緩解北京市交通擁堵的難點與對策建議

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住房和城鄉(xiāng)建設部副部長　仇保興

　　緩解交通擁堵是保障和促進經濟社會發(fā)展、改善民生的必然要求，也是政府必須履行的重要職責。近日《北京市人民政府關于實施緩解交通擁堵綜合措施(草案)》中提到的優(yōu)先發(fā)展公共交通、加快交通基礎設施建設、調整重點區(qū)域停車收費價格等我認為都是必要的。同時，為緩解機動車保有量迅速增長和公共交通發(fā)展相對滯后的矛盾，為轉變北京市交通發(fā)展模式贏得時間，《草案》提出了繼續(xù)實施工作日高峰時段區(qū)域限行交通管理措施，我認為也是很有必要的。但從中長期的時間跨度來看，這些措施仍難以緩解北京市交通擁堵的難題，故提出以下建議，供參考。 　?。ㄒ唬┚徑饨煌〒矶率且豁楅L期而艱巨的任務 　　交通擁堵是大城市發(fā)展中無法回避的一大難題，一個城市的交通擁堵程度往往與城市規(guī)模及空間形態(tài)有關，世界各地規(guī)模相似的城市其交通擁堵狀況也基本相同。北京現有城市人口已達2000萬左右，機動車數量接近420萬輛，每年還以50萬輛車的速度高速增長；與此同時，由于多年來北京市區(qū)以原紫禁城為中心“攤大餅”式的城市發(fā)展格局從未改變，這兩方面問題在時間上的累積和空間上的疊加，使北京市現階段所面臨的交通問題和解決交通擁堵的難度在世界上是獨一無二的。 　　一是大城市交通與其他城市間交通的特點不同，向心交通需求巨大。北京市主要的行政辦公、商業(yè)、金融、醫(yī)院等公共服務設施都集中在城市中心區(qū)，吸引了大量的車流和人流，城市中心區(qū)有限的空間與日益增長的向心交通特別是小汽車交通形成了難以調和的供需矛盾。國外曾作過倫敦中心區(qū)的模擬測算，即使把倫敦中心區(qū)所有的建筑架空,下層全變成道路，也不能解決交通擁堵問題。由此可見，北京同心圓式的攤大餅擴張模式，只會使城市中心區(qū)的交通流量越來越高，而且交通資源如道路和停車場等卻極其有限，單憑疏導的辦法無法解決交通擁堵的問題。 　　二是北京市小汽車發(fā)展超前于公共交通發(fā)展，依賴小汽車出行的交通習慣已經形成。城市居民的出行習慣需要一個培育和適應的過程，歐洲、新加坡、日本公共交通發(fā)展先于小汽車的普及，市民習慣于公共交通出行，即使目前機動化達到了很高的水平，公共交通出行比例仍然達到60%以上。北京自1997年以來，機動車凈增300多萬輛，在已經出現嚴重交通擁堵的情況下，2004年以后才確立大力發(fā)展大容量軌道交通的政策，再加上建設周期，要再過幾年才能發(fā)揮其效用，培育公共交通出行的最佳時機已經錯過，倡導市民公共交通出行的難度已明顯增大。 　　三是小汽車發(fā)展和機動車道拓寬擠壓了自行車和步行交通的空間，交通出行結構持續(xù)向小汽車轉化。自行車交通對道路資源的占用遠低于小汽車，對環(huán)境幾乎沒有影響。國外在緩解交通擁堵中，倡導自行車交通出行成為既經濟又有效的方法。當前，北京自行車道被小汽車停車大量占用，交通環(huán)境惡化，自行車出行比例由2000年的38.4%下降到2009年的18.1%。自行車交通衰退進一步誘發(fā)小汽車的增長，小汽車出行比例由2000年的23.2%上升到2009年的34.0%，交通擁堵緩解難度加大。更為危險的是，由于投入使用私人轎車的數量驟升，街道空氣污染也隨之加劇，這將會促使更多的市民放棄自行車而轉乘私家車，從而形成交通擁堵的惡性循環(huán)。 　　