5·12災后住房重建工作的對策與建議——住房和城鄉(xiāng)建設部副部長仇保興

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

（2008年7月16日）

　　本文在簡要分析我國傳統(tǒng)地震災后住房重建模式及其缺陷后，提出市場化背景下的災后住房重建的基本思路，強調(diào)應處理好城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、市場與政府、產(chǎn)權所有與社會公正、當?shù)卣c對口支援政府、就地重建與異地搬遷重建、房產(chǎn)擁有者（業(yè)主）與原住房貸款銀行等六方面的關系，并闡述了政府補助的四原則。更為重要的是對各種困擾當前住房重建工作的難題提出了解決的方法和途徑，從而給出了有助于災區(qū)基層干部理清重建思路、建設標準和金融支持等方面的對策建議。

　　一、傳統(tǒng)災后住房重建方式的缺陷 　　（一）傳統(tǒng)的災后住房重建模式 　　以災損戶為計算貨幣補助單位，但主要以政府組織包攬各類建筑和住房的重建工作。重建范圍包括地震中倒塌、嚴重破壞和中等破壞的城鎮(zhèn)住房，以及倒塌和嚴重破壞的農(nóng)村住房。 　　1、城鎮(zhèn)住房 　　政府給予城鎮(zhèn)居民每戶一定比例的住房購置補助，幫助城鄉(xiāng)居民購買經(jīng)濟適用住房和震后重置住房；當?shù)卣e極組織經(jīng)濟適用住房等多種房源，直接分配給居民；對原居住公房、廉租住房的低收入家庭，按原有政策重新登記并安排災前同類住房；中等破壞（一般性破壞）的城鎮(zhèn)住房，按建設部《建筑地震破壞等級劃分標準》的要求，由有關部門組織專家對其進行全面清查鑒定后，由政府統(tǒng)一組織施工企業(yè)進行加固維修后再分配；城鎮(zhèn)住房屬于輕微破壞的，由居民自行進行維修處理，不納入政府補助范圍。 　　2、農(nóng)村住房 　　農(nóng)村居民采用政府補助，政府負責整村集中重建，原址重建的也可由農(nóng)民互助自建的方式進行；農(nóng)村住房被認定為中等破壞和輕微破壞的，由農(nóng)村居民自行維修處理。 　?。ǘ┤毕莘治? 　　1、由于政府包攬了大部分住房重建，會扼殺廣大住房所有者自力更生進行重建的積極性； 　　2、由于市場配置資源的功能未得以發(fā)揮，重建過程中的浪費現(xiàn)象普遍存在； 　　3、統(tǒng)一進行重建的結果導致了重建后建筑風貌單一呆板。 　?。ㄈ┨粕街亟ǖ慕逃? 　　1、戶均面積過小，只能滿足基本居住功能，不能適應災后小康生活的要求（戶均僅44平方米）； 　　2、人均基礎設施占有水平較低，文化、體育、衛(wèi)生等必要的公用設施配套不足，影響生活質(zhì)量的提高； 　　3、由于采用政府包攬建造住房，建筑形式、類型單一，各類道路較為狹窄，不能很好適應城市的發(fā)展。

