綜合性海岸帶規(guī)劃與管理探討

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摘要：目前我國對海岸帶規(guī)劃與管理的研究正處于起步階段，當(dāng)務(wù)之急是適當(dāng)借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用綜合性海岸帶規(guī)劃與管理的概念，強(qiáng)調(diào)空間的縱向和橫向關(guān)聯(lián)性，做好相同等級(jí)不同經(jīng)濟(jì)部門之間的水平整合，以及不同等級(jí)部門之間的垂直整合。

　　關(guān)鍵字：綜合性海岸帶管理；綜合性海岸線規(guī)劃；海岸帶；海岸線

　　1、引言

　　據(jù)世界聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)（1992）估計(jì)，世界上60％的人口居住在距海岸線100km的海岸帶地區(qū)。世界海岸帶大會(huì)（1993）預(yù)測，進(jìn)入21世紀(jì)，發(fā)展中國家的2/3人口將居住在海岸帶地區(qū)[1].然而，海岸帶也是生態(tài)環(huán)境脆弱帶之一，快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程，以及各自為政的城市建設(shè)已給海岸帶造成了巨大的環(huán)境和景觀壓力。由于沿海區(qū)域的復(fù)雜性，近年來綜合性海岸帶管理（ICM）與規(guī)劃逐漸被視為指導(dǎo)沿海區(qū)域內(nèi)不同人類活動(dòng)及相關(guān)管理的一種支配方法[2]。

　　作為沿海國家之一，我國擁有漫長的海岸線，發(fā)達(dá)地區(qū)也主要集中在沿海。然而在城市規(guī)劃日益受重視的今天，我國對海岸帶的規(guī)劃和管理卻相對滯后，因此，科學(xué)管理、有效利用沿海地區(qū)的資源對我國的可持續(xù)發(fā)展將產(chǎn)生重大的影響。本文通過分析澳大利亞維多利亞州的綜合性海岸帶規(guī)劃管理系統(tǒng)，希望能對我國的海岸帶規(guī)劃與管理起到啟發(fā)和促進(jìn)作用。

　　2、概念釋義

　　2.1海岸線與海岸帶的概念辨析

　　區(qū)別對待海岸線與海岸帶將有助于更好地對綜合性海岸帶進(jìn)行管理。

　　2.1.1海岸線

　　地理學(xué)所指的海岸線是指陸地與海洋相互交匯的地帶，也是位于巖石圈、大氣圈、水圈和生物圈相互影響的疊合地帶。規(guī)劃學(xué)科里的海岸線概念不同于地理學(xué)科的海岸線概念，它是一個(gè)空間概念，包括一定范圍的水域和陸域，是水域和陸域的結(jié)合地帶。但目前海岸線尚無統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。我國學(xué)者張謙益認(rèn)為，海岸線的陸域界限一般以濱海大道為界，海域界限一般以低潮線向外平均伸展500m等距線為界[3]。

　　2.1.2海岸帶

　　海岸帶的地理區(qū)域包括近海水域、潮間帶和潮上帶的沿岸陸地部分。我國科學(xué)家認(rèn)為海岸帶范圍的外界應(yīng)為海水波浪和潮流對海底有明顯影響的區(qū)域，以及人類的生產(chǎn)活動(dòng)最頻繁的區(qū)域；其內(nèi)界應(yīng)包括特大潮汛（含風(fēng)暴潮）涉及的區(qū)域，河口海岸則為海水入侵的上界[4]。一些學(xué)者將濱海地區(qū)劃分為五個(gè)主要部分：內(nèi)陸地區(qū)、濱海土地（包括濕地、沼澤地和人類聚居并直接影響鄰近水域的地區(qū)）、濱海水域（如入?？跒a湖和淺海水域等）、離岸水域（是國家領(lǐng)海范圍內(nèi)離岸200nmile的水域）和遠(yuǎn)海[5]。我國著名學(xué)者陳述彭則將海岸帶定義為：以海岸為基線向兩側(cè)擴(kuò)散而且輻射的地帶。他認(rèn)為海岸帶向陸還應(yīng)包括古海岸即海相與陸相相互沉積所達(dá)到的范圍，以及現(xiàn)代三角洲河流的潮汐頂托點(diǎn)；海岸帶向海應(yīng)包括海洋島嶼、人工島嶼，以及岸外輻射沙洲[1]。