四是北京存在大量的大街坊和大院，破壞了道路網的系統(tǒng)性，道路間距大，路網密度小，交通流集中。北京道路的基本結構已從傳統(tǒng)的胡同加街道肌理轉變?yōu)榻值兰哟笤郝浼±頌橹?。從發(fā)達國家城市交通經驗來看，大城市交通密度大，需要高密度的道路系統(tǒng)支撐。國外大城市道路網絡密集，道路間距不到100米，對組織步行、自行車和汽車交通十分有利。北京道路間距一般在400米左右，甚至更大，缺少集散性支路系統(tǒng)。低密度路網對緩解北京交通擁堵十分不利。 　　因此，緩解北京交通擁堵是一項長期的任務，《草案》提出的綜合措施可能在短期內能夠見到有限的成效，但不能解決根本性的問題。鑒于北京交通問題的復雜性和長期性，在出臺緩解交通擁堵措施方面，建議國務院支持北京市采取更加有效的措施。 　?。ǘ┍仨毤涌鞂嵭薪煌ㄐ枨蠊芾砗徒煌ü苤? 　　實施交通需求管理是國際大城市應對交通問題必不可少的有效手段，通過調控不必要的小汽車出行需求，鼓勵采用更加高效、節(jié)能、環(huán)保的公共交通和電動自行車、自行車及步行方式才能緩解交通擁堵。建議北京市有關部門加快研究和實施行之有效的交通需求管理和管制措施。 　　一是提高城市中心區(qū)停車收費。北京中心區(qū)停車價格低于上海、廣州等城市，更遠低于國外同類城市的停車收費標準。如上海中心區(qū)每小時停車費為15-20元，東京每小時停車費約相當于人民幣40-100元，悉尼為40-60澳元、香港為20-30港元，阿姆斯特丹為5-10歐元。為減少市民開小汽車進入城市中心區(qū)，引導其在中心區(qū)外圍換乘公共交通，建議進一步擴大實施差別化停車價格的地域范圍，全面提高中心區(qū)停車收費標準，并將所收取的費用大部分用于軌道交通的建設。在倡導地處市中心區(qū)的企事業(yè)單位和行政機關建設立體車庫來吸收道路、人行道所停車輛的同時，要限制其向社會開放來增加收益，否則會加劇城市中心的交通擁堵程度。 　　二是加強對公交專用道的管理，切實發(fā)揮專用道的作用。公交專用道不僅保障公交車的高效運行，在特殊情況下，也是城市應急救援、貴賓車輛等的保障性通道。采取有效措施強化專用道建設和管理，對公平分配有限的道路資源、促進公共交通發(fā)展和緩解交通擁堵十分必要。為提高專用道使用效率，可以根據公交車輛運行密度，應允許20座以上大型客車使用專用道。 　　三是研究實施交通擁堵費問題。用經濟手段調控城市中心區(qū)交通需求效果明顯。當前，對進入城市中心區(qū)的機動車收取擁堵費在國際上有擴大的趨勢，這是體現社會公平、資源合理使用的有效措施。2003年，倫敦實施了中心區(qū)擁堵收費，對進入中心區(qū)的車輛收取5英鎊，后調整為8英鎊。實施擁堵收費后，倫敦2006年擁堵水平與2003年持平，在減少的小汽車出行中，50%以上轉向公共交通。收取交通擁堵費可以直接減少小汽車進入中心區(qū)的數量，效果顯著。建議北京盡早研究交通擁堵收費和相應的配套措施。 　　四是降低汽車增長速度，實施總量控制。北京汽車增長速度已超過每年50萬輛，如果不加以控制，《草案》中提出的綜合措施很快就會失去效果。因此，加強汽車上牌管理很有必要。建議研究實施按照房產證和車位證相統(tǒng)一進行上牌管理的辦法，防止住在市中心的居民借用郊區(qū)車庫騙取上牌。同時也要依據公共交通建設的進度，研究提出每年汽車增長量的控制指標。必要時可采取上海、新加坡、香港等城市車牌照拍賣的辦法來限制私家車增長的數量。 　　五是取消高速環(huán)路收費，方便新城與城市中心區(qū)的交通聯系。北京新城與城市中心區(qū)之間的高速公路收費，制約了新城發(fā)展，不利于城市中心區(qū)功能外遷，加劇了城市中心區(qū)交通擁堵。