招投標行為管理與政府質(zhì)量監(jiān)督

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　　工程質(zhì)量責任重如泰山,這是各級政府和所有社會各界飽受歷史教訓的共識。“百年大計,質(zhì)量第一”一直是我國建設工程管理的指導方針,工程質(zhì)量管理是一個龐大的系統(tǒng)工程,需要所有參與工程建設主體依靠技術進步,提高質(zhì)量保證能力和管理水平,需要政府主管部門依法加大監(jiān)督管理力度,更需要各方努力創(chuàng)造良好的建筑市場氛圍,通過環(huán)境的改善和要素的提高,以體系良性運作、高效運轉(zhuǎn)為動力,全面推進建設工程質(zhì)量的提高[1]。加強建設工程前期管理,以資質(zhì)準入管理、建設市場管理、工程招投標管理和政府建設工程質(zhì)量監(jiān)督有機結合,聯(lián)合互動,強化招投標過程中的質(zhì)量監(jiān)督,將有效地提高建設工程質(zhì)量,為更多的投資業(yè)主提供了質(zhì)量保證環(huán)境,為我國改革新時期經(jīng)濟建設奠定良好的基礎。

1　新時期建設工程及其管理特征

　　改革開放以來,我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長,規(guī)模龐大的建設工程的建設任務結伴而至,建設任務的迅猛增長,必然對建設工程管理帶來新的挑戰(zhàn),如何加強各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理,提高建設投資效益是建設管理部門為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航需要解決的問題,招投標管理是保證工程質(zhì)量的關鍵環(huán)節(jié),加強招投標管理活動的質(zhì)量監(jiān)督至關重要,要建立有效的招投標活動質(zhì)量監(jiān)督體制,就必然結合新時期國際經(jīng)濟一體化的特征,開展卓有成效的工作。從管理角度分析,新時期,尤其是我國加入ＷＴＯ后,建設工程的主要特征可是納為如下四個方面:

　　(1)開放的政策為各個階層的投資者提供了良好的投資機會

　　在我國許多地區(qū),為了吸引更多的投資,國家和地方政府制定了較多的優(yōu)惠條件,投資稅、經(jīng)營稅等減免降低了投資者的投資、經(jīng)營成本;土地的出讓和土地使用權期限的放寬,使投資者能夠期望得到長期投資回報;政府轉(zhuǎn)變職能,優(yōu)化服務意識,精減審批手續(xù),一是減少了投資者審批過程的投入;二是為投資者贏得了時間;三是早投產(chǎn),早收益,減少了投資者的前期投資風險;四是從投資的時間價值分析,有效地降低了投資成本。高效簡捷的審批辦事效率,優(yōu)惠的投資政策,是各個階層投資者的良好投資機會,不論是企業(yè)、個人、甚至外商,把投資于經(jīng)濟持續(xù)增長的中國作為發(fā)展事業(yè)、拓展業(yè)務的良好條件,也正是因為這些條件,為我國各個地區(qū)吸引了經(jīng)濟建設更多的投資,注入了經(jīng)濟發(fā)展的活力,促進了我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展。

　　(2)多元投資并存

　　改革開放政策為各類投資主體開拓了廣闊的投資渠道,生產(chǎn)投資、建設投資、公用設施投資、貿(mào)易服務投資等幾乎各個領域都滲透有國有投資主體之外的投資者,有企業(yè)、有集體、有個人、有獨資、有聯(lián)合投資、有引進外資,投資主體呈多元化的特征。不同投資主體的建設工程項目的建設管理,應該說的確有其各自的特征,滿足和服務于各個投資主體建設工程管理活動的需要,是新時期建設工程管理的新特征。

　　(3)建設主體的多層次

　　建設主體包括建設單位(業(yè)主),勘察設計單位、施工單位、監(jiān)理單位、采料、設備生產(chǎn)或供應單位。一是投資主體的多元化必然形成多層次的業(yè)主;二是不同業(yè)主對建設工程建設管理的要求不同,建設活動中的建設參與主體也必然各有所異,有的如外商投資要求國際監(jiān)督咨詢公司、施工承包企業(yè)、勘察設計單位的介入,甚至要求進口設備和材料的使用,這些就自然形成了包括跨國公司在內(nèi)的多層次的建設主體;三是投資渠道廣闊,投資額度大小變化較大,不同的規(guī)模,不同等級的建設工程項目,法律上規(guī)定了要有不同資質(zhì)等級的建設主體承擔其任務。