　　2.1.3海岸線與海岸帶的關(guān)系

　　從以上分析可以看出兩者的關(guān)系為：海岸帶所涉及的范圍相對較大，主要通過各有關(guān)部門的綜合性管理來加強(qiáng)保護(hù)，而海岸線被包括在海岸帶范圍之內(nèi)，是目前各地通過景觀規(guī)劃等手段大力發(fā)展濱海旅游業(yè)的主要地帶。

　　2.2綜合性管理與規(guī)劃

　　2.2.1綜合性海岸帶管理

　　綜合性海岸帶管理（ICM）已具有四十多年的歷史[6]。世界銀行組織把綜合性海岸帶管理（ICM）定義為：“通過跨學(xué)科間相互協(xié)調(diào)的手段對沿海區(qū)域內(nèi)的問題進(jìn)行定義和解決，這個(gè)手段包括在由各種法律和制度框架構(gòu)成的管理程序指導(dǎo)下，確保沿海區(qū)域發(fā)展和管理的相關(guān)規(guī)劃與環(huán)境和社會(huì)目標(biāo)相一致，并在其過程中充分體現(xiàn)這些因素，追求沿海區(qū)域內(nèi)利益的最大化，同時(shí)將各種人類活動(dòng)對于社會(huì)、文化以及環(huán)境資源的消極影響最小化”[2]。Cicin-Sain和Knecht教授（美國德拉威州大學(xué)，1998）將綜合性海岸帶管理定義為：“在保持連續(xù)和有力的程序下，對于可持續(xù)利用、發(fā)展和保護(hù)沿海與海洋區(qū)域內(nèi)資源的決策”。比較以上兩個(gè)定義，可以看出，兩種概念都強(qiáng)調(diào)如何保護(hù)和可持續(xù)性利用沿海區(qū)域內(nèi)的各種資源。因此，加強(qiáng)保護(hù)和可持續(xù)利用是綜合性海岸帶管理的關(guān)鍵問題。而根據(jù)Sorensen（1997）的說明，在“綜合性海岸帶管理”這個(gè)概念中，“綜合”既包括同一等級(jí)不同經(jīng)濟(jì)部門間（如漁業(yè)、旅游等部門間）的水平整合，也包括不同級(jí)別部門間（包括國家級(jí)的部門和地方部門間）的垂直整合[6]。

　　2.2.2綜合性海岸線規(guī)劃

　　綜合性海岸線規(guī)劃主要包括空間在橫向上的協(xié)調(diào)和空間要素在縱向上的關(guān)聯(lián)與統(tǒng)一。空間在橫向上的協(xié)調(diào)指各地區(qū)的海岸線規(guī)劃應(yīng)注意與相鄰岸線在景觀、功能等方面相協(xié)調(diào)、相關(guān)聯(lián)，包括根據(jù)岸線的資源條件，合理劃定港口、近海工業(yè)、居住生活、旅游度假、休（療）養(yǎng)、海水養(yǎng)殖、生態(tài)保護(hù)等功能區(qū)，避免不同功能區(qū)間的相互干擾，如港口的選址，應(yīng)盡量遠(yuǎn)離旅游岸線，尤其應(yīng)遠(yuǎn)離海水浴場等?？臻g要素在縱向上的關(guān)聯(lián)與統(tǒng)一主要指各地區(qū)的海岸線形象應(yīng)與所在城市的整體形象一致，注重各空間要素之間的關(guān)聯(lián)性，塑造富有個(gè)性的海濱城市景觀。

