深圳城市軌道交通建設模式探討

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摘 要：根據(jù)深圳軌道交通建設規(guī)劃，說明了BDOT融資模式的特點，并以深圳軌道交通4號線建設為例，分析了以科學發(fā)展觀建設軌道交通的具體應用和做法。

　　關鍵詞：軌道交通；科學發(fā)展觀；BDOT模式；探討

　　軌道交通以其安全舒適、快捷高效、節(jié)能環(huán)保而成為大城市交通系統(tǒng)的骨干[1].發(fā)展軌道交通是一種“戰(zhàn)略節(jié)約”[2]，符合可持續(xù)發(fā)展的要求。同時，軌道交通建設投資大，服務年限長，可以說是百年大計，其規(guī)劃、建設與運營必須符合科學發(fā)展觀的要求。

　　根據(jù)《深圳市城市軌道交通建設規(guī)劃》，深圳市規(guī)劃遠景城市軌道交通網(wǎng)絡由15條線路組成，總長365km.深圳軌道交通一期工程正線總長為21.8km，總投資115.53億元，由1號線的東段和4號線的南段組成。一期工程于1998年5月獲國家正式批準立項。1998年12月底，一期工程試驗段動工建設，2001年3月全線開工，于2004年年底建成通車。在2004年底完成軌道交通一期工程的基礎上，近中期（至2010年）即軌道交通二期工程將建設1號線續(xù)建工程、2號線、3號線、4號線續(xù)建工程、11號線5條線路。線路全長120.7km，總投資370億元左右[3].

　　1、深圳城市軌道交通建設的科學發(fā)展觀

　　深圳城市軌道交通建設的科學發(fā)展觀可用一個“人”的結構來描述（如圖1所示）。“科學發(fā)展觀”是城市軌道交通建設的“頭腦”和主導思想，指導軌道交通的系統(tǒng)決策、規(guī)劃、建設和運營；其“軀干”和主體是堅持以人為本的核心思想，通過科學的談判、策劃和管理，提高軌道交通的建設和運營效益；其“雙手”和工具是采用科學的建設項目決策程序、設計思想和建設管理方法進行城市軌道交通的建設和開發(fā)工作，采用系統(tǒng)和完善的組織和手段進行城市軌道交通的運營監(jiān)管和移交工作。其“雙腳”和落腳點是“以城市軌道交通建設帶動城市發(fā)展的規(guī)劃理念”和“在深圳城市軌道交通規(guī)劃、設計、建設、管理中貫徹全壽命周期成本管理”的思想。

　　城市軌道交通可以視為一個城市的血脈系統(tǒng)，對城市運行和拓展起著至關重要的作用。深圳城市軌道交通系統(tǒng)，其大流量、便利、準時、快捷、安全的運輸服務特點本身就體現(xiàn)了以人為中心，為深圳市民，尤其是中低收入市民服務的思想。筆者以4號線為例，探討B(tài)DOT融資和建設模式在軌道交通建設中的具體體現(xiàn)。

　　2、BDOT融資建設模式

　　深圳軌道交通4號線采用了BDOT（建設-開發(fā)-運營-移交）融資和建設模式，在其運作過程將分階段深化科學發(fā)展觀的思想。

　　2.1 BDOT的特點

　　采用BDOT（build，建設—development，開發(fā)—operate，營運—transfer，移交）項目融資模式建設深圳軌道交通4號線，其優(yōu)點在于：

　?。?）引進外資，提高深圳市城市基礎設施建設效益。深圳市軌道交通二期工程總投資數(shù)百億，僅依靠政府財政投資建設和維護城市軌道交通系統(tǒng)，政府財政將不堪重負。港鐵承擔4號線建設的全部投資，包括前期的土地征用和場地清理費用、設施建設和設備購置費用，并負責前30年的運營工作，這有利于加快二期軌道交通系統(tǒng)的建設，減少政府財政壓力，探索軌道交通系統(tǒng)多元化投資的新模式。

　?。?）引入城市規(guī)劃新理念，以軌道交通引導城市新區(qū)發(fā)展。4號線與1號線有不同的定位：1號線一期工程主要沿深圳市深南大道布置，沿線開發(fā)程度很高，其建設目的是以緩解交通壓力為主；4號線將從皇崗口岸起直至龍華新城中心，沿線尚有較多的土地可供進一步開發(fā)。引入香港地鐵在軌道交通站點周邊一定范圍內(nèi)高密度開發(fā)的經(jīng)驗，采用“珠鏈式”城市開發(fā)模式，將軌道交通的站點發(fā)展成為地區(qū)中心和交通樞紐，引導和加快龍華城市次中心區(qū)的開發(fā)。

