些值錢的設(shè)備被地方組織變賣，或被人盜竊。這與人們對(duì)水利認(rèn)識(shí)的不足有著直接的聯(lián)系，當(dāng)然更多的是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求。

（三）水質(zhì)污染，渠系自然損毀嚴(yán)重。在沫江堰灌區(qū)，僅有沫江堰工程為當(dāng)?shù)靥峁┥a(chǎn)、生活用水，但由于渠系途經(jīng)長，渠系所經(jīng)之處有黨校、群居地、工廠生活垃圾、生產(chǎn)排放物等，甚至農(nóng)民生產(chǎn)剩余物、畜牧排放物和死尸等，都很自然也方便地污染著沫江堰水。灌區(qū)人飲用水就是在這樣的條件下不需處理直接飲用沫江堰水，中下游人民到了“談水色變”卻又無奈的地步。另外，水利工程發(fā)揮的好壞最關(guān)鍵還是要建設(shè)。支渠工程年年建年年修，功能卻一年不如一年，渠道淤積堵塞，堤毀渠亡。人們對(duì)工程建設(shè)僅有一點(diǎn)信心更是到了絕忘的極限。

第二，管理不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（一）雖然現(xiàn)有的水利工程大多都是在六、七十年代修建的三邊工程，土溝土渠，滲漏十分的嚴(yán)重，渠系水利用系數(shù)極低。但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的水利建設(shè)卻沒有停止。始終保持著每年的徹底掏溝（渠）、除草、蓄水，呈現(xiàn)的是小溝通大溝，大溝通河流的狀況，基本實(shí)現(xiàn)灌溉自流化。可是現(xiàn)在，市場開放了，經(jīng)濟(jì)也發(fā)展了，原有的劃段管理，分級(jí)管理、受益管理模式，都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，不再適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，于是，溝渠內(nèi)雜草從生，淤沙滿溝，甚至個(gè)別地方出現(xiàn)了把莊稼種在溝渠里的現(xiàn)象。在沫江堰灌區(qū)，因?yàn)橹韵鹿芾聿簧?，造成水澇與水旱，于是有上游淹死，下游干死之說。

（二）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，水利設(shè)施呈現(xiàn)分割狀態(tài)，無法發(fā)揮水利工程整體配合優(yōu)勢。市場經(jīng)濟(jì)條件下，每戶人在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上各有不同，造成用水季節(jié)和用水量的不同，出現(xiàn)水利設(shè)施功能的發(fā)揮不同步現(xiàn)象?？空w發(fā)揮效益的水利設(shè)施，在獨(dú)立系統(tǒng)下就失去原有的功能和自身的發(fā)展，其結(jié)果是水庫失修，塘埝干涸，工程毀壞。

第三，政策制定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展抑制水利建設(shè)的進(jìn)程。

在水利灌溉區(qū)域，我們清楚地看到這么一種與時(shí)不俱進(jìn)的現(xiàn)象。一是受益戶對(duì)水利建設(shè)不在有義務(wù)建設(shè)和自覺交納水費(fèi)的觀念，農(nóng)村的義務(wù)工已成為歷史。二是村級(jí)基層干部有力無法使，干涸的村級(jí)財(cái)政無法保證水利建設(shè)中的正常開支，招投標(biāo)的工程建設(shè)更是一紙空文。另外，水利建設(shè)最根本的保證是水費(fèi)，而在沫江堰灌區(qū)140萬的水費(fèi)，每年收取率不足70%，僅沫江堰灌區(qū)冠英鎮(zhèn)多年來所欠水費(fèi)就達(dá)33萬之多，相當(dāng)于冠英鎮(zhèn)全年水費(fèi)的200%，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)都與此有相同之處。收取的水費(fèi)除去管理費(fèi)、手續(xù)費(fèi)，所乘費(fèi)用根本不能維持正常的水利維修與管理，更不用說的水利設(shè)施配套建設(shè)。

原因分析
增加農(nóng)民收入，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，靠現(xiàn)有農(nóng)田水利狀況是無法保障的，但一邊要發(fā)展，一邊卻又在退化，這不是十分矛盾嗎？分析其原因可以為我們改善農(nóng)田水利發(fā)展提供一些參考。

第一，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想認(rèn)識(shí)在市場經(jīng)濟(jì)條件下無法得到保證。首先是思想認(rèn)識(shí)發(fā)生偏差：

