特許經營制與供水BOT改進

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簡介： 特許經營制與供水BOT改進
關鍵字：特許經營制 供水BOT

推進城市供水企業(yè)的市場化改革，吸收外資和國內各種資金投入到城市供水、排水、原水建設事業(yè)上，形成多元化投資主體、適度競爭、高效低耗的水務經營體制，是當前供水企業(yè)體制改革的重要任務?？偨Y前一段各地BOT經營方式的經驗教訓，結合目前實行供水特許經營制的要求，改進供水BOT的經營模式，完善、加強對BOT方式的監(jiān)督管理，是十分必要的。政府機關在當前實施跨越式城市發(fā)展過程中，或多或少都患有“投資饑渴癥”，因為規(guī)劃發(fā)展的城區(qū)范圍所需投資量，遠大于當地財政收入的年度增長幅度。有些地方急于快速把國有企業(yè)和無形資產“變現”應付“燃眉之急”，不大關注“靚女”嫁到婆家后會有什么困難和結果，造成BOT經營上權利和風險不能合理配比。在當前挑戰(zhàn)和困難并存，機遇和陷阱同在的過渡時期，應本著實事求是的原則，堅持員工、企業(yè)、投資者、政府多贏的目標，選擇較好的改制方式，保證城市供水事業(yè)的良性循環(huán)和發(fā)展，走出有中國特色的BOT合作道路。