　　2.2.3綜合性海岸帶管理與綜合性海岸線規(guī)劃的關(guān)系

　　從以上分析可知，綜合性海岸帶管理的研究范圍較廣，內(nèi)容較全面，海岸線規(guī)劃只是其中的一項(xiàng)專題研究。因此，本文主要針對綜合性海岸帶管理進(jìn)行探討。

　　3、國內(nèi)外相關(guān)研究與規(guī)劃實(shí)踐的介紹與分析

　　澳大利亞地處大洋洲，資源豐富、環(huán)境優(yōu)美。因其四面臨海，且大部分的城市分布在沿海地區(qū)，所以無論是中央政府還是地方政府都很重視對海岸帶地區(qū)的規(guī)劃和管理，其綜合性海岸帶管理已逐步形成自己的體系。維多利亞州的國家級(jí)海洋公園和海洋保護(hù)區(qū)體系是其中一個(gè)較大的系統(tǒng)。

　　3.1澳大利亞維多利亞州國家級(jí)海洋公園和海洋保護(hù)區(qū)體系

　　3.1.1概況

　　澳大利亞維多利亞州國家級(jí)海洋公園和海洋保護(hù)區(qū)體系是依據(jù)《1975年國家公園法》建立的[7]，整個(gè)體系包括13個(gè)新成立的國家級(jí)海洋公園和11個(gè)小型的海洋保護(hù)區(qū)。

　　該體系將維多利亞州整個(gè)海岸帶范圍內(nèi)的一般地域與重點(diǎn)地域相結(jié)合，其中，所有海洋公園和海洋保護(hù)區(qū)的面積大概占維多利亞州海岸水生面積的5.3％[8]。建立這些海洋公園和海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)是確保維多利亞州生物的多樣性，繼續(xù)保持良好的海洋環(huán)境。13個(gè)海洋公園主要保護(hù)維多利亞州內(nèi)具有代表性的海洋生物及其生存環(huán)境和生物鏈；11個(gè)海洋保護(hù)區(qū)占地面積約為900hm²[7]，主要保護(hù)具有顯著自然價(jià)值和文化價(jià)值的小型區(qū)域。

　　在《國家海洋公園和海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略（2003-2010）》中有5個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)：

　　①保護(hù)有價(jià)值的自然環(huán)境；

　?、诒Ｗo(hù)和認(rèn)證文化遺產(chǎn)；

　?、奂訌?qiáng)保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的融合；

　?、芗訌?qiáng)保護(hù)區(qū)內(nèi)娛樂業(yè)、旅游業(yè)和參觀訪問的管理；

　?、菁訌?qiáng)對保護(hù)區(qū)環(huán)境的研究和監(jiān)控。同時(shí)，每一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)都有具體的實(shí)施細(xì)節(jié)。

　　以下羅列一些主要的方針政策：

　?、俦Ｗo(hù)和豐富保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然價(jià)值和文化價(jià)值；

　?、诖_保海洋保護(hù)區(qū)管理的優(yōu)秀性和創(chuàng)新性；

　?、奂訌?qiáng)社區(qū)交流，培養(yǎng)社區(qū)居民的主人翁精神；

　?、軐ν馓峁└哔|(zhì)量的信息服務(wù)和管理；

　?、輳拈L遠(yuǎn)的眼光看待保護(hù)區(qū)的規(guī)劃和發(fā)展；

　?、薰膭?lì)和發(fā)展個(gè)人及組織參與到保護(hù)區(qū)體系中；

　?、哒J(rèn)知和尊重當(dāng)?shù)赝林用竦奈幕?xí)俗；

　?、嗉訌?qiáng)保護(hù)區(qū)管理決策在環(huán)境、文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的可持續(xù)性；

　　⑨確保管理建立在科學(xué)的、充分考慮各方面意見的基礎(chǔ)之上；

　　⑩充分體現(xiàn)規(guī)劃和管理過程中的透明度，建立責(zé)任制度；保持對量化產(chǎn)出的關(guān)注。

　　3.1.2分析與評(píng)價(jià)

