控制查處違法建筑 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

黨的十八大報(bào)告指出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。城市管理執(zhí)法作為一個(gè)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)的社會(huì)治理工程，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。城市管理執(zhí)法，涉及規(guī)劃建設(shè)的落實(shí)到位，涉及千家萬(wàn)戶的普通生活，處于風(fēng)口浪尖的矛盾焦點(diǎn)。在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，如何正確認(rèn)識(shí)、充分發(fā)揮城管執(zhí)法的作用，有著十分重要的意義。

違法建筑對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程影響

隨著城市發(fā)展速度的加快和城市規(guī)模的擴(kuò)大，有的市民或村民為了個(gè)人利益在政府規(guī)劃發(fā)展范圍內(nèi)搶建房屋、構(gòu)筑違法建筑、占用城市公共資源和發(fā)展空間，侵害了大多數(shù)群眾的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。違法建設(shè)行為作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中一項(xiàng)急需解決的社會(huì)現(xiàn)象，是城市管理部門長(zhǎng)期以來(lái)必須研究攻克的難題之一。

2012年1月1日《行政強(qiáng)制法》的施行，對(duì)違法建設(shè)查控工作帶來(lái)重要影響。該法的實(shí)施對(duì)違法建設(shè)的強(qiáng)制拆除行政行為的影響尤為直接，執(zhí)法效能大受影響?！缎姓?qiáng)制法》實(shí)施后，強(qiáng)制拆除違法建筑要?dú)v經(jīng)公告、催告、公告、當(dāng)事人進(jìn)行復(fù)議、起訴、上訴等程序，長(zhǎng)達(dá)10個(gè)多月。若當(dāng)事人窮盡其所有的救濟(jì)手段，城管機(jī)關(guān)要強(qiáng)拆一個(gè)違法建筑恐怕得一年甚至更長(zhǎng)。這樣的程序設(shè)計(jì)將直接影響行政效能，因查處時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，很多當(dāng)事人有機(jī)可乘，繼續(xù)實(shí)施違法建設(shè)行為，直至建成甚至進(jìn)行裝修，增加了社會(huì)財(cái)富的損失，對(duì)最終的強(qiáng)制拆除工作將帶來(lái)更大的阻力，當(dāng)事人和執(zhí)行部門都要付出更大的代價(jià)。因此，城市管理部門必須認(rèn)真學(xué)習(xí)研究《行政強(qiáng)制法》，以《行政強(qiáng)制法》為依據(jù)，依法行政、攻堅(jiān)克難、積極作為，探索行之有效的違法建筑治理策略。

采取行政強(qiáng)制措施，控制和查處違法建筑

（一）對(duì)“建筑物、構(gòu)筑物”的界定

《民用建筑設(shè)計(jì)術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》第2.1.4條對(duì)建筑物的定義：用建筑材料構(gòu)筑的空間和實(shí)體，供人們居住和進(jìn)行各種活動(dòng)的場(chǎng)所。與建筑物有區(qū)別的是構(gòu)筑物，構(gòu)建物指房屋以外的工程建筑，如圍墻、道路、水壩、水井、隧道、水塔、橋梁和煙囪等。在許多時(shí)候，“建筑物”是和“構(gòu)筑物”相對(duì)而言的，盡管有時(shí)也混指。同樣是固定人造物，建筑物一詞側(cè)重于其具備的審美形象或者圍合了可使用的空間，即強(qiáng)調(diào)其相對(duì)直接地被人觀賞或進(jìn)入活動(dòng)。構(gòu)筑物則偏指其他為滿足某種使用需求、相對(duì)間接地為人服務(wù)的固定人造物，比如攔水的“堤壩”。由此可見，《行政強(qiáng)制法》第四十四條所指的違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施的含義應(yīng)以上述表述為準(zhǔn)，而正在建設(shè)的、不可供人居住和進(jìn)行各種活動(dòng)的場(chǎng)所及不可為人服務(wù)的固定人造物則不屬于該條款所指的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施的范圍。當(dāng)事人對(duì)違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施不享有所有權(quán)，只對(duì)違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施的材料享有所有權(quán)。正在實(shí)施建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施的性質(zhì)應(yīng)界定為一種行為，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條對(duì)行政強(qiáng)制措施的定義：“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。”因此，對(duì)于正在實(shí)施的違法建設(shè)行為，應(yīng)采取行之有效的行政強(qiáng)制措施予以查封和扣押。