取消高速公路收費，可以引導城市中心區(qū)人口、功能向新城轉移，促進城市發(fā)展空間模式的轉變。六環(huán)、五環(huán)收費也會起到鼓勵車輛為逃避收費穿城而過，造成新的擁堵。建議采取提高燃油稅或附加費的方式替代高速環(huán)路收費來解決交通建設資金不足的矛盾，而且提高燃油稅費還可以起到增加小汽車出行成本，降低其使用頻率的效果。 　　六是進一步研究出租車交通的定位。出租車發(fā)展要服從于公共交通發(fā)展，國外出租車主要服務于商旅人群和特殊人群，出租車數量較少。目前，北京出租車數量超過6萬輛，價格較低，已成為部分普通市民的常用代步工具，對道路資源的占用量日益增大。同時由于數量龐大、競爭激烈，已造成空駛率上升（50%以上），加劇了空氣污染與擁堵。隨著城市軌道交通和公共汽電車的發(fā)展，要重新審視北京出租車發(fā)展定位問題，研究相應對策，拉開出租車與公共交通的服務層次，避免服務人群的重疊。 　?。ㄈ└纳平煌ㄔO施，重視完善步行、自行車交通系統(tǒng) 　　步行、自行車交通方式是“綠色交通”方式的重要組成部分，是城市交通可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。而且，人行與自行車占用空間僅為小汽車的1/30和1/20，這對于交通空間稀缺度極高的北京市來說，是空間使用效率最高的交通方式。但近年來，北京步行、自行車交通出行環(huán)境惡化、出行比例下降的趨勢也越來越明顯。要采取切實措施，進一步完善地方法規(guī)，結合城市功能、空間布局和交通換乘點，加強步行、自行車交通系統(tǒng)的建設，發(fā)揮步行、自行車交通在短距離出行和接駁換乘等方面的優(yōu)勢，緩解交通擁堵。 　　一是打通大型住區(qū)的自行車通道。針對北京大院多、街坊范圍大的特點，要研究非機動交通穿越大型住區(qū)的具體對策和財政激勵政策，改善微循環(huán)，方便市民步行和自行車交通。與此同時，還應多架設穿街步行橋梁和地道、跨樓宇人行過道等等，以方便市民安全步行。此舉必須由中央部委帶頭執(zhí)行以示范效應倡導各機關單位支持推行綠色交通。 　　二是取消小汽車占用自行車道停車，改善自行車交通條件。可以通過高額收費減少小汽車占用自行車道停車的需求，條件成熟時應取消小汽車占用自行車道。針對臨時性停車需求應按國際通行的辦法設計價表并提高收費標準，防止非綠色交通工具占用綠色交通通道。 　　三是大力發(fā)展租用的公共自行車，方便市民出行。公共自行車系統(tǒng)作為公共交通的接駁和補充方式，在法國巴黎、我國數個南方城市的實踐中都取得了良好的效果，僅杭州5萬輛公共自行車每天承擔了21萬人次的出行。北京現有的公共自行車管理模式需要轉變，要應用智能的公共自行車管理技術，結合公共交通站點和換乘樞紐布局，科學設置公共自行車租用點，擴大覆蓋范圍，方便市民租用和異地歸還。 　　四是配置電動自行車充電樁，方便電動自行車出行。老年化社會的到來，電動自行車的使用將直線上升。作為無空氣污染的個人化機動方式，也是國家政策所鼓勵的。應在路權分配、停車、交通管理等方面給予優(yōu)惠和支持。在條件成熟時，還可以發(fā)展出租式的電動自行車。 　?。ㄋ模┘訌娨?guī)劃的科學編制和實施 　　緩解交通擁堵是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到交通基礎設施建設、城市空間發(fā)展布局等諸多方面，充分發(fā)揮城市規(guī)劃的調控作用，實現城市交通與城市功能布局、空間結構協(xié)調發(fā)展十分重要。 　　