　　綜觀維多利亞州的國家級(jí)海洋公園和海洋保護(hù)區(qū)體系可以發(fā)現(xiàn)，整個(gè)系統(tǒng)是把沿海區(qū)域的資源保護(hù)和海洋管理結(jié)合起來的。在沿海區(qū)域的資源保護(hù)方面，自然資源和人文資源又是相結(jié)合的。例如，在環(huán)境保護(hù)體制方面，通過確認(rèn)和定義自然資源的價(jià)值、狀況和潛在威脅，分析未來對自然資源價(jià)值保護(hù)可能產(chǎn)生的主要威脅并制定相應(yīng)的管理目標(biāo)；制定相應(yīng)的行動(dòng)措施并評(píng)估這些措施的有效性，為海洋自然資源的保護(hù)提供充足的決策信息；其他保護(hù)措施（如瀕危生物及其生存環(huán)境保護(hù)條例、海洋有害生物防治措施、海岸及流域活動(dòng)影響、海洋事務(wù)應(yīng)對和規(guī)劃）對自然資源的保護(hù)也都起到了一定作用。又如，在海洋文化資源的保護(hù)方面，保護(hù)航海歷史文物等政策起到了一定的作用；此外，通過舉辦社區(qū)教育和交流、社區(qū)咨詢會(huì)議等活動(dòng)，使當(dāng)?shù)鼐用癯浞至私庋睾^(qū)域資源的保護(hù)體系，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)[7]。這些經(jīng)驗(yàn)都是值得我們借鑒的。

　　雖然維多利亞州國家級(jí)海洋公園和海洋保護(hù)區(qū)體系是依據(jù)澳大利亞《1975年國家公園法》和《1998澳大利亞海洋政策》而建立的（后者被視為澳大利亞邁向海洋環(huán)境綜合生態(tài)規(guī)劃和管理的里程碑[8]），但它卻不是全國性的，它與其他州的海洋保護(hù)體系并沒有相互協(xié)調(diào)。因此，從這一點(diǎn)上來說，維多利亞州國家級(jí)海洋公園和海洋保護(hù)區(qū)體系規(guī)劃并不完全是綜合性的，它沒有真正實(shí)現(xiàn)中央政府到地方政府的垂直整合與協(xié)調(diào)。

　　3.2我國目前的相關(guān)研究與規(guī)劃管理狀況

　　相比較而言，我國對海岸帶規(guī)劃與管理方面的研究正處于起步階段，主要局限于海岸線濱海景觀規(guī)劃，從上海浦東陸家嘴地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)開始，我國東部沿海、長江流域及珠江流域的各大城市（如大連、青島、上海、廈門、廣州、深圳、北海等）相繼組織了多次濱水區(qū)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)的競賽和咨詢，其中有些正朝著綜合性規(guī)劃與管理的方向努力。如?？谑锌傮w城市設(shè)計(jì)的濱海岸線規(guī)劃就在土地及岸線功能整合規(guī)劃條款中提出了要按照土地與海岸線利用的類型與模式，把濱海區(qū)劃分為若干功能區(qū)域，以便對其發(fā)展方向與開發(fā)強(qiáng)度做出有效的引導(dǎo)，加強(qiáng)各管理部門間的協(xié)調(diào)。功能區(qū)具體劃分為：

　?、俾糜涡蓍e區(qū)（相應(yīng)為旅游度假岸線）—以休閑度假為主要使用內(nèi)容，以低強(qiáng)度開發(fā)為控制原則；

　　②城市生活區(qū)（相應(yīng)為城市生活岸線）—根據(jù)城市總體的需要，綜合居住、商貿(mào)辦公和文化娛樂等多種功能，采用中等開發(fā)強(qiáng)度；

