城鎮(zhèn)土地集約利用：走空間節(jié)約之路

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土地集約問(wèn)題是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的一個(gè)極為重大的問(wèn)題。未來(lái)15年是中國(guó)由經(jīng)濟(jì)大國(guó)邁向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，工業(yè)化、城市化完成歷史性跨越的關(guān)鍵時(shí)期。作為主要的生產(chǎn)要素，土地資源對(duì)城市化、工業(yè)化發(fā)展的支撐作用與制約作用是其他生產(chǎn)要素所不能比擬的。因此，土地資源集約化利用的理論與實(shí)踐的價(jià)值就超乎尋常。

　　筆者在國(guó)內(nèi)首先撰文較為明確地提出了“空間節(jié)約”的概念。將空間節(jié)約定義為“在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的空間布局中，要努力使資源配置按照集約化即集中節(jié)約的原則進(jìn)行配置，使城市、交通、工業(yè)、生活設(shè)施在集約化布局中實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源的目標(biāo)。”“空間節(jié)約”這一概念比土地集約利用的概念更深刻，它側(cè)重于城鎮(zhèn)土地的集約運(yùn)用。

　　城市化、工業(yè)化過(guò)程中土地集約使用的必然性

　　為什么中國(guó)要走土地集約使用的道路？這是因?yàn)?，一方面，隨著中國(guó)城市化、工業(yè)化的發(fā)展，工業(yè)、交通、住宅和城市建設(shè)都需要占用大量土地資源，其中大部分來(lái)自耕地。另一方面，中國(guó)的土地資源包括耕地資源、水域資源、森林資源、草場(chǎng)資源極為短缺，要支撐城市化、工業(yè)化的發(fā)展就存在糧食用地承載力、環(huán)境用地承載力、建設(shè)用地承載力的極限。因此，既要使中國(guó)的城市化、工業(yè)化水平不斷提高，又不突破土地三大承載力的極限，就需要走土地集約化的道路。

　　一、我國(guó)城市化、工業(yè)化擴(kuò)張與糧食用地的矛盾

　　從全局來(lái)看，我國(guó)城市化、工業(yè)化的發(fā)展必須在保障糧食安全與社會(huì)生存條件的前提下來(lái)實(shí)現(xiàn)。眾所周知，耕地資源等同于糧食安全。因此，保障維持社會(huì)生存的耕地占有量是我國(guó)城市化、工業(yè)化的發(fā)展極限。

　　我國(guó)耕地資源是極為稀缺的戰(zhàn)略性資源。根據(jù)國(guó)土資源部2006年度土地變更調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)耕地面積只有18.27 億畝，占國(guó)土面積的12.86%；人均耕地只有1.4 畝，相當(dāng)于同期世界人均耕地2.88 畝的48.6%.更重要的是，我國(guó)人均耕地還有不斷遞減的趨勢(shì)。

　　數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城市化率提升與耕地面積減少高度相關(guān)。從2000年以來(lái)，我國(guó)城市化率提升率明顯滯后于耕地面積減少率，土地集約化系數(shù)呈現(xiàn)不斷提升的態(tài)勢(shì)。這說(shuō)明，我國(guó)的城市化率的提升是在大量“侵蝕”耕地基礎(chǔ)上的提升的。

　　二、我國(guó)城市化、工業(yè)化與環(huán)境保護(hù)用地的矛盾

　　從我國(guó)土地資源現(xiàn)狀來(lái)看，環(huán)境保護(hù)用地已經(jīng)被嚴(yán)重“侵蝕”了。居民點(diǎn)與居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地的擴(kuò)張已經(jīng)在一定程度上積壓了環(huán)保用地，導(dǎo)致草地與水面這些環(huán)境保護(hù)依托之地的空間正在縮小。

　　三、我國(guó)城市化工業(yè)化發(fā)展與建設(shè)用地的矛盾

　　近年來(lái)，城市化、工業(yè)化的加速發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求不斷擴(kuò)張，而建設(shè)用地需求的擴(kuò)張又導(dǎo)致占用耕地面積的不斷擴(kuò)大。