　　(4)建設工程管理的國際化

　　投資主體、建設主體、建設活動的國際化,必然要求建設工程管理國際化。一是有關管理法規(guī)、條例要和國際接軌,并且不僅有中文一個版本的,還應該至少有英文版本的,這也是新時期國際經(jīng)濟一體化為投資、建設者創(chuàng)造良好建設管理氛圍的主要體現(xiàn);二是向境外投資者、建設者宣傳我國有關建設工程管理法律、法規(guī),使他們在建設活動中能夠更好地執(zhí)行有關法律、法規(guī);三是加入ＷＴＯ后,建設工程管理體制應率先向國際慣例靠攏,按國際管理體制和規(guī)定進行建設工程管理,促進我國建設工程國際化。同時,為國內(nèi)建設主體熟悉國際建設管理規(guī)則,提供良好的培訓場所,為實施建筑業(yè)輸出興業(yè)做出貢獻。

2　招投標過程是建設工程質(zhì)量形成過程的重要組成部分

　　建設工程質(zhì)量形成有其客規(guī)規(guī)定的內(nèi)在規(guī)律性, 是按照建設工程實施建設的基本建設規(guī)定程序逐步遞階形成的。它是從分析確定建設工程質(zhì)量需求著手,到通過各個階段規(guī)定的必要的建設活動實現(xiàn)其質(zhì)量特性、功能需求的滿足為止,形成了建設工程質(zhì)量的全部內(nèi)涵,建設工程質(zhì)量按其形成的先后次序主要分為五個階段:即可行性研究與決策階段,勘察設計階段,施工準備階段,工程建設施工階段和工程的使用與維修階段。每個階段按其各自規(guī)定的任務和內(nèi)容,履行工程質(zhì)量形成過程中的各自職責,五個階段的任務全面完成,構成了建設工程質(zhì)量的完整體系,同時各個階段的質(zhì)量形成過程和各自特定的質(zhì)量任務和內(nèi)容之間有著其內(nèi)在的、互為依據(jù)的必然聯(lián)系,每一階段建設工程的質(zhì)量活動及其結果都是建設工程質(zhì)量形成的必要組成部分,系統(tǒng)全面地實施各個階段的質(zhì)量形成的任務和內(nèi)容,是實現(xiàn)建設工程質(zhì)量整體優(yōu)化的前提。招標投標管理中的質(zhì)量活動和質(zhì)量監(jiān)督管理屬于建設準備階段質(zhì)量行為的重要組成部分,是施工建設階段質(zhì)量形成過程的規(guī)劃和事前控制,是保證建設工程建設主體質(zhì)量能力和素質(zhì)的關鍵把關,市場競爭和政府監(jiān)管有機結合構成對建設主體質(zhì)量行為準入選擇的有效機制,是保證施工階段建設工程質(zhì)量的基礎,是建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理樹立系統(tǒng)的觀點、全面的觀點、全過程的觀點和整體優(yōu)化觀點的有機組成。

3　招投標行為質(zhì)量監(jiān)督是政府建設工程質(zhì)量全面、全過程監(jiān)督管理的要求

　　政府對建設工程質(zhì)量的全面管理有兩個方面的含義。一是對在中華人民共和國境內(nèi)從事建設工程的新建、擴建、改建等有關活動均納入政府建設工程質(zhì)量管理的范疇,涵蓋了所有建設項目的建設工程建設活動。開發(fā)區(qū)投資建設項目,不管是個人投資、企業(yè)投資,或是外資、中外合資,還是國有主體投資的建設項目,一樣都屬于政府建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理的范圍。二是對全部參與建設工程建設的建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位以及建筑材料、構配件、設備的生產(chǎn)或供應單位的建設工程質(zhì)量行為和活動實施監(jiān)督管理,涵蓋了建設工程質(zhì)量形成的所有責任主體。參與工程建設的建設主體,不管是什么層次,哪一個國籍,都應接受建設工程質(zhì)量的政府監(jiān)督[3]。

　　政府對建設工程質(zhì)量的全過程管理是指政府對建設實施的所有過程實施監(jiān)督管理,包括可研決策階段的質(zhì)量管理,工程勘察設計階段的質(zhì)量管理,工程施工準備階段的質(zhì)量管理,工程施工建設階段的質(zhì)量管理和使用維修階段的質(zhì)量管理,可研決策、勘察設計是建設工程質(zhì)量目標的規(guī)劃階段,是決定建設工程質(zhì)量的關鍵,施工階段是建設工程產(chǎn)品實體質(zhì)量形成階段,是決策和設計質(zhì)量規(guī)劃目標的實物化階段,是實現(xiàn)質(zhì)量目標的關鍵,使用維護階段是建設工程質(zhì)量的維護和完善階段,是實現(xiàn)全壽命期建設工程質(zhì)量目標必不可少的階段,施工階段質(zhì)量目標的實現(xiàn)影響因素多,關系復雜,但是最關鍵的就是質(zhì)量的投入,投入的核心因素是人的質(zhì)量和素質(zhì),人的群體的質(zhì)量能力和水平,保證這一關鍵因素———人的質(zhì)量的關鍵,就是施工準備階段的招標投標活動中的質(zhì)量監(jiān)督與管理,它是事前控制施工階段質(zhì)量要素的關鍵環(huán)節(jié)[3],這是因為,中標單位的確定,其資質(zhì)、能力和水平就已確定,質(zhì)量投入的人及人的群體的要素也就基本確定,它是形成工作質(zhì)量和工序質(zhì)量的技術操作者和實現(xiàn)者,提高施工階段建設工程產(chǎn)品質(zhì)量,應該首先把好招標投標階段的質(zhì)量監(jiān)督控制關,保證信譽好,質(zhì)量體系健全,管理水平高,質(zhì)量保證能力強的施工企業(yè)優(yōu)先中標承攬建設工程的施工任務,進而保證建設工程質(zhì)量目標的有效實現(xiàn)。

