各省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌考慮，因地制宜，抓緊出臺戶籍制度改革措施

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    “地方版”戶籍制度改革意見正加速出臺。截至目前，已有17個地區(qū)推出省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出臺省級實施意見的地區(qū)，也推出了一些市級層面的改革意見。

    從意見內(nèi)容看，幾乎所有省份都提出建立居住證制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，以及細(xì)化落戶政策等，但在涉及土地問題時多采取“模糊處理”的方式，農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)該如何保障，目前還沒有統(tǒng)一的解決方案。

    挈領(lǐng)居住證制度成戶改抓手

    據(jù)初步統(tǒng)計，全國31個省區(qū)市中，至少已有河北、河南、黑龍江、湖南、安徽、山東、新疆、江蘇、江西、廣西、陜西、山西、吉林、福建、貴州、四川、青海等17個地區(qū)推出了省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出臺省級實施意見的地區(qū)，亦推出了一些市級層面上的改革意見。此外，根據(jù)各地的政府工作報告，北京、上海、重慶、廣東、內(nèi)蒙古等地也明確了今年將出臺戶籍改革文件，或?qū)嵭屑敖∪幼∽C制度等相關(guān)措施。

    2014年7月底，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)本意見，統(tǒng)籌考慮，因地制宜，抓緊出臺本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施，并向社會公布”。

    在已出臺的17個“地方版”戶籍制度改革實施意見中，幾乎所有省份都提出了建立居住證制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，以及細(xì)化落戶政策等。更有多地提出了具體實施的時間表。

    安徽省明確，將全面實施居住證制度。居住證持有人以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等權(quán)利，同時結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。

    河南省規(guī)定，農(nóng)民工只需擁有合法穩(wěn)定住所(含租賃)，本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在縣政府駐地鎮(zhèn)申請登記常住戶口。省會城市鄭州將建立完善積分落戶制度，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃)、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值，達(dá)到規(guī)定分值即可“落戶”。

    按照陜西省確定的目標(biāo)，該省將在2015年6月底以前實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“居民戶口”登記，“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口區(qū)分將成為歷史。江西省也明確，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，還原戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。符合遷移條件的居民可以在城鄉(xiāng)之間遷移，自主定居;持有居住證即可享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊木蜆I(yè)、基本公共教育、醫(yī)衛(wèi)服務(wù)等權(quán)利。

    據(jù)了解，《居住證管理辦法》已于去年年底由國務(wù)院法制辦啟動公開征求意見程序，有望于今年出臺。北京、上海、廣東、湖北、河南、四川、內(nèi)蒙古、福建等省份已經(jīng)公開提及將實行或健全居住證制度。

    緊迫特大城市改革不容再拖延

    距離預(yù)定的2020年全面完成改革任務(wù)只剩五年時間，但仍有近半數(shù)省份未出臺相關(guān)細(xì)則。專家認(rèn)為，戶籍制度改革的實際進(jìn)展不盡人意，其中有改革成本巨大等客觀原因，但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應(yīng)再拖延。

    從北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、哈爾濱等15個特大或超大城市的現(xiàn)行政策了解到，這些城市均明確居住證申請門檻，但積分落戶并未在所有城市出臺，已出臺地區(qū)落戶政策也整體較為苛刻。

    有觀點認(rèn)為，戶籍制度改革推進(jìn)緩慢的重要原因是改革成本較高。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之后要享受基本公共服務(wù)，這就需要很高的成本。而作為主要的成本承擔(dān)者，地方政府改革積極性不高，導(dǎo)致其在具體實施中比較消極被動。

    “未來新型城鎮(zhèn)化是以戶籍制度改革為核心的城鎮(zhèn)化，我贊成仍然要繼續(xù)保持改革的漸進(jìn)性。但漸進(jìn)性不是說要拖延，我們必須要有時間表、路線圖和軍令狀。”中國社會科學(xué)院副院長蔡昉表示，現(xiàn)在特大型城市推進(jìn)戶籍改革，確實遇到人口密集、環(huán)境問題、交通堵塞問題，甚至可能有貧民窟等問題，少數(shù)幾個特大城市或許應(yīng)該特殊施策。但是，要嚴(yán)格界定哪些城市戶籍制度改革應(yīng)該慎重，不能把這個范圍過分?jǐn)U大。

    北京理工大學(xué)教授胡星斗表示，現(xiàn)在中小城市已基本上放開限制，可以自由落戶，大城市卻控制得比較厲害。

    “城市越大，人口聚集產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效率就越高。目前中國的大城市數(shù)量并不多，相對于13億多的人口基數(shù)來說，中國只有北上廣深等幾個大城市。日本只有1億多人口，就有東京、大阪等多個大都市。”胡星斗認(rèn)為，過去強調(diào)就地轉(zhuǎn)移人口，就地就業(yè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)，大城市好像由于人滿為患就不宜發(fā)展，這是一種偏見。其實所謂的“城市病”是治理能力的問題，與城市規(guī)模沒有關(guān)系。

    蔡昉也認(rèn)為，“要對癥下藥，不要因噎廢食”，戶籍制度改革的頂層設(shè)計權(quán)在中央，但歸根結(jié)底需要地方政府推進(jìn)。下一步有必要確定一個工作辦法，把成本分擔(dān)、紅利共享實實在在地落實下去，可以大幅度提高地方政府推進(jìn)戶籍制度改革的積極性。

    難點 農(nóng)民地權(quán)問題多“模糊”處理

    值得注意的是，在已經(jīng)出臺的“地方版”戶改意見中，對于農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)該如何保障，各地目前還沒有統(tǒng)一的解決方案。只有吉林省等少數(shù)地區(qū)提出探索進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出“三權(quán)”的實現(xiàn)方式，但仍然需要進(jìn)一步試點。不過，幾乎所有地區(qū)都明確，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

    “土地涉及多方利益，是戶籍改革的一大難點。”中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥表示，本輪戶籍改革的一大原則是，國家不提倡戶籍政策和農(nóng)民的土地權(quán)益掛鉤，并反對強行剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利。所以地方在出臺文件時為了穩(wěn)定戶改和土地兩者之間的關(guān)系，更多采用的是“模糊”的處理方式。嚴(yán)格意義上來說，這比統(tǒng)一出臺一個全國性的土地處置方式要合理一些。

    土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石。有專家認(rèn)為，土地制度改革需要盡快取得突破，否則可能會出現(xiàn)與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化進(jìn)程。隨著戶改正式啟動，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作進(jìn)程進(jìn)一步加快，相關(guān)法律修訂也將提上日程。

    “現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度看似一個管地、一個管人，似乎很不同，其實很有共性。”一位業(yè)內(nèi)專家表示，農(nóng)民的退出權(quán)和自由進(jìn)入權(quán)在這兩種制度下都沒有得到充分保證，如今戶籍改革已經(jīng)啟動，相應(yīng)的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況，最終拖累戶籍改革整體進(jìn)程。

    李國祥認(rèn)為，長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該探索土地權(quán)益有償退出和讓渡的方法，目前有的地方正在探索，例如進(jìn)城換了戶口的農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，在擁有城市居民權(quán)利的同時保留了農(nóng)村土地的承包權(quán)，但這也是一種改革時期的過渡方式。