解密我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度演變

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    近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了各省級(jí)政府在維護(hù)國(guó)家糧食安全方面的事權(quán)與責(zé)任。

    截至2014年，中國(guó)的糧食產(chǎn)量已經(jīng)連增十?dāng)?shù)年，足夠國(guó)人食用，但糧食安全成為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中始終繞不過(guò)去的一個(gè)話(huà)題。糧食安全被認(rèn)為是一個(gè)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全的基礎(chǔ)，糧食儲(chǔ)備制度至關(guān)重要。這項(xiàng)制度在新中國(guó)成立初便開(kāi)始萌芽，歷經(jīng)調(diào)整改革，構(gòu)成了當(dāng)今保障中國(guó)13億人糧食安全的重要一環(huán)。

    甲子糧與“506”糧

    1983年4月，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織通過(guò)了“糧食安全”的概念，并且得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛贊同與支持。這個(gè)概念包括確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食，最大限度地穩(wěn)定糧食供應(yīng)，確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。

    根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織關(guān)于全球糧食安全儲(chǔ)備的測(cè)算，各國(guó)一般應(yīng)以當(dāng)年糧食社會(huì)庫(kù)存量不低于全年糧食消費(fèi)量的17%—18%作為糧食安全線(xiàn)，其中5%—6%為后備儲(chǔ)備，用于應(yīng)付自然災(zāi)害和各種突發(fā)事件，12%作為周轉(zhuǎn)庫(kù)存，用于市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

    曾擔(dān)任國(guó)務(wù)院研究室副主任、農(nóng)業(yè)部常務(wù)副部長(zhǎng)的尹成杰如此概括中國(guó)的糧食安全：“我們擁有世界20%左右的人口，但只有世界9%左右的耕地。對(duì)我們這樣一個(gè)13億人口的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，如果糧食和農(nóng)業(yè)出了問(wèn)題，誰(shuí)也幫不了我們。確保我國(guó)的糧食安全，決不能依賴(lài)糧食進(jìn)口，決不能把飯碗放在別人手里。”

    保證中國(guó)糧食安全的路徑就是要做到“手中有糧”。因此，保證糧食的生產(chǎn)與儲(chǔ)備成為缺一不可的條件。在糧食儲(chǔ)備方面，中國(guó)也已經(jīng)超過(guò)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，并且建立了完整的儲(chǔ)備與流轉(zhuǎn)鏈條。“民以食為天，糧食儲(chǔ)備制度可以說(shuō)在中國(guó)的歷史中一直延續(xù)。”中國(guó)糧食行業(yè)協(xié)會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)白美清說(shuō)。

    為了保證大城市的糧食供應(yīng)和糧價(jià)穩(wěn)定，黨中央、國(guó)務(wù)院非常重視建立國(guó)家糧食儲(chǔ)備。經(jīng)過(guò)計(jì)算，1952年中央規(guī)定糧食儲(chǔ)備量可達(dá)到20億公斤，但是這部分儲(chǔ)備很快就用于調(diào)劑市場(chǎng)和救災(zāi)。

    1954年我國(guó)在《關(guān)于糧食征購(gòu)工作的指示》中明確表示，國(guó)家必須儲(chǔ)備一定數(shù)量的糧食來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)荒等意外事件的發(fā)生。這部分用來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)荒的糧食被稱(chēng)為“甲子糧”，是構(gòu)成中國(guó)糧食儲(chǔ)備的重要部分。

    但是由于糧食供應(yīng)緊張，這些儲(chǔ)備糧也很快被用于國(guó)家糧食的周轉(zhuǎn)和應(yīng)急之需。到了1958年，為了應(yīng)付災(zāi)荒、戰(zhàn)爭(zhēng)等意外情況的發(fā)生，保證社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利發(fā)展，中央認(rèn)為應(yīng)該按照豐年多儲(chǔ)存、平年少儲(chǔ)存的原則進(jìn)行糧食儲(chǔ)備，我國(guó)的糧食儲(chǔ)備增加到了20億—30億公斤。但由于當(dāng)年“大躍進(jìn)”和“浮夸風(fēng)”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受到嚴(yán)重的破壞，糧食產(chǎn)量隨之大幅度地下降，部分糧食儲(chǔ)備很快就被用于彌補(bǔ)糧食收支的缺口，糧食儲(chǔ)備的規(guī)模也因此急速縮小。