4　加強招投標行為監(jiān)督是建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理的重要措施

　　(1)招標投標階段加強建設工程質(zhì)量監(jiān)督是施工前建設工程質(zhì)量監(jiān)督的重要組成部分,通過對建設單位、施工單位、監(jiān)理單位等主體招投標參加者的有關資質(zhì)、質(zhì)量活動的監(jiān)督,保證工程建設前期準備工作按照基本建設程序進行,各主體在其資質(zhì)規(guī)定的范圍內(nèi)從事建設活動,有利于維護良好的建設市場秩序,保證建設工程質(zhì)量體系的高效運作[1]。

　　(2)根據(jù)建設工程質(zhì)量管理控制的ＰＤＣＡ循環(huán)要求,對投標單位投標活動中的質(zhì)量監(jiān)督審核,嚴格投標文件中有關質(zhì)量管理方法、措施的審查,是對施工階段質(zhì)量計劃控制監(jiān)督的基礎,是對投標單位質(zhì)量保證能力的確認和審查。

　　(3)施工前,建設單位建設工程質(zhì)量活動頻繁,招標投標活動是建設單位工程質(zhì)量活動的一個方面,規(guī)范建設工程建設業(yè)主的質(zhì)量行為,更好地落實建設工程業(yè)主負責制,就必須加強對業(yè)主從事招標活動中的質(zhì)量行為的監(jiān)督,保證建設工程建設健康有序的發(fā)展[4]。

　　(4)通過對招標投資活動中的質(zhì)量行為的監(jiān)督,更好了解和檢測各建設主體的資質(zhì)、信譽、質(zhì)量保證體系,確保各方在其法律規(guī)定的合法業(yè)務范圍內(nèi)從事建設活動,以體系健全保證工作質(zhì)量、以工作質(zhì)量提高工序和工程質(zhì)量,這是建設工程質(zhì)量監(jiān)督重視“以人為本”、“事前控制”思想的具體體現(xiàn)[4]。

　　(5)建設工程推行低價中標準則,必須加強招投標行為的質(zhì)量監(jiān)督管理[2]。建設工程招標投標管理,逐步突出質(zhì)量、信譽特征,盡快試行工程量清單招投標制度,按國際招投標慣例,實行低價中標的評標準則。由于以上四個特征,必然帶來對建設工程招投標管理的改革要求,我國十幾年通用的以概預算定額為基礎的標底編制方法勢必受到國際工程管理的沖擊,低價中標的準則正在引導招投標主體和管理體系向著符合國際慣例的規(guī)范化發(fā)展。由于我國建筑企業(yè)長期依賴概預算定額的標價編制習慣,建設主體尚未積累自主定價的標價編制體系,加之招投標行為不規(guī)范,招投標有關法律不健全,招投標主體的素質(zhì)和能力的局限性,建設市場發(fā)育不完善,這些都直接影響建設工程國際一體化的發(fā)展,建筑業(yè)作為首批開放的行業(yè),應盡快全面推行低價中標的準則,實施這一準則,帶來的首要沖擊,就是如何更好地保證建設工程質(zhì)量問題,這是因為我國建設工程風險和保險制度尚未建立,建設主體的資信管理較為混亂,建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系仍處于發(fā)展初期,社會建設監(jiān)理服務不能完全到位,低價中標就有可能形成低劣質(zhì)量。因此,實行低價中標就必然在招投標活動中加強建設工程質(zhì)量的管理與監(jiān)督,牢牢把握好質(zhì)量保證體系和質(zhì)量信譽的準入關。真正實現(xiàn)招投標的目的———使建設工程優(yōu)質(zhì)低價高速地完成,真正起到優(yōu)勝劣汰,提高建設投資效益。建設工程招投標實行低價中標的發(fā)展要求,必須在招標投標活動中更好地嚴把質(zhì)量行為的質(zhì)量能力關,是防止任何以無限度降低價格擾亂建設市場的重要措施,是保證工程建設順利進行的前提條件,因此,招投標中應更加重視質(zhì)量保證體系、質(zhì)量資信的監(jiān)督和管理,使招投標這一市場行為真正起到優(yōu)勝劣汰的作用,促進建設市場健康有序的發(fā)展。

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