　　未來(lái)城市建設(shè)用地的可供數(shù)量極其有限。根據(jù)完成工業(yè)化時(shí)中國(guó)人均糧食占有量的下限和進(jìn)口與單產(chǎn)提高可能的上限計(jì)算，中國(guó)在未來(lái)25年中必須保障的土地紅線是18億畝耕地。而2006年的耕地保有量為18.27億畝；再根據(jù)國(guó)土資源部的調(diào)查，到2004年底，全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共閑置土地107.9萬(wàn)畝，空閑土地84.2萬(wàn)畝，批而未供土地203.4萬(wàn)畝，三類土地總量為395.6萬(wàn)畝。因此，到2020年，15年內(nèi)只有3400萬(wàn)～4000萬(wàn)畝之間耕地可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，即平均每年200萬(wàn)～300萬(wàn)畝左右。

　　我國(guó)城市化、工業(yè)化過(guò)程中建設(shè)用地的供求關(guān)系已經(jīng)嚴(yán)重失衡。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，如果人均城市建設(shè)用地面積不變（人均133平米），按照目前城市建設(shè)用地的擴(kuò)張速度，2020年要達(dá)到城市化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，所需要的建設(shè)用地總量至少達(dá)到1億～2億畝，而可供建設(shè)用地的總量（包括農(nóng)村建設(shè)用地）僅3400萬(wàn)～4000萬(wàn)畝，兩者之間存在巨大缺口。依據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-90）規(guī)定，居住用地通常占建設(shè)用地的20%～32%.工業(yè)用地一般不超過(guò)15%～25%，商業(yè)用地5%～15%，道路用地占8%～15%.按照上述比例測(cè)算，我國(guó)居民用地、工業(yè)用地、道路用地、商業(yè)用地的需求與可供給量之間存在巨大的差距。

　　我國(guó)城市化、工業(yè)化過(guò)程中土地利用效率的基本估價(jià)

　　作為一個(gè)土地比較劣勢(shì)的國(guó)家，我國(guó)城市化、工業(yè)化賴以支持的土地“本錢”十分有限，使得土地資源的配置必須“精耕細(xì)作”。然而，在綜合評(píng)估之后，筆者的總體判斷是，我國(guó)城市化、工業(yè)化過(guò)程中的土地資源配置仍然是“廣種薄收”即粗放利用的。

　　一、土地要素的邊際貢獻(xiàn)率偏低

　　數(shù)據(jù)顯示，“十五”期間，我國(guó)二三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)的邊際貢獻(xiàn)率為0.56，資本的邊際貢獻(xiàn)率為0.51，而土地的邊際貢獻(xiàn)率僅為0.02.這就意味著在構(gòu)成二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值的要素中，每增加一單位的勞動(dòng)力，能帶來(lái)產(chǎn)出增加0.56；每增加一單位的資本，能帶來(lái)產(chǎn)出增加0.51；每增加一單位的土地，僅能帶來(lái)產(chǎn)出增加0.02，這說(shuō)明我國(guó)的土地資源是粗放利用的。

　　二、城市土地?cái)U(kuò)張快于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)

　　城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)（城市用地增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率之比）是衡量城市用地集約程度的重要指標(biāo)。從1995～2004年來(lái)看，中國(guó)城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)平均為1.78，明顯超過(guò)了世界公認(rèn)的合理限度1.2.期間，2002年城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)最高達(dá)到2.89，這說(shuō)明中國(guó)的城市土地?cái)U(kuò)張的速度明顯高于城市人口的增長(zhǎng)速度。

　　三、城市人均建設(shè)用地嚴(yán)重超標(biāo)

　　建設(shè)部2005年重新頒發(fā)了《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，國(guó)家用地標(biāo)準(zhǔn)的最大區(qū)間為60～120（m²/人）。但近年來(lái)我國(guó)城市化建設(shè)用地總量在迅猛擴(kuò)張的同時(shí)，人均建設(shè)用地也明顯“超標(biāo)”。從表7可見，2004年我國(guó)城市市轄區(qū)人均建設(shè)用地面積達(dá)133.68平方米，超過(guò)國(guó)家規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)達(dá)30%.從典型城市來(lái)看，北京、煙臺(tái)、南京、廣州、黃山等城市人均建設(shè)用地又明顯超過(guò)全國(guó)平均水平。