（二）對(duì)正在實(shí)施的違法建設(shè)行為的查處

1.對(duì)違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，正在實(shí)施的違法建設(shè)行為的查處

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條中規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。筆者認(rèn)為，從字面上理解該條款設(shè)定的應(yīng)是行政強(qiáng)制措施，可以對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條中設(shè)定的強(qiáng)制拆除措施的屬性進(jìn)行分類，在違法建筑未完全形成或違法建設(shè)行為正在實(shí)施中時(shí)，強(qiáng)制拆除措施屬于《行政強(qiáng)制法》中規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的一種，而不是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。因此，執(zhí)法人員在進(jìn)行查處時(shí)，要充分利用好《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條賦予的“查封施工現(xiàn)場(chǎng)”的行政強(qiáng)制措施，加強(qiáng)對(duì)違法建設(shè)的查處和控制力度。發(fā)現(xiàn)正在進(jìn)行的違法建設(shè)或未交付使用的違法建設(shè)，應(yīng)當(dāng)在做好違法建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)拍照、調(diào)查等取證工作之后，下達(dá)立即停止違法建設(shè)通知書，責(zé)令當(dāng)事人停止違法建設(shè)。對(duì)拒不停止違法建設(shè)活動(dòng)的建設(shè)單位或者個(gè)人，可以對(duì)建設(shè)工程設(shè)備和建筑材料予以查封或協(xié)調(diào)供水供電部門采取綜合措施強(qiáng)制停工。

2.對(duì)違反國(guó)務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第三十七條的規(guī)定，正在實(shí)施的不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物、構(gòu)筑物或設(shè)施的查處

執(zhí)法人員在進(jìn)行查處時(shí)，應(yīng)當(dāng)在做好現(xiàn)場(chǎng)拍照、調(diào)查等取證工作之后，下達(dá)立即停止違法建設(shè)通知書。當(dāng)事人拒不停止施工或改造的，可以依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條第二款、第十八條、國(guó)務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第三十七條的規(guī)定，經(jīng)市政府統(tǒng)一授權(quán)，對(duì)正在實(shí)施的建筑物、構(gòu)筑物或設(shè)施采取即時(shí)拆除在建部分的方式實(shí)施行政強(qiáng)制措施。

（三）對(duì)已經(jīng)建成并交付使用的違法建筑的查處

城管機(jī)關(guān)執(zhí)法人員處理時(shí)應(yīng)當(dāng)采取一切行之有效的辦法，動(dòng)員當(dāng)事人自行拆除或者在基層組織的協(xié)助下予以拆除，對(duì)個(gè)別拒不配合拆除的，應(yīng)當(dāng)依照行政處罰程序作出責(zé)令限期拆除的行政處罰決定后，依照《行政強(qiáng)制法》關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的規(guī)定執(zhí)行。若當(dāng)事人的違法建筑物、構(gòu)筑物或設(shè)施，同時(shí)造成噪聲、光、大氣、油煙等環(huán)境污染，如符合《行政強(qiáng)制法》第五十條規(guī)定的情形，當(dāng)事人逾期不履行拆除的行政決定，經(jīng)催告后仍不履行的，可實(shí)施代履行或委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行。

實(shí)踐證明，對(duì)違法建筑合理運(yùn)用行政強(qiáng)制措施，對(duì)減少社會(huì)矛盾、干群對(duì)立以及避免社會(huì)財(cái)富的損失、降低行政管理和執(zhí)法成本、提高行政效能具有特別重要的意義，對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了保障性、推動(dòng)性的作用。