　　（3）將城市軌道交通建設與其沿線土地集約開發(fā)結合，促進深圳效益實現(xiàn)的目的。在許多城市，由于軌道交通規(guī)劃后于城市規(guī)劃，其土地增值效益往往為沿線土地開發(fā)商所有，政府難以得到該部分的效益，而且，有時在建設中還需要向沿線物業(yè)所有者和經(jīng)營者支付不菲的補償。4號線在策劃、投資機會研究和談判過程中，始終堅持以“效益深圳”為核心，注意并貫徹了“三同步”的思想：實現(xiàn)了城市規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃同步；引入戰(zhàn)略投資者與軌道交通前期準備工作同步；軌道交通建設、運營、移交規(guī)劃與監(jiān)管方案同步。將軌道交通建設和城市規(guī)劃緊密結合，促進二者間內(nèi)在效益的實現(xiàn)。

　?。?）引入香港地鐵，保持深圳軌道交通運營商的適當競爭。BDOT除了具備其他融資模式的優(yōu)點外，更重要的是將軌道交通建設與土地利用和物業(yè)開發(fā)相結合，對探索城市和軌道交通可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

　　2.2 BDOT的運作

　?。?）建設階段（B）深圳軌道交通4號線是由香港地鐵公司（港鐵）負責組織建設的。港鐵擁有數(shù)十年的城市軌道交通建設和開發(fā)經(jīng)驗，是世界上為數(shù)不多的有贏利能力的軌道交通開發(fā)和運營商。引進港鐵建設深圳4號線，為我們提供了不可多得的學習機會，也符合“效益深圳”的思想。

　?、俑坭F國際化的可行性研究、設計、招標和建設管理模式，將為深圳城市軌道交通系統(tǒng)建設提供許多有價值的項目投資控制、進度控制、合同管理等方法，為提高系統(tǒng)建設效率提供一本活的“參考書”。

　　②港鐵的引入為深圳城市軌道交通系統(tǒng)建設引入了“代建”競爭機制，競爭者的出現(xiàn)對深圳地鐵公司的運營也將是有力的促進。

　　③香港地鐵在城市軌道交通的設計和建設的許多細微之處都顯示了人本設計的特征，比如說明確的指示路牌、便捷的交通通道、良好的站點設計等，將這些設計理念引入深圳城市軌道交通建設，可以為深圳市民提供更加優(yōu)質(zhì)的服務。

　?、苌钲谡ㄟ^參與和督促港鐵在4號線設計中體現(xiàn)全壽命周期管理的理念，即在保證運輸服務品質(zhì)不降低的前提下，考慮資金、時間、價值的條件，動態(tài)綜合建造、設備購置、運營、維護、保養(yǎng)和資產(chǎn)移交標準等各項費用的支出，使軌道交通4號線在100年甚至更長的時間內(nèi)綜合費用最低，創(chuàng)造出更高的效益。

　　（2）開發(fā)階段（D）深圳軌道交通4號線BDOT融資模式的最大亮點，體現(xiàn)在“以城市軌道交通建設引導和帶動城市發(fā)展”，“城市軌道交通建設和土地開發(fā)的捆綁進行、良性互動”兩個方面。

　?、僖猿鞘熊壍澜煌ńㄔO引導和帶動城市發(fā)展是城市軌道交通建設科學發(fā)展觀的落腳點。軌道交通建設，有疏解城市交通壓力和引導城市建設雙重功能，后一功能港鐵在香港新興城市片區(qū)的建設上已有成熟的經(jīng)驗。深圳軌道交通4號線的建設，將以軌道交通周邊站點相對高密度的開發(fā)來帶動沿線相對不發(fā)達地區(qū)的城市建設，促進龍華片區(qū)的快速城市化。