　　從國(guó)際比較的角度來(lái)看，1992年世界著名的十大城市建成區(qū)人均占地面積大多數(shù)少于我國(guó)。開羅31平米、巴黎（中心區(qū)）49平米、漢城55平米、東京76平米、雅加達(dá)80平米、莫斯科112平米、紐約113平米、新德里152平米、墨西哥城182平米、倫敦229平米?？梢?，我國(guó)城市人均占地面積并不符合人多地少的基本國(guó)情。

　　四、城市立體化程度低，綜合容積率不高

　　城市綜合容積率也是衡量土地集約化程度的重要指標(biāo)。當(dāng)城市土地處于集約化狀態(tài)時(shí)，城市住宅乃至整個(gè)城市的綜合容積率就較高，反之，就較低。

　　相比而言，我國(guó)城市特別是中西部地區(qū)城市和中小城市用地的潛力相當(dāng)可觀。2005年全國(guó)城市建成區(qū)平均整體容積率50.58%，明顯小于韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)。住房容積率就更為明顯。2005年我國(guó)住宅容積率為33%，與韓國(guó)的100%以上相差甚遠(yuǎn)。全國(guó)各大城市的住宅容積率也偏低。

　　五、城市土地投入產(chǎn)出率偏低

　　土地投入產(chǎn)出率是衡量土地集約化程度的主要指標(biāo)。1997～2004年，市轄區(qū)人均GDP年均增長(zhǎng)9.67%，地均GDP年均增長(zhǎng)7.69%，人均財(cái)政收入年均增長(zhǎng)18.84%，地均財(cái)政收入年均增長(zhǎng)16.68%；人均投入年均增長(zhǎng)14.62%，地均投資增長(zhǎng)12.55%；說(shuō)明，盡管城市土地投入產(chǎn)出效率有明顯的提高，但是與城市土地利用效率還有待提高。

　　進(jìn)一步分析，作為工業(yè)化的重要依托基地，我國(guó)開發(fā)區(qū)土地投入產(chǎn)出效率有待提高。從國(guó)際上來(lái)看，先進(jìn)開發(fā)區(qū)的投入強(qiáng)度達(dá)到60萬(wàn)～100萬(wàn)美元。如法國(guó)工業(yè)開發(fā)區(qū)平均每畝60萬(wàn)美元及新加坡、馬來(lái)西亞等國(guó)100萬(wàn)美元左右的投資密度。國(guó)土資源部參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，提出了我國(guó)先進(jìn)開發(fā)區(qū)的土地投入產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。如從產(chǎn)出強(qiáng)度來(lái)看，要達(dá)到每畝400萬(wàn)人民幣等等。

　　2003年33個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)指標(biāo)顯示，土地產(chǎn)出率最高的廣州開發(fā)區(qū)每畝財(cái)政收入達(dá)到19.02萬(wàn)元，每畝GDP達(dá)到94.01萬(wàn)元，土地產(chǎn)出率最低的貴陽(yáng)開發(fā)區(qū)每畝財(cái)政收入達(dá)到1.95萬(wàn)元，每畝GDP達(dá)到9.66萬(wàn)元。對(duì)照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)普遍達(dá)不到先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。

　　土地非集約化利用的四大制度性原因

　　我國(guó)城市化、工業(yè)化過(guò)程中的土地資源之所以粗放式使用，其根源在于四大制度性原因。土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)制度不合理、以價(jià)格為信號(hào)的市場(chǎng)交易機(jī)制的失靈、土地收益分配制度存在缺陷、土地供求調(diào)控制度上的缺失，都成為影響土地利用主體在利用過(guò)程中選擇行為的主要因素，導(dǎo)致土地的粗放利用。

　　一、土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)制度不合理

　　在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地所有權(quán)歸全民與集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸政府與社會(huì)組織，土地的兩權(quán)分離成為普遍現(xiàn)象，土地作為資本進(jìn)入城市建設(shè)市場(chǎng)之后，土地經(jīng)營(yíng)者即地方政府實(shí)行了土地批租制度。1988 年8 月8 日，上海通過(guò)國(guó)際招標(biāo)出讓了虹橋26號(hào)地塊，在全國(guó)率先實(shí)施土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓即批租。由此，土地供應(yīng)方式將逐步由無(wú)償劃撥轉(zhuǎn)向有償使用，土地開始進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)。

　　現(xiàn)行城市批租的形成機(jī)制具有四大特征：一是交易方式的一種；二是政府意志產(chǎn)物；三是收租標(biāo)準(zhǔn)明顯背離土地內(nèi)在價(jià)值；四是非年租制。