（一）一是國家財(cái)政投入比例小。近年來，國家為保證大江大河安全或者環(huán)境保護(hù)，把資金投入在防洪工程和穩(wěn)定項(xiàng)目上，極少把資金用于農(nóng)田水利建設(shè)。就樂山來說，農(nóng)田水利資金僅限于水毀工程和節(jié)水配套工程，爭取的資金也因?yàn)檫@樣那樣地被分割不少。如沫江堰管理處對(duì)支渠的配套改善工程長度一年一處不過才2km左右，僅占全灌區(qū)支渠以下650km的0.31%，如此建設(shè)，按20年的最高安全運(yùn)行算，循環(huán)性建設(shè)也只能保證40km的渠系暢通。二是地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村組對(duì)水利建設(shè)投入不夠、認(rèn)識(shí)狹隘。按分級(jí)管理原則，支渠以下一級(jí)的農(nóng)田水利建設(shè)管理由這一級(jí)的政府負(fù)責(zé)，其建設(shè)投入也由其承擔(dān)。但說到投入，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是村組都是入不敷出，即使能向上級(jí)爭取資金，地方領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)為自已建政治功績，修建一些地方民眾最直接最受益的事，如修建公路、建設(shè)集鎮(zhèn)等。決不會(huì)把這些本不夠?qū)捰嗟馁Y金投用于不見功德又不能立馬見效益的水利建設(shè)，那水利建設(shè)怎么辦？村組依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴水管單位，水管單位又按分級(jí)管理原則，如此循環(huán)……。

（二）對(duì)原建水利設(shè)施保護(hù)不力。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代修建的水利設(shè)施大都存在不科學(xué)與不合理性上，人們對(duì)那些不能發(fā)揮水利功能的設(shè)施進(jìn)行了最為直接的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換。如提灌機(jī)械拆賣、水閘門拆除，更有的把認(rèn)為渠堤上的條石挪作他用。問其原因：最簡單也最實(shí)在的回答是經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，利益所趨。

（三）水土流失與人為污染喪失了水利設(shè)施的功能和降低了人們對(duì)水利建設(shè)的信心。水法明文禁止向水渠內(nèi)排放任何有污染水質(zhì)的物質(zhì)，同時(shí)也規(guī)定了渠系的保護(hù)與管理范圍。但由于農(nóng)田水利灌溉對(duì)象為農(nóng)民，農(nóng)民意識(shí)在灌區(qū)內(nèi)甚至全國都較為普遍。生產(chǎn)后的農(nóng)作物垃圾、畜養(yǎng)物排放物、死尸等不費(fèi)力地去搬運(yùn)處理，直接進(jìn)入鄰近的渠道內(nèi)。污染了水質(zhì)，使得下游居民生活用水水質(zhì)無法保障。再有，在渠道保護(hù)與管理范圍內(nèi)隨意種植、開墾、修筑建筑物等，破壞了渠道的運(yùn)行安全，也增加了水土流失，加劇了渠道淤積，洪水期，因渠系不暢通，排洪不及時(shí)，又造成水了毀。在這種反復(fù)建設(shè)又不能治根條件之下，誰還愿意建設(shè)水利工程呢？

　　第二，從計(jì)劃向市場機(jī)制轉(zhuǎn)換的結(jié)果是水利設(shè)施管理制度存舊，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的管理體制。

隨著改革開放的進(jìn)行，農(nóng)田水利建設(shè)管理舊體制已不適應(yīng)現(xiàn)行體制，但新的體制還沒有完全確立，使得農(nóng)田水利管理和建設(shè)的主體不清，也沒有有效的約束機(jī)制，一個(gè)突出的表現(xiàn)就是用水、管水、建設(shè)三者之間的惡性循環(huán)。

　　（一）水利上的誰受益誰負(fù)擔(dān)，水是商品的理念深入人心，農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)田水利建設(shè)就應(yīng)該由水利工程單位管理，而水利工程單位最根本的生存來源就是水費(fèi)。水費(fèi)價(jià)格僅包含由工程單位管理的工程費(fèi)用，而村組一級(jí)的工程管理則不能從水費(fèi)中支出。市場經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)民意識(shí)就是最直接的效益意識(shí)：我交了水費(fèi)，你就應(yīng)該把水放到我田里。這些計(jì)劃統(tǒng)管一切的經(jīng)濟(jì)年代在市場主導(dǎo)生活面前總顯得可笑而又無奈，就是因?yàn)槭袌龈淖兞宋覀兊呢毟F，也就是因?yàn)槭袌鐾苿?dòng)了我們生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，但也就是市場使得農(nóng)田水利建設(shè)步伐找不準(zhǔn)自己的市場。市場講究的是經(jīng)濟(jì)，建設(shè)更需要經(jīng)濟(jì)，水利建設(shè)所需經(jīng)濟(jì)恰恰是從水費(fèi)和受益的義務(wù)中來。我沒受益決不負(fù)擔(dān)，那種按行政區(qū)域劃定的義務(wù)在市場面前似乎不再有理了。更有在市場面前說不清的就是水是商品，法律賦予了的，既然是商品，我沒用水那就不交水費(fèi)，更無義務(wù)可言。然而，水利設(shè)施的維護(hù)，決不會(huì)因?yàn)轱L(fēng)調(diào)雨順而不會(huì)出現(xiàn)水毀，不出現(xiàn)淤積。天旱之時(shí)，再說用水，水從那里來，水又怎么來，……？