    1962年，中共中央發(fā)布了《關(guān)于建立糧食工作的決定》，明確做出指示，要求我國(guó)建立糧食儲(chǔ)備，做到年年儲(chǔ)一點(diǎn)、逐年增多。同年，由于臺(tái)海局勢(shì)緊張，中央決定建立備戰(zhàn)目的的軍用“506”戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備糧，即儲(chǔ)備足夠50萬(wàn)人6個(gè)月食用的糧食以作備戰(zhàn)之需。由各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃，確定儲(chǔ)備品種、質(zhì)量、數(shù)量、地點(diǎn)。實(shí)行軍政共管，由糧食部、總后勤部聯(lián)合下達(dá)任務(wù)指示，由大軍區(qū)與省級(jí)人民政府聯(lián)合商定。品種包括大米、面粉、雜糧、食用油、馬草，以及麻袋、油桶、篷布等器材。

    從此我國(guó)儲(chǔ)備糧的功能不僅是應(yīng)付災(zāi)荒，還增加了備戰(zhàn)的用途。這一糧食儲(chǔ)備體制一直實(shí)行到2002年才正式廢止。

    專(zhuān)項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度建立

    從1962年開(kāi)始，中國(guó)的糧食儲(chǔ)備制度逐步形成。到了1965年，約有60%的生產(chǎn)隊(duì)建立了自己的糧食儲(chǔ)備，各個(gè)地方的糧食部門(mén)代替生產(chǎn)隊(duì)保管的糧食儲(chǔ)備達(dá)到了20多億公斤。同時(shí)，各級(jí)政府還鼓勵(lì)社員個(gè)人儲(chǔ)存結(jié)余下的糧食。1962年到1965年，糧食生產(chǎn)得到恢復(fù)，國(guó)家的糧食儲(chǔ)備、備戰(zhàn)糧食和社會(huì)糧食儲(chǔ)備規(guī)模不斷增加。

    1978年，農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)再次得到恢復(fù)，國(guó)家和社會(huì)的糧食儲(chǔ)備規(guī)模迅速擴(kuò)大。

    此時(shí)中國(guó)糧食儲(chǔ)備主要由三個(gè)部分組成：第一部分是甲子糧；第二部分是“506”糧；最后一部分是商品庫(kù)存，實(shí)際上就是周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備。除了以上三部分，還有一小部分叫做農(nóng)村集體儲(chǔ)備，占總儲(chǔ)備量的5%左右。

    1990年9月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建設(shè)國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度的決定》，這標(biāo)志著我國(guó)的糧食儲(chǔ)備進(jìn)入了一個(gè)新的階段。國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度建立起來(lái)，初步形成了中央、省級(jí)、地縣三級(jí)儲(chǔ)備體系。

    1990我國(guó)的糧食產(chǎn)量為4.35億噸，比1989年增加了2700萬(wàn)噸，再次創(chuàng)造了歷史新高。我國(guó)的糧食周轉(zhuǎn)庫(kù)存和儲(chǔ)備都有了大幅度的增長(zhǎng)，一些糧食主產(chǎn)區(qū)甚至出現(xiàn)了“賣(mài)糧難”的情況。同時(shí)，國(guó)有糧食部門(mén)的經(jīng)營(yíng)設(shè)施尤其是倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施顯得嚴(yán)重不足，各地的糧食部門(mén)相繼出現(xiàn)了“儲(chǔ)糧難”的情況。國(guó)家開(kāi)始收購(gòu)部分滯銷(xiāo)的糧食，并按照國(guó)家規(guī)定的價(jià)格敞開(kāi)收購(gòu)，收購(gòu)的這部分糧食被用于國(guó)家糧食的專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備。

    在建立專(zhuān)項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度的過(guò)程中，中國(guó)初步形成了中央、省級(jí)、地縣三級(jí)儲(chǔ)備體系。1995年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于糧食部門(mén)深化改革實(shí)行兩條線(xiàn)運(yùn)行的通知》，為實(shí)現(xiàn)地區(qū)的糧食平衡，調(diào)控地區(qū)的糧食市場(chǎng)，糧食產(chǎn)區(qū)應(yīng)建立地方儲(chǔ)備且該儲(chǔ)備規(guī)模應(yīng)等同于3個(gè)月以上糧食銷(xiāo)量；糧食銷(xiāo)區(qū)則要建立等同于6個(gè)月糧食銷(xiāo)量的地方儲(chǔ)備，保證糧食市場(chǎng)供求的基本平衡。