　　從總體來(lái)看，現(xiàn)行土地批租制不利于土地集約化經(jīng)營(yíng)。一是國(guó)有土地增值收益的流失。批租制讓土地使用者一次性“買斷”土地使用權(quán)，從短期來(lái)看，盡管可以獲得較多的土地收益，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，批租制等于把土地的升值增值收益無(wú)償?shù)霓D(zhuǎn)讓給了土地的使用者，使其獲得了超額土地利潤(rùn)。二是刺激地方批租熱。由于批租制的收益是對(duì)未來(lái)幾十年土地收益的“貼現(xiàn)”，使得供地者爭(zhēng)先恐后的批租土地，形成供地者的批租競(jìng)爭(zhēng)，不僅人為壓低了地租價(jià)格，而且批光了后任者的土地資源。三是不利于土地集約化經(jīng)營(yíng)。土地使用者如果低價(jià)“買斷”長(zhǎng)期使用權(quán)之后，沒(méi)有了繳納地租的壓力，也就喪失了集約使用土地的動(dòng)力，土地低效利用或閑置利用不可避免。

　　二、土地市場(chǎng)交易制度不完善

　　1990年5月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定我國(guó)城市土地有償使用分為一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)。我國(guó)城市土地一級(jí)市場(chǎng)價(jià)格有出讓地價(jià)、出租地租、入股股息與股利三種形式，二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格有轉(zhuǎn)讓地價(jià)和轉(zhuǎn)租租金兩種形式。出讓地價(jià)的方式有協(xié)議轉(zhuǎn)讓、招標(biāo)轉(zhuǎn)讓、掛牌轉(zhuǎn)讓、拍賣轉(zhuǎn)讓四種途徑。

　　從四種地價(jià)形成機(jī)制可以看出，目前，我國(guó)缺乏統(tǒng)一的土地交易平臺(tái)，供地價(jià)格實(shí)施雙軌制，即“土地招拍掛”和“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”。前者基本上可以視為一種市場(chǎng)行為，尤其是拍賣地價(jià)、掛牌地價(jià)完全引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成的市場(chǎng)價(jià)格可以真實(shí)地反映土地供求關(guān)系，因而可以有效地促進(jìn)集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而協(xié)議轉(zhuǎn)讓價(jià)格則由行政干預(yù)決定，因此價(jià)格形成明顯偏離土地供求關(guān)系，不利于提高土地使用效率。

　　必須指出的是，國(guó)家決定自2002年下半年起，經(jīng)營(yíng)性土地全部實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌，但2003年實(shí)行“招拍掛”的比例僅有35%.2003年全國(guó)查處的土地違法案件達(dá)16.8萬(wàn)件，比2002年官方公布的11萬(wàn)多件增加了約50%.在土地違法案件中，政府及其職能部門違法批地和違法占用土地量都占有較大比例。而且全國(guó)應(yīng)采用但未采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式而導(dǎo)致少收的土地收入超過(guò)1000億元。

　　三、土地收入分配制度不合理

　　在城市化、工業(yè)化過(guò)程中，土地要素的作用越來(lái)越重要。因此，土地收入成為政府推進(jìn)城市化建設(shè)的重要資金渠道。然而，財(cái)政收入制度對(duì)于土地集約化利用有著很大影響。目前有兩個(gè)方面的土地財(cái)稅因素影響土地使用的效率。

　?。?）土地稅負(fù)低不利于地方財(cái)源穩(wěn)定。目前，與城市土地有關(guān)的稅收（包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅）加起來(lái)僅占財(cái)政收入的比重5%左右，與發(fā)達(dá)國(guó)家如日本土地稅收占財(cái)政收入比重30%相比，我國(guó)土地稅收水平實(shí)在太低。由于土地稅率低，不僅使得用地企業(yè)對(duì)存量土地的使用與增量土地的購(gòu)置時(shí)缺乏成本約束，也使得政府部門的土地收益缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入渠道。