以控制和查處違法建筑為抓手，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

整治規(guī)范城市發(fā)展環(huán)境、增強(qiáng)城市輻射帶動(dòng)能力、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是城市管理工作的重要目標(biāo)。城市管理必須堅(jiān)定發(fā)展方向，不斷提升服務(wù)水平和執(zhí)法水平，為城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。城管執(zhí)法工作在加大違法建筑控制查處力度的同時(shí)，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行好行政強(qiáng)制規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范城管執(zhí)法行為，多措并舉、齊抓共管，增強(qiáng)違法建設(shè)治理效能。

（一）更新執(zhí)法理念，堅(jiān)持以人為本

認(rèn)真學(xué)習(xí)法律法規(guī)，并做好學(xué)以致用，嚴(yán)格按照法定程序，熟練運(yùn)用職能范圍內(nèi)的行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，轉(zhuǎn)變城市管理和行政執(zhí)法理念，堅(jiān)持以人為本，進(jìn)一步樹立和諧、為民、親民的城管形象。城管執(zhí)法對(duì)象中，相當(dāng)一部分都是困難群眾和弱勢(shì)群體，廣大城管執(zhí)法人員要樹立服務(wù)型城管理念，將以人為本的理念貫穿到城市管理工作全過(guò)程，將嚴(yán)格管理與服務(wù)群眾有機(jī)結(jié)合起來(lái)，體現(xiàn)文明執(zhí)法、人性執(zhí)法，維護(hù)和諧穩(wěn)定大局。

（二）實(shí)行以控為主，建立責(zé)任機(jī)制

對(duì)違法建筑的查控要堅(jiān)持“以控為主，查控并舉”的工作機(jī)制。要加大巡查力度，依靠基層社區(qū)組織，確保違法建筑及早發(fā)現(xiàn)、有效制止，真正做到“管理重心下移，管理責(zé)任前移”。實(shí)施行政強(qiáng)制，要把握合法、適當(dāng)、堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合的原則。同時(shí)，上級(jí)機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮監(jiān)督、指導(dǎo)作用，督促城管執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。另一方面，城管執(zhí)法部門內(nèi)部要實(shí)行立案、調(diào)查、審核、決定等環(huán)節(jié)適度分離的制度，逐步形成既相互制約又相互協(xié)調(diào)的工作格局。要自覺(jué)接受人大、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，高度重視包括網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的新聞媒體的監(jiān)督，廣泛聽取社會(huì)各界的意見和建議，積極防范、堅(jiān)決制止各類違法和不當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為。

（三）組織全民參與，在共建中共享

大力推行城管進(jìn)社區(qū)，從城管直接管理轉(zhuǎn)向城管部門牽頭，街道、社區(qū)等多方共同協(xié)調(diào)、配合管理，城市管理執(zhí)法人員和街道、社區(qū)工作人員把日常的街面、路段管理延伸至居民小區(qū)、街道院落，將問(wèn)題解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)。構(gòu)建“共建共享”管理平臺(tái)，在更廣泛的層面上推進(jìn)城管工作的落實(shí)，實(shí)行城管執(zhí)法隊(duì)員的社區(qū)派駐及社區(qū)管理人員對(duì)接機(jī)制，將城管力量與社區(qū)管理力量進(jìn)行有機(jī)整合，形成了相互依靠、相互支撐的管理工作新格局，既有效化解了專業(yè)隊(duì)伍力量不足的難題，又有效調(diào)動(dòng)了社區(qū)工作的積極性，推進(jìn)了社區(qū)工作的開展，同時(shí)，也更促進(jìn)了城管“宣傳進(jìn)社區(qū)、管理進(jìn)社區(qū)、服務(wù)進(jìn)社區(qū)”，為管理工作真正實(shí)現(xiàn)全覆蓋奠定了基礎(chǔ)，從而更進(jìn)一步構(gòu)建良好外部環(huán)境、提升隊(duì)伍形象、打造行風(fēng)亮點(diǎn)、譜寫和諧樂(lè)章。

違法建筑行為對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的危害極大，并引發(fā)了許多社會(huì)矛盾。加強(qiáng)違法建筑的控制和查處，是刻不容緩而又值得深入研究的課題，也是擺在城管部門面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。城市管理部門必須積極應(yīng)對(duì)，保持高度責(zé)任心和緊迫感，加大違法建筑查處力度，著力服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。