    經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)際操作，各省級(jí)都建立了一定的儲(chǔ)備，儲(chǔ)備量從幾億斤到幾十億斤不等。正常情況下，國(guó)家儲(chǔ)備糧可維持4—5個(gè)月的銷(xiāo)量；地方儲(chǔ)備量則可維持2—3個(gè)月的銷(xiāo)量；還有不少的農(nóng)民進(jìn)行余糧儲(chǔ)備，這一儲(chǔ)備一般可維持5—6個(gè)月的口糧。

    建立儲(chǔ)備糧垂直管理體系

    盡管三種中央儲(chǔ)備糧的糧權(quán)都屬于中央，但對(duì)于這些糧食的收購(gòu)、儲(chǔ)存、輪換、拋售等業(yè)務(wù)都是由地方負(fù)責(zé)。這種管理方式的弊端是儲(chǔ)備糧經(jīng)營(yíng)管理容易受地方利益的影響，致使中央儲(chǔ)備糧管理不嚴(yán)、庫(kù)存不實(shí)、需要時(shí)調(diào)度不靈，一定程度上削弱了糧食儲(chǔ)備的根本目的。

    1999年國(guó)家決定建立中央儲(chǔ)備糧垂直管理體系，將國(guó)家糧食儲(chǔ)備局改為國(guó)家糧食局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，由國(guó)家計(jì)委代管，同時(shí)組建中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的經(jīng)營(yíng)管理。并于2000年將前述三種中央政府管理的儲(chǔ)備糧食合并成為中央儲(chǔ)備糧。

    2000年10月以后，中央儲(chǔ)備糧的經(jīng)營(yíng)管理業(yè)務(wù)全部由各省(區(qū)、市)糧食局移交給中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司。中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司通過(guò)在重點(diǎn)地區(qū)建立地方分公司和上收直屬糧庫(kù)的方式建立垂直管理體系。這也就以政府儲(chǔ)備和社會(huì)儲(chǔ)備為主體，并由國(guó)家糧食儲(chǔ)備局和中央儲(chǔ)備糧管理總公司及承儲(chǔ)單位組成的儲(chǔ)備糧管理體系。

    2003年，國(guó)務(wù)院頒布了《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》，該條例對(duì)中央儲(chǔ)備糧的計(jì)劃、儲(chǔ)存和動(dòng)用等各個(gè)環(huán)節(jié)都做出了全面的規(guī)定，這是我國(guó)第一部規(guī)范中央儲(chǔ)備糧管理的行政法規(guī)，由此建立起中國(guó)現(xiàn)代的糧食儲(chǔ)備制度。

    2000年以前，中央儲(chǔ)備糧主要是由地方糧庫(kù)代儲(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)的儲(chǔ)存庫(kù)點(diǎn)十分分散，全國(guó)共有1.1萬(wàn)多個(gè)。2000年以后中央儲(chǔ)備糧的儲(chǔ)存采取中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司直屬庫(kù)專(zhuān)儲(chǔ)和地方糧庫(kù)代儲(chǔ)相結(jié)合的方式，直屬庫(kù)的數(shù)量也大量增加。

    如何才能動(dòng)用這些儲(chǔ)備糧食？根據(jù)《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》的規(guī)定，可以動(dòng)用的情況主要有：全國(guó)或者部分地區(qū)糧食明顯供不應(yīng)求或者市場(chǎng)價(jià)格異常波動(dòng)；發(fā)生重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事件；以及國(guó)務(wù)院認(rèn)為的其他情形。當(dāng)出現(xiàn)需要?jiǎng)佑弥醒雰?chǔ)備糧的情形時(shí)，一般是由國(guó)家發(fā)展改革部門(mén)、糧食行政管理部門(mén)和財(cái)政部門(mén)提出動(dòng)用方案；然后聯(lián)合報(bào)國(guó)務(wù)院審核批準(zhǔn)后，采取掛牌銷(xiāo)售、直接供應(yīng)特定對(duì)象、在批發(fā)市場(chǎng)公開(kāi)拋售等方式遏制糧食危機(jī)。