　?。?）過(guò)度依賴土地出讓金導(dǎo)致賣地成災(zāi)。自從實(shí)行中央、地方分稅制以來(lái)，中央政府大概收取了六成以上的稅收，實(shí)際承擔(dān)的公共事務(wù)開支約占不到四成，地方政府以不到四成的稅收支付大概六成的公共開支，地方財(cái)政處于難以為繼的境地。同時(shí)，我國(guó)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元土地制度，城市政府獲取農(nóng)民土地的成本平均僅占出讓價(jià)格的1/18，存在巨大的利益空間，土地出讓金不可避免成為了“第二財(cái)政”。市縣政府為了擴(kuò)大土地出讓金收益，一方面盡可能“低收高出”，擴(kuò)大征地規(guī)模與土地出讓金規(guī)模。2004年地方財(cái)政收入11693億元，其中土地出讓金收入占地方政府財(cái)政收入的50%以上。

　　另一方面不得不“薄利多銷”，力爭(zhēng)在政府之間賣地惡性競(jìng)爭(zhēng)中“變現(xiàn)”土地出讓收入，避免征地投入“套牢”。這樣，在地方政府“征地——賣地——收益”的價(jià)值鏈條中，粗放式的土地經(jīng)營(yíng)與粗放式的土地使用成為中國(guó)土地資源配置的體制基礎(chǔ)。

　　四、城市土地供求調(diào)控的制度落后

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)有著世界上最復(fù)雜、最細(xì)致、最嚴(yán)厲的土地供求管理制度，也出臺(tái)了包括法律手段（土地利用規(guī)劃）、經(jīng)濟(jì)手段（土地市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制）、各種行政手段（土地審批辦法）等等，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，以政府為核心的土地資源配置機(jī)制導(dǎo)致土地粗放利用成為必然產(chǎn)物。

　　（1）行政力量替代法律權(quán)威。由于行政力量對(duì)規(guī)劃法的肆意干預(yù)，國(guó)家土地利用規(guī)劃的執(zhí)行力在層層傳遞中已經(jīng)嚴(yán)重失靈，經(jīng)常出現(xiàn)諸如“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”、“規(guī)劃跟著市長(zhǎng)走”、規(guī)劃規(guī)劃“紙上畫畫，墻上掛掛”的現(xiàn)象，土地規(guī)劃的法律約束也就完全失靈了。目前，許多地方已經(jīng)或正在編制2020年城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等規(guī)劃，其中有的規(guī)劃隨意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，一些地區(qū)按照現(xiàn)有人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的兩倍、三倍、四倍進(jìn)行城市規(guī)劃的修編，對(duì)土地資源粗放使用與浪費(fèi)是驚人的。

　?。?）行政部門阻礙土地市場(chǎng)發(fā)育。目前，我國(guó)城市存量土地的總體利用效率不高。如國(guó)土資源部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，到2004年底，全國(guó)城鎮(zhèn)共有閑置土地395.61萬(wàn)畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%，實(shí)際數(shù)字要大得多。但是，相當(dāng)一部分閑置土地的上級(jí)主管部門不愿意放棄這些土地，或者說(shuō)阻礙土地資源進(jìn)入市場(chǎng)，特殊行政部門壟斷力量往往成為土地資源難以流轉(zhuǎn)的根源，從而就出現(xiàn)了土地結(jié)構(gòu)性失衡：一邊是國(guó)家在土地供應(yīng)中沉淀下來(lái)的閑置土地，一邊是投資商與開發(fā)商“地荒”的叫苦聲，使得城市土地供求關(guān)系更為緊張。

　　（3）行政調(diào)控替代經(jīng)濟(jì)調(diào)控。多年來(lái)，各級(jí)政府部門主要依靠行政辦法調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系。依據(jù) 1999年的《閑置土地處置辦法》等等文件，各級(jí)政府部門出臺(tái)了一些強(qiáng)制性的規(guī)定，土地閑置不足1年的，督促開工建設(shè)；閑置1年以上2年以內(nèi)的，征收閑置費(fèi)，限期3個(gè)月內(nèi)開工建設(shè)；2年以上閑置土地?zé)o償收回等等。采取“一刀切”的行政辦法，盡管可以在一定程度上回收與減少閑置土地，但是也帶來(lái)了債權(quán)債務(wù)糾紛等大量的“后遺癥”，阻礙了閑置土地的再配置。