　?。ǘ┰谟盟?，農(nóng)民對(duì)種田也不在再是增收的手段，而是養(yǎng)家糊口的的主要目的。各自為營的用水方式使水利設(shè)施疏于管理維護(hù)，利用自然降雨和輔助其他設(shè)備來解決農(nóng)田灌溉成為農(nóng)民普遍做法。表現(xiàn)為一是高臺(tái)丘陵地帶挖坑、蓄水進(jìn)行灌溉；二是地少的地方利用山溪流水機(jī)灌解決；三是季節(jié)性等雨灌溉。無論那一種用水方式，都加大了用水成本和農(nóng)作物產(chǎn)量的減少。同時(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入，一些水利設(shè)施被租賃、承包或出賣，這些設(shè)施的所有者或經(jīng)營者只會(huì)按照市場規(guī)律來進(jìn)行經(jīng)營管理，往往是改變其用途和功能。最有例范的就是水庫的管理，天旱時(shí)莊稼需要水，而經(jīng)營者卻要保證水庫蓄水養(yǎng)殖；防汛時(shí)，水庫應(yīng)蓄水擋洪，經(jīng)營者卻又怕蓄水過多影響安全。經(jīng)營者保證的是利益而非公益。如此一來，用水成本的增加，導(dǎo)致用水戶對(duì)輸水設(shè)施的管理更為疏遠(yuǎn)，最終是水利設(shè)施無人用也無人管，投入不能產(chǎn)生效益，又限制各方對(duì)水利設(shè)施的投入，用水、管水、建設(shè)矛盾從從，惡性循環(huán)。

　　第三，政策的制定和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢制約農(nóng)田水利建設(shè)的規(guī)?；_展。

有句話叫北修堰南淘溝，充分地肯定了北南兩方在水利能源上的差別。然而，許多水利政策、規(guī)范、技術(shù)性要求都產(chǎn)生于北方地區(qū)，其區(qū)域的不同并沒有隨實(shí)際的差別在政策等方面有更大的區(qū)別，僅隨市場經(jīng)濟(jì)的深入而統(tǒng)一。計(jì)量收費(fèi)，按方收費(fèi)及價(jià)差節(jié)水等等政策的制定，出發(fā)點(diǎn)就是用經(jīng)濟(jì)的杠桿使其用水戶節(jié)約能源，搞活水利經(jīng)濟(jì)。這在國外特別是以色列最具代表性，且非常適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這在我國北方地區(qū)部分實(shí)現(xiàn)這一政策。但在南方豐水地區(qū)，這一切成為空話，農(nóng)田用水中的漫灌、跑灌現(xiàn)象實(shí)為普遍。按方收費(fèi)、按實(shí)收費(fèi)在南方成為拒交水費(fèi)最充足的理由。再有，費(fèi)稅改革減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長百分點(diǎn)，同時(shí)也提高了農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)全面發(fā)展。稅是國家財(cái)政收入的保障，也是地方各項(xiàng)建設(shè)的基礎(chǔ)。稅費(fèi)改革后，由于各級(jí)政府廣泛效仿財(cái)政集中，加強(qiáng)整體調(diào)控能力，其結(jié)果是財(cái)力自下而上逐級(jí)向上集中，事權(quán)卻逐級(jí)向下移的局面。比如，農(nóng)田水利建設(shè)，在“誰受益，誰負(fù)責(zé)”原則之下，按經(jīng)濟(jì)能力大小分擔(dān)至用水戶，提留各種義務(wù)工、攤工的費(fèi)用，并用于各類水利建設(shè)中。稅費(fèi)改革后，財(cái)政的集中導(dǎo)致地方事權(quán)只能停留在監(jiān)督和組織中，并無實(shí)質(zhì)性地表現(xiàn)行動(dòng)。政策要求：村民自治，一事一議解決。但市場經(jīng)濟(jì)的廣泛推進(jìn)，人們看到的是經(jīng)濟(jì)利益的趨使，在同一件議事的比較中，一個(gè)人就有一個(gè)看法，往往是“一事一個(gè)議，決定早過時(shí)”。令人憂慮的是，至今為止，我們水利建設(shè)似乎沒有充分認(rèn)識(shí)到這種合法性卻不合理的危機(jī)正在悄然來臨，對(duì)于整個(gè)基層政治權(quán)威的沖擊就會(huì)產(chǎn)生怎樣的惡劣后果。