一是高度重視城市綜合交通體系規(guī)劃的編制，優(yōu)化配置各種交通資源。城市綜合交通體系規(guī)劃與城市規(guī)劃建設具有內在的必然聯系，建議市規(guī)劃部門切實負起責任，圍繞城市總體發(fā)展目標，統(tǒng)籌各類交通設施規(guī)劃布局，處理好城市發(fā)展與良好機動性的關系。 　　二是嚴格控制城市中心區(qū)的無序蔓延，避免形成新的大型住區(qū)。盡快轉變城市空間發(fā)展模式。在城市總體規(guī)劃的指導下，加快新城建設，疏散中心區(qū)人口和工作崗位，倡導混合用地模式，形成就業(yè)和居住基本平衡、配套設施完善、具有較強人口反磁力的綜合性新城，減少新城與中心區(qū)之間的工作出行。 　　三是在城市總體規(guī)劃布局基礎上，進一步加強城市中心區(qū)重點地區(qū)建設與交通系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃。在重點地區(qū)開發(fā)建設中，強化軌道交通的支撐和引領作用，實現傳統(tǒng)交通結構向公共交通和自行車交通有機結合的模式轉型，避免形成新的交通擁堵區(qū)域。 　　四是加強重要地區(qū)和新交通系統(tǒng)的規(guī)劃研究。針對北京古城保護和重點地區(qū)的要求，盡快研究地下道路的規(guī)劃建設問題，把通過性汽車交通引入地下，減少對這些地區(qū)地面交通的干擾和影響。為減少對城市環(huán)境的影響，鼓勵發(fā)展噪音低、轉彎半徑小、爬坡能力強的中低速磁懸浮交通，盡快做好規(guī)劃編制和空間預留工作。 　?。ㄎ澹┩菩袩o車日、錯時上班和就近就業(yè)等措施 　　解決交通擁堵不僅需要進行“供給與需求”兩方面的硬件建設，更重要的是及時進行低成本的“軟件”設計與落實。從優(yōu)化城市管理和文化道德風尚的形成入手，來倡導占地少、零排放的綠色交通的新風尚，使每個市民都能積極參與，關心北京交通建設，并從自身、家庭、本單位開始來采取正確的措施緩解擁堵。 　　一是實施錯時上下班等措施是國際上通用的有效緩解交通擁堵的手段。但那些直接對民眾服務的機構和企業(yè)，如房產管理、公安派出所、出入境管理局、學校、醫(yī)院、水、電、氣、熱等營業(yè)所等必須按原有的時間上班，以利便民服務。 　　二是倡導居民交換住房就近就業(yè)是一項十分有效的減少交通擁堵的措施。從國際經驗來看，越是低收入群體，越是難以支付交通費用，越必須就近安排就業(yè)。為了便于低收入群體就近工作，減少長距離工作出行，建議制定相應政策，允許經濟適用房、廉租房住戶互換住房。 　　三是逐步增加開展無車日活動天數，擴大活動范圍，豐富活動內容。廣泛宣傳優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策和措施，加快引導市民出行習慣的轉變。更為重要的是，通過無車日活動的開展還可以激發(fā)民眾減少交通排放的參與熱情、加快綠色交通的發(fā)展。應有計劃的擴大并發(fā)揮領導干部的帶頭作用，形成新的綠色交通風尚。

　　總之：要有效解決北京市的交通擁堵問題必須既著眼于近期的救急措施的落實，又必須進行長遠的規(guī)劃；既著眼于增加道路、公共交通的供給，又必須從交通需求管理著手進行逐步嚴格的控制；既要突出發(fā)展綠色交通加大對公交、恢復自行車道、疏通人行道等方面的投入，又要從城市規(guī)劃入手，科學進行城市空間的調整。與此同時，還要在倡導綠色交通、引導人們少使用私人小汽車方面形成符合生態(tài)文明的出行文化習俗。只有這樣綜合系統(tǒng)、一以貫之地來解決問題才能有望奏效。