　　（4）行政“閘門”堵不住市場(chǎng)沖動(dòng)。盡管土地利用總體規(guī)劃雖然在《土地管理法》中明確了具有法律效力，但在五級(jí)（國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部、省國(guó)土廳、市國(guó)土局、縣國(guó)土局）土地管理制度下，市縣政府集當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃、土地審批、土地出讓金收取等權(quán)力于一身，成為決定規(guī)劃能否執(zhí)行的“終端”。 上級(jí)單位在下級(jí)部門的各種公關(guān)與“倒逼”下，往往步步退讓，最后同意“修編”。在2001～2003年度，各個(gè)地方申報(bào)建設(shè)用地面積遠(yuǎn)大于上級(jí)已經(jīng)批準(zhǔn)的面積，形成了較大的供求缺口，在國(guó)家已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地中，建設(shè)用地的利用率僅為85%，還有15%處于閑置狀態(tài)。盡管如此，各地還是出現(xiàn)了大量的違法用地。企事業(yè)單位所占的比重最大，大約在50%左右。其次是個(gè)人、村（組）集體、鄉(xiāng) 級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)、市級(jí)機(jī)關(guān)、省級(jí)機(jī)關(guān)。行政級(jí)別越高，違法用地比重越低，說(shuō)明在土地資源使用權(quán)市場(chǎng)的拉動(dòng)下，中國(guó)現(xiàn)行的以行政手段為核心的調(diào)控體系已經(jīng)不能適應(yīng)土地集約化的需求了。

　　我國(guó)實(shí)行空間節(jié)約的總體思路

　　一、探索土地國(guó)有制權(quán)益的最佳實(shí)現(xiàn)方式

　　國(guó)有土地所有者的利益與土地集約化使用是高度一致的。未來(lái)應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面探討土地國(guó)有制權(quán)益的最佳實(shí)現(xiàn)方式。

　?。?）規(guī)范國(guó)有土地所有權(quán)的委托代理關(guān)系。中央政府與地方政府形成了土地所有者與土地經(jīng)營(yíng)者之間的委托代理關(guān)系。然而，目前，國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不清晰，地方政府往往把國(guó)有土地所有權(quán)看成為地方所有，“打工的成為了老板”，濫用職權(quán)導(dǎo)致國(guó)有土地?zé)o償占有、低效使用、不等價(jià)處置、收益流失。因此，必須重新規(guī)范國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系，進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)代表的各項(xiàng)合法權(quán)利和權(quán)益與義務(wù)，使地方政府作為國(guó)有土地代理人向國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)人負(fù)責(zé)，為實(shí)現(xiàn)土地集約化利用創(chuàng)造良好的制度性基礎(chǔ)。

　?。?）改革國(guó)有土地所有權(quán)的收益形式。在社會(huì)主義條件下，盡管土地所有制的關(guān)系發(fā)生了變化，但是國(guó)有土地所有者仍然有實(shí)現(xiàn)土地收益最大化的意愿。因此，目前各級(jí)政府實(shí)施的批租制（一次性繳納土地出讓金就可以享受多年的土地使用權(quán)）顯然不利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地所有權(quán)的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)由批租制改成年租制，使土地的收益（價(jià)格）真正反映其內(nèi)在價(jià)值。

　?。?）強(qiáng)化土地規(guī)劃與執(zhí)行的公眾參與與監(jiān)督。當(dāng)?shù)胤秸笫执竽_出讓國(guó)有土地時(shí)，等于侵害了全體人民作為土地所有者的根本利益。因此，我們不僅需要在城市交通規(guī)劃、城市規(guī)劃、工業(yè)區(qū)規(guī)劃、商業(yè)區(qū)規(guī)劃、生活區(qū)規(guī)劃布局的思路上貫徹集約性原則，更需要社會(huì)公眾的廣泛參與與有效監(jiān)督的制度。城市土地規(guī)劃是外部性極強(qiáng)的公共服務(wù)，不能局限在行政體系內(nèi)部封閉運(yùn)行。