　　二、市場化背景下的災后住房重建基本思路 　　（一）基本思路 　　本次重建工作與三十多年前唐山地震重建的一個巨大區(qū)別在于，改革開放后的今天，已經(jīng)建立了市場經(jīng)濟體制，絕大多數(shù)災區(qū)人民都已擁有私人房產(chǎn)，絕大多數(shù)農(nóng)民都有了自己30年不變的宅基地和責任田。而且市民群眾一旦購買了具有70年土地使用權的房產(chǎn)，等于與政府簽署了為期70年的公共服務合同（地方政府收取的土地出讓金大部分用于城市公用設施建設）。尊重這些財產(chǎn)權利，保護產(chǎn)權人的利益，不僅能充分調(diào)動財產(chǎn)擁有者積極投身重建工作的積極性和創(chuàng)造性，而且還能迅速恢復災區(qū)社會誠信和政府的公信力，讓市場機制配置資源的作用得以發(fā)揮。依據(jù)《物權法》，尊重與保護個人財產(chǎn)，不以“不可抗力”來隨意剝奪民眾的財產(chǎn)權，不僅是一種社會良知，更是號召全體民眾自力更生，以自己的雙手重建家園的基礎性工作。只有當尊重災區(qū)人民的財產(chǎn)所有權，促使他們成為成熟的災后重建主人時，重建工作才能高效率地開展，重建規(guī)劃才能有效落實，才能在重建過程中避免巨大浪費。從這一意義上看，那種無視公民財產(chǎn)權，希望借助政府的大投入，以“公有制、大鍋飯”的形式來重建家園的動機，有可能會因“好心辦壞事”而釀成“人為的災害”和腐敗浪費。 　　根據(jù)5·12地震災區(qū)的實際情況和市場化的程度，住房重建工作應統(tǒng)籌考慮以下幾方面的關系： 　　1、處理好城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村重建補助的關系。城鎮(zhèn)居民（房屋需重建者）每戶名義上只應與農(nóng)民建房均等地進行補助（中低收入家庭可由單位補助、公積金和金融扶持等酌情解決）。 　　2、處理好市場與政府作用的關系。政府可在標準制訂與貫徹、城鎮(zhèn)規(guī)劃編制與實施、災后過渡安置房、經(jīng)濟適用房和廉租房建設等方面負責落實。而住房的加固修理或震毀后重建，應由住房所有者直接與企業(yè)聯(lián)系按市場規(guī)律辦。這樣既可調(diào)動各方面的積極性，又可防止政府越位包辦導致資源配置低效率所造成的浪費。 　　3、處理好“產(chǎn)權所有”與社會公平之間的關系。所有震毀商品房的重建修復工作，應盡可能由產(chǎn)權擁有者通過市場解決。這樣可避免面積、樓層、價格、產(chǎn)權等方面的糾紛。政府只對關系社會公平的低收入者、無房戶提供保障性住房或過渡房。 　　4、處理好當?shù)卣c對口支援政府的關系。對口支援城市應在重建規(guī)劃和原有城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的指導下，主要負責所有市政公用設施的修復和公用品的建設。但這一切都應在災區(qū)地方政府的統(tǒng)一領導下進行。對商品房的修建，對口支援城市政府可派遣設計、開發(fā)、施工企業(yè)參與災區(qū)重建，但要依據(jù)市場公平競爭的原則來進行。 　　5、處理好就地重建與異地搬遷重建的關系。就地重建可充分利用原有的城鎮(zhèn)基礎設施、外部交通的聯(lián)系、原住民對周邊自然環(huán)境和原有城鎮(zhèn)空間機理的認識、鄰里關系以及各類社會資源的持續(xù)利用的優(yōu)點，故應優(yōu)先考慮就地重建。對少數(shù)異地搬遷的居民，國家補助數(shù)額應與就地重建均衡，不能因差額巨大而造成異地重建的驅動力。而且對異地重建城鎮(zhèn)，國家對基礎設施的投入比就地重建要高出許多倍，不宜再在居民住房補貼上造成過大的差別。 　　6、處理好房產(chǎn)擁有者（業(yè)主）與原住房貸款銀行之間的關系。房產(chǎn)擁有者對可修復的房屋享有所有權，對可不修復的房屋仍享有國有建設用地使用權。對于存在按揭貸款關系的銀行來說，也應依法享有對可修復房屋的未損毀部分和土地證的抵押擔保利益。但此時銀行無法通過拍賣抵押品來回收貸款。災后重建和修復工作應在兼顧房產(chǎn)擁有者和銀行兩者利益的前提下，積極協(xié)商，共創(chuàng)互利的重建途徑。

　　（二）政府補助的基本原則 　　1、均衡城鄉(xiāng)居民補助標準 　　原因：（1）扣除地價之外，農(nóng)村、城鎮(zhèn)的住房建安成本并無較大的差別；（2）在小城鎮(zhèn)、縣城中，居民和農(nóng)民混居現(xiàn)象十分普遍，差別化的補助政策將會造成負面影響；（3）多數(shù)城鎮(zhèn)居民的收入及銀行資產(chǎn)普遍比農(nóng)民更多，恢復重建的財務承擔能力也更強些。 　　缺點：對少數(shù)因規(guī)避地質(zhì)災害、防災公園綠地建設或城市基礎設施建設征用而調(diào)整的居民住房重建，應制訂特殊的補助政策，但需防止引發(fā)新的攀比現(xiàn)象。 　　2、均衡住房災毀重建與輕毀修復補助標準 　　原因：（1）有利于鼓勵居民及時、自主修復自有住房，緩解過冬臨時安置住房壓力，防止將可修復建筑拆除而浪費資源、能源；（2）有利于鼓勵災區(qū)城鄉(xiāng)居民自力更生，因地制宜，及時對自有住房進行抗震加固改造；（3）有利于其他地處地震高風險區(qū)的城鄉(xiāng)居民及時加固原有住房。 　　缺點：修復加固與震毀重建補助比率的確定應根據(jù)不同的情況與成本進行認真測算。 　　3、均衡地震極重災區(qū)、重災區(qū)和一般災區(qū)的補助政策 　　原因：（1）能客觀依據(jù)地震實際損害情況、地震烈度等數(shù)據(jù)劃分補助標準；（2）按本次地震災情強度區(qū)劃圖來區(qū)別補助標準；（3）按本次地震強度區(qū)域（而不是按行政區(qū)域）劃分補助對象；（4）有利于各地按抗震區(qū)劃要求來制訂重建、修建住房時的抗震標準。 　　缺點：精確劃定地震烈度與災情損害區(qū)劃較為困難，需要較長時間的實地勘測。 　　4、均衡不同收入水平城鎮(zhèn)居民的住房重建補助標準 　　原因：（1）依據(jù)家庭人均收入水平來決定補助標準，而不鼓勵按現(xiàn)有住房面積進行補助；（2）有利于體現(xiàn)災后重建補助的社會公平性；（3）有利于無房戶和房毀戶選用90平方米以下適度面積的節(jié)能住房；（4）有利于真正解決無房戶和住房困難戶的問題。 　　缺點：（1）需要對不同收入居民進行鑒別，會增加重建工作的復雜性；（2）必須實行社會公示程序。