　?、鄹劭趨^(qū)（相應(yīng)為城市港口岸線）—以物流、加工制造為主要使用內(nèi)容；

　?、軞v史文化區(qū)（相應(yīng)為歷史岸線）—以歷史文化保護(hù)和利用為主要使用內(nèi)容；

　?、葑匀毁Y源保護(hù)區(qū)—保護(hù)自然資源，對開發(fā)行為進(jìn)行強(qiáng)有力的控制[9]。

　　目前，我國的海岸帶規(guī)劃與管理還存在盲目跟風(fēng)現(xiàn)象，一些地方不遺余力地開發(fā)海域資源，卻很少與保護(hù)相結(jié)合，只做了一些表面工作和孤立的規(guī)劃，或者只關(guān)注所在地的規(guī)劃與管理，很少兼顧與相鄰海岸線之間的橫向協(xié)調(diào)，缺乏必要的聯(lián)系與過渡，各區(qū)域之間在功能方面缺乏相互支持，甚至存在相互爭奪空間的現(xiàn)象。這些規(guī)劃往往是純粹的海濱地區(qū)規(guī)劃，主要針對海岸線的景觀與旅游資源開發(fā)，缺乏與所在城市整體景觀形象之間的縱向協(xié)調(diào)，如為了展現(xiàn)城市環(huán)境而大力建設(shè)環(huán)島路，以市政路和公共綠帶分割海岸環(huán)境與其他城市空間，甚至把海岸帶的向陸與向海區(qū)域一分為二，造成整個(gè)海岸帶的空間景觀要素之間缺乏應(yīng)有的關(guān)聯(lián)性和過渡性。這些做法都是與綜合性海岸帶規(guī)劃與管理的方向背道而馳的。

　　在海岸帶的管理方面，我國目前主要是通過建立國家和地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)，以及頒布海洋法規(guī)來保護(hù)海洋生物多樣性和防止海洋生態(tài)環(huán)境的惡化。這種管理方式稍欠系統(tǒng)性和全面性，缺乏綜合性管理的理念，其直接結(jié)果是把本應(yīng)由各個(gè)管理部門相互協(xié)調(diào)的復(fù)雜任務(wù)分配到個(gè)別部門，影響了規(guī)劃管理的效果。

　　4、結(jié)語

　　我國海岸帶規(guī)劃與管理的當(dāng)務(wù)之急是要與國際接軌，適當(dāng)借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)其不合理之處，逐漸摸索出一條有中國特色的綜合性海岸帶規(guī)劃與管理之路。主要可從以下四點(diǎn)來進(jìn)行：

　　（1）做到同一等級(jí)不同經(jīng)濟(jì)部門間的水平整合，通過對海岸帶進(jìn)行功能分區(qū)等手段，充分發(fā)揮旅游、漁業(yè)、規(guī)劃等部門的管理職能，加強(qiáng)合作與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三者效益的最優(yōu)化。

　　（2）做到不同級(jí)別的部門（從國家級(jí)到地方級(jí)部門）之間的垂直整合，使上下級(jí)管理互不矛盾、協(xié)調(diào)一致，鄰里之間互不爭奪、共同優(yōu)化。

　?。?）做到各地區(qū)海岸線的空間要素與相鄰岸線間的橫向協(xié)調(diào)，保持應(yīng)有的關(guān)聯(lián)性與過渡性，可以從宏觀到微觀進(jìn)行規(guī)劃研究，編制一套國家甚至全世界范圍內(nèi)的區(qū)域性宏觀體系規(guī)劃，然后逐步具體到局部地段甚至個(gè)體空間要素的方案設(shè)計(jì)，并堅(jiān)持重點(diǎn)區(qū)域與一般區(qū)域相結(jié)合。

　?。?）強(qiáng)調(diào)各地區(qū)海岸線形象與所在城市整體形象的一致性，注意各空間要素之間的縱向關(guān)聯(lián)性，塑造富有個(gè)性的海濱城市景觀。

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　　作者簡介：

　　陳飛，女，浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)專業(yè)碩士研究生。

　　王靈舒，男，墨爾本大學(xué)城市規(guī)劃專業(yè)碩士研究生，皇家墨爾本理工大學(xué)環(huán)境與規(guī)劃專業(yè)碩士。