　　二、經(jīng)營(yíng)性土地價(jià)格形成完全市場(chǎng)化

　　中國(guó)經(jīng)營(yíng)性土地價(jià)格一天不完全實(shí)行市場(chǎng)化，空間節(jié)約就只能停留在口頭上。非市場(chǎng)化的要素價(jià)格就會(huì)導(dǎo)致要素的錯(cuò)配，要素錯(cuò)配就會(huì)導(dǎo)致要素的浪費(fèi)，要素的浪費(fèi)就會(huì)使要素變得更加稀缺，要素的稀缺又會(huì)進(jìn)一步推高土地要素的價(jià)格。因此，充分發(fā)揮地租、地價(jià)對(duì)土地利用的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，健全土地市場(chǎng)體系是優(yōu)化配置城市土地資源的根本途徑。今后城市增量用地與存量土地流轉(zhuǎn)，除按法律規(guī)定可以繼續(xù)實(shí)行劃撥外，其余全部采取公開招標(biāo)和拍賣的方式，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，增加競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和透明度，從而打造“陽(yáng)光下的土地交易”市場(chǎng)。

　　三、建立促進(jìn)集約用地的激勵(lì)約束機(jī)制

　　促進(jìn)存量土地流轉(zhuǎn)、提高土地的使用效率的必要性已經(jīng)盡人皆知，但是，采取何種有效的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)則是懸而未解的。筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于建立起有效率的激勵(lì)與約束集約用地的機(jī)制，從而使用地者在土地資源配置中具有外在壓力與內(nèi)在動(dòng)力，促進(jìn)存量土地的合理流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)粗放用地行為向集約用地行為轉(zhuǎn)化。

　?。?）加大土地粗放利用的成本壓力。集約使用土地最有效的辦法不是宣傳教育，而是增加必要地土地使用的成本的壓力。比如，按照城市土地占用面積征收土地占用稅，不管是城市還是農(nóng)村，不管是行政機(jī)關(guān)還是企事業(yè)單位和農(nóng)戶，不管是耕地還是居住用地，一律照實(shí)際面積征收，稅率根據(jù)級(jí)差地租計(jì)算確定。又如，對(duì)在城市內(nèi)擁有土地后長(zhǎng)期閑置不用者，則應(yīng)開征土地閑置稅；建議設(shè)置對(duì)需要限制的土地開發(fā)利用行為的特殊稅種，例如對(duì)別墅、高爾夫球場(chǎng)、耗用土地量大的旅游設(shè)施，及其他一些奢侈性消費(fèi)土地等，開征土地特別使用稅加以調(diào)節(jié)等等。

　　（2）增強(qiáng)土地集約利用的投資動(dòng)力。從比較成本角度來(lái)看，同樣投資開發(fā)新增建設(shè)用地與開發(fā)存量建設(shè)土地，前者的成本要比后者低的多。道理很簡(jiǎn)單，后者僅僅搬遷補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用就要比新增建設(shè)用地土地出讓金的費(fèi)用要高。因此，政府應(yīng)當(dāng)采取一系列優(yōu)惠政策，使得城市土地的使用者集約用地的增加的成本損失，通過(guò)優(yōu)惠政策得以一定程度的“彌補(bǔ)”，從而增強(qiáng)用地者集約使用存量土地方面的動(dòng)力，比如，通過(guò)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)的用地者增加投資強(qiáng)度、建造多層廠房等，進(jìn)一步提高土地利用率。還可以鼓勵(lì)或引導(dǎo)土地使用者退還土地使用權(quán)，或?qū)㈤e置的廠房和場(chǎng)地以轉(zhuǎn)讓或出租等形式向市場(chǎng)供應(yīng)；可以加大政策引導(dǎo)，實(shí)行地下空間有償使用，鼓勵(lì)合理利用地下空間等等。

　　四、完善中央與地方合理的財(cái)政收入分配關(guān)系

　　如前所述，土地資源粗放使用問(wèn)題在一定程度上是中央與地方財(cái)政收入不合理分配關(guān)系的產(chǎn)物。要促進(jìn)地方政府用地與供地行為合理化、控制城市盲目擴(kuò)張，一個(gè)有效而可行的措施是通過(guò)改變中央與地方財(cái)政收益分配的“游戲規(guī)則”，以提高地方政府保護(hù)農(nóng)用地和集約利用城市土地的積極性。

　　根據(jù)我國(guó)情況，一方面盡快出臺(tái)物業(yè)稅，提高地方土地保有量的收益，豐富與增強(qiáng)地方政府的融資能力，另一方面，中央政府應(yīng)當(dāng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，保障地方政府有足夠的財(cái)力實(shí)現(xiàn)事權(quán)職責(zé)，減輕對(duì)擴(kuò)大征用土地融資的依賴度。