　?。ㄈ┦袌龌鲗暮笞》恐亟ǖ姆绞? 　　1、一般災毀商品房重建。（1）由住房所有權人聯(lián)建。在符合規(guī)劃的前提下，經(jīng)災毀住房所有權人一致同意，可在災毀住房所占土地范圍內(nèi)，由住房所有權人在原址按原有的容積率進行聯(lián)建，或自主委托開發(fā)或施工企業(yè)進行重建。（2）如果某些住戶不愿參與重建，可經(jīng)房產(chǎn)市場進行房產(chǎn)土地所有權交易，或由當?shù)卣M建房產(chǎn)開發(fā)公司進行收購，防止因為個別產(chǎn)權人的不參與整幢建筑的重建而延誤重建的時機。（3）住房所有人難以達成聯(lián)建協(xié)議的，可委托當?shù)卣M織重建，并由政府指定或通過招投標確定承擔重建的開發(fā)企業(yè)。政府可與住房所有權人簽署委托重建和建后分配等方面的協(xié)議，以事先確定產(chǎn)權保全和分配等方面的事項。 　　2、鼓勵和支持企事業(yè)單位利用自用土地，組織住房倒塌或嚴重破壞的職工聯(lián)戶建房。 　　3、商品住房。由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)根據(jù)市場需求自行開發(fā)建設。 　　4、廉租住房。由當?shù)卣y(tǒng)一組織建設，可采用集中新建或在其他新建商品房或經(jīng)濟適用房建設項目中配建。 　　5、經(jīng)濟適用住房。通過行政劃撥方式提供土地，由政府組織建設；也可通過招投標選擇符合條件的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，委托建設。 　　6、災損房的修復。對一般災損商品房，如果其修復成本大于或等于拆除重建的，都應進行拆除重建。但因為災損的修復或節(jié)約材料和能源，政府應對災損房維修加固給予政策鼓勵并對修復質(zhì)量進行管制，以確保建筑抗震性能和質(zhì)量。對一般商品房的修復可依照災毀商品房重建的辦法，盡可能尊重產(chǎn)權人的自主選擇權。

　　（四）建設標準 　　1、面積標準。廉租房建設面積標準原則上控制在40-50平方米；經(jīng)濟適用住房面積控制在60-80平方米；限價商品房控制在90平方米以內(nèi)；一般商品房震毀重建，可按原有面積、套型重建；其他商品住房面積根據(jù)當?shù)厥袌鲂枨笥砷_發(fā)企業(yè)確定。 　　2、環(huán)境配套。各類住房建設應與區(qū)域周邊環(huán)境以及當?shù)厣盍曀紫鄥f(xié)調(diào)，符合適用性、環(huán)境性、經(jīng)濟性、安全性、耐久性等住房性能要求。 　　3、抗震標準。應按國家地震局發(fā)布的最新抗震區(qū)劃及住房和建設部發(fā)布的建筑抗震標準規(guī)范來合理設置抗震標準。不宜因盲目提高標準而造成浪費。 　　4、建筑及小區(qū)的風貌特征。住房風貌是城鎮(zhèn)整體風貌特征的基本組成部分，應在重建住房和加固重修住房時，盡量延續(xù)和重塑原有的城鎮(zhèn)歷史文脈和格局，保留和弘揚城鎮(zhèn)地域文化特色和風貌，體現(xiàn)城鎮(zhèn)人文、民族特點和多樣性的要求，保留和形成可持續(xù)的城鎮(zhèn)景觀資源。 　　5、金融支持。就大部分房屋所有者而言，缺乏銀行的金融支持是無法實現(xiàn)災后重建和房產(chǎn)修復加固的。原提供按揭的銀行應主動在延長還款年限、降低并固化利率的前提下（或提供三年重建期的“零利率”貸款），繼續(xù)為業(yè)主和開發(fā)商提供金融支持。這樣做，既可以換取業(yè)主和開發(fā)商的還款承諾而強化銀行的債權，將災后所發(fā)生的“呆賬”變活，減少銀行的金融風險，更重要的是可大大加快災后重建的進程。對于業(yè)主來說，只增加部分低息按揭貸款就可以換取符合抗震標準的房產(chǎn)。

　　總之，災后住房重建工作涉及不同階層群眾、業(yè)主、開發(fā)商、銀行等方面的利益。既要充分發(fā)揮市場機制對資源配置的基礎性作用，為人民群眾提供多樣化、可選擇的重建修復途徑，又要發(fā)揮政府在規(guī)劃控制、社會救助、重建標準、財稅補貼、協(xié)商組合等方面的主導作用，而且政府的協(xié)調(diào)范圍要涉及到所有市場機制失靈的領域和各方利益僵持的癥結問題。只有將為人民群眾排擾解難的高度責任感與科學理性、依法公正的精神相結合，才能創(chuàng)造性地履行好自己的職責。