　?、谲壍澜煌ńㄔO項目，屬于非贏利性基礎設施項目，其建設和運營將給深圳市政府帶來沉重的財政負擔。引入港鐵采用BDOT模式建設4號線，將實現(xiàn)深圳市政府和香港地鐵的雙贏。首先，深圳市政府和香港地鐵采用地價分成模式開發(fā)軌道交通沿線站點周邊的土地，在4號線項目建設上不但不需要投入建設費用和2010年到2040年的運營費用，而且還可以得到一筆不菲的土地開發(fā)財政收入；其次，香港地鐵將以土地開發(fā)的收入支持4號線的建設和30年運營。預計香港軌道交通公司將通過4號線與香港地鐵系統(tǒng)進行無縫銜接，利用深港兩地巨大的房地產(chǎn)價格落差，實現(xiàn)其贏利目標。這樣一來，勢必引入許多港人來深圳置業(yè)和消費，進而促進龍華片區(qū)和深圳整體經(jīng)濟的發(fā)展。

　?。?）運營階段（O）深圳軌道交通4號線前30年由港鐵負責運營。在此期間深圳市政府應注重對其運作模式和提供服務品質(zhì)的監(jiān)督管理。深圳政府應組成適當?shù)墓芾頇C構，對深圳城市軌道交通進行系統(tǒng)性的監(jiān)管?？紤]港鐵的外商企業(yè)性質(zhì)，深圳政府應通過立法程序明確政府對城市軌道交通監(jiān)管的義務、內(nèi)容、目標、方法等。通過監(jiān)管，一方面可保證軌道交通4號線提供運輸服務的優(yōu)良品質(zhì)和合理價格，落實以乘客為本的思想；另一方面也要保證在軌道交通4號線移交之前得到適當?shù)木S護和保養(yǎng)，使其軌道系統(tǒng)、機車和站點性能都處于政府事先制定的運營管理標準的可控制的范圍。

　　（4）移交階段（T）深圳軌道交通4號線移交工作是BDOT模式的最后一個階段。深圳市政府應以全壽命周期管理思想為指導，研究確定軌道交通4號線的移交內(nèi)容、標準和方法。由于采用BDOT模式建設軌道交通項目沒有先例，沒有成熟的經(jīng)驗可供借鑒。如何制定合理合法的移交標準，并將其貫穿于對軌道交通4號線運營和移交管理的整個過程，將成為BDOT模式是否成功的核心問題。

　?、僖平簧婕暗?個問題：第一是移交的內(nèi)容。主要內(nèi)容應包括項目公司管理的所有有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)兩個系統(tǒng)。有形資產(chǎn)包括軌道交通4號線沿線所涉及的建筑、構筑物、設備以及應包括的運營軟件系統(tǒng)；無形資產(chǎn)是軌道交通4號線整體移交所涉及的公司管理軟件、運營服務軟件等。其中，后一部分內(nèi)容可能涉及香港地鐵的無形資產(chǎn)，即技術訣竅，該部分可能是軌道交通4號線順利移交的難點和關鍵問題；第二是移交資產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量標準。該部分內(nèi)容必須在移交前以合同的形式與香港地鐵有明確的約定。其中，質(zhì)量標準需要政府組織有關專家和學者進行研究和確定；第三是移交資產(chǎn)的時間和程序。為了保證移交工作的順利進行，政府應在移交前進行周密、細致的組織和研究工作；第四是移交過程中涉及的員工問題，包括工資標準的確定、人員的重新組織和安排等，盡量避免由移交工作帶來的社會問題。

　?、谝平粦裱?條原則：第一，無障礙對接運營原則。地鐵在移交過程中，對乘客的運輸服務應基本沒有影響；第二，政府支出最小化原則。應通過周密的研究和安排，在法律框架下，與香港地鐵簽署合理的移交合同并約定恰當?shù)囊平怀绦?，減少政府的移交成本；第三，移交的資產(chǎn)質(zhì)量良好。深圳軌道交通4號線作為非贏利基礎設施項目的移交，前無先例。保證移交資產(chǎn)的整體性和良好的資產(chǎn)狀態(tài)，是移交后所有工作順利展開的基礎；第四，平穩(wěn)過渡原則。深圳軌道交通4號線移交工作會涉及大量的原項目公司員工安排問題。政府應事先確定公平合理的工作和薪酬計劃，減少社會問題，做到平穩(wěn)過渡。

　　3、結語

　　發(fā)展城市軌道交通的核心問題是籌集資金，BOT是一種用于大型項目籌融的方式。用BOT來建設軌道交通在我國還屬于新生事物，尚沒有成熟的經(jīng)驗可以借鑒，還存在許多問題。深圳軌道交通4號線建設項目將土地開發(fā)與BOT相結合，運用BDOT融資模式對建設非贏利性大型基礎設施項目作出了一種有益的探索，這一模式對于我國類似項目的開發(fā)建設將有一定的借鑒意義。