　　 正確認識特許經營制和供水BOT的關系

　　特許經營權是政府擁有一種管理職能，同時也是企業(yè)經過許可，遵照一定的規(guī)則進行某種經營活動的權利。
　　——政府永遠保有特許經營的監(jiān)督權（知情權、質詢權、建議權、否決權），企業(yè)必須服從其監(jiān)督和管理。企業(yè)必須在一定的授權期間、一定的授權范圍內努力經營并取得合理的收益，是以完成特許經營義務為自主經營的前提條件，是一種不完全競爭的經營方式。
　　——特許經營權和財產權是不同的概念。BOT主要是財產所有權和有限的經營權，財產權是運動員參加競賽活動的資格和權利；特許經營權是指場地、游戲規(guī)則、裁判員及其權利等。供水BOT形式只是運動員擁有參加比賽的權利，即BOT具有進行供水經營的財產權，不能自動產生其它支配場地、變更游戲規(guī)則、決定裁判員等特許經營權利。否則就形式成財大氣粗的參賽隊伍壟斷了場地、裁判員，可能任意支配裁判員、運動員及可以任意修改游戲規(guī)劃。并且可能取代政府的監(jiān)督權，形成經濟學所說的“俘瞄政府”現象。
　　——公共事業(yè)的特許經營制實質意義在于用政府的“有形之手控制”、彌補市場“無形之手”所造成的“市場失靈”。這兩只手如何搭配得靈活機動、恰如其分，關鍵所在是政府管理機制、管理能力是否盡快適應市場化形勢發(fā)展的要求，能否根據具體情況找到適合中國特色的供水企業(yè)經營模式。
　　供水產業(yè)不是完全競爭的產業(yè)，不是可以自由進出的產業(yè)。
　　——城市供水產業(yè)的特征否定著自由競爭機制的本質要求。從經濟學的一般原理可以知道，自由競爭是一種沒有沉淀成本的，帶有威脅性的自由進出的一種市場機制。但由于有特許經營權的阻礙，供水企業(yè)不可以任意自由進出。在同一個城市、同一個地區(qū)、同一個期間不能由多個供水企業(yè)經營，這是供水生產的連續(xù)性、穩(wěn)定性、安全性決定的，所以供水產業(yè)的特許經營權不符合競爭機制中“自由進出”的基本要求。
　　——城市供水行業(yè)不僅有特許經營權對競爭原理中自由進出的否定作用，還在于供水投資是一個投資量大，回收期長，一定會產生沉淀成本的項目。如果沒有政府的特許經營授權，追求經濟利潤為宗旨的私人企業(yè)決不敢進入這個行業(yè)，如果今天進一個，明天進一個，大家自相殘殺，兩敗俱傷，必然形成無法收回的沉淀成本，這是投資的最大風險，所以城市供水投資又一定有特許經營權的保證。
　　——供水特許經營權還在于供水經營的穩(wěn)定性、安全性和非排它性。穩(wěn)定性、安全性是人所共知的特征。非排它性是指供水企業(yè)不能自行挑選用戶，不能限制用戶（節(jié)水是政府職能），不能以效益問題、資金問題縮減產量和減少投資，要保障城市發(fā)展建設、市民生產生活對供水的需求。如果在其他完全競爭的產業(yè)，BOT經營模式可以是“誰投資，誰經營，誰受益”。在公用事業(yè)性質的城市供水行業(yè)，BOT的投資者必須正確認識企業(yè)效益和社會效益的統(tǒng)一性，正確處理企業(yè)內部利潤最大化同社會福利最大化的關系。所以供水特許經營制不僅是對投資者利益的一種保護，也是對投資者實力和信心的考驗。
　　——BOT方式是把租賃經營合同和委托代理相結事的融資方式，其目的是降低和回避投資風險，把投資額同固定的市場相結合，把實際控制權同收益權相結合。特許經營制要以社會的改革、發(fā)展、穩(wěn)定為主要目標，保證城市資源的優(yōu)化組合和經濟可持續(xù)穩(wěn)定地增長。二者管理目標上的差異是政府通過特許經營制應主要協(xié)調、監(jiān)督、管理的內容。
　　——租賃承包經營是出租方把資產（設備、設施）出租給經營者，經營者按約定金額和約定的時間歸還本金給出租方。這種方式的關鍵在于資產的實際控制權是在出租人手中，還是在經營者手中，從而保證各種經營信息的真實、準確、及時，使經營者能夠根據市場信息變革經營方式，做到自主經營、自我發(fā)展。委托經營方式是資產所有者把資產經營權委托給其代理人。這種方式的要害是代理人必須是委托人完全相信代理人，并保證對代理人確實可控的狀態(tài)下。
　　BOT方式對租賃經營和委托代理兩種合約重組，對投資人來講，取得了自己出租資產的實際控制權，又不承擔資產風險損失的責任（代理人的責任完全由委托人承擔）。對被投資方來講，雖然解決了投資來源問題，但要自己承擔風險和債務，又沒有實際控制權，在經營目標存在差異的條件下，就可能產生“政府失靈”（想管而管不了）加“市場失靈”（BOT經營者壟斷）。所以BOT方式合作談判的關鍵不是投資問題，而是對經營風險如何防止和分擔的問題，是政府的監(jiān)督管理權如何同BOT企業(yè)經營自主權緊密結合問題；是怎樣不斷打破壟斷，發(fā)揮競爭機制的淘汰作用問題。如果BOT的投資者壟斷了債權人和代理人雙重身分，被投資方只承擔債務和不能“到位”的所有者，這種經營模式的風險向哪個方向傾斜是顯而易見的。這是特許經營制要解決的關鍵問題。
　　——BOT經營方式不能自動取代政府特許經營權，更不能違背特許經營權。在加入WTO以后，必須認真研究和結合實際運用“國際慣例”。如建造BOT水廠方式中有個原則“或取或付”，意思是合同約定BOT加工的產品，不管你是否取走，都要按約定價格和數量付錢。為什么會這樣呢？正如上面分析的，是由于出租人經過BOT轉變?yōu)榇砣说匚缓蟮慕Y果，我完成規(guī)定的加工任務后，一切銷售風險都要由其他人承擔。表面看是合情合理的推論，因為BOT規(guī)定的投資者，既是經營者，又是代理人，就必然享受委托人的特許經營權，但是供水生產工藝是連續(xù)的，是不可儲存的（水廠只有調節(jié)能力，而不具有儲存能力），所以這樣的“慣例”是不符合實際情況的。在BOT經營取得了投資的利益保證后，還會要求更大的收益，就能以私人壟斷地位取代和凌駕在特許經營權之上。如單純按照公司法律規(guī)定，因政府在BOT中沒有投資，則不能得到會計資料和一切經營資料，不能參與董事會決策和經營班子經營，這樣就剝奪政府對企業(yè)經營的知情權。由于不能參加經營決策的投票，也就沒有建議權和質詢權。更何況由于沒有在BOT中投資，在投資協(xié)議上怎么能寫上不是股東的政府有否決權呢？
　　所以我們的思路必須改變，把特許經營權和BOT協(xié)議分開。BOT是投資者的一種經濟合作方式，是私法、民商法協(xié)調的范圍；特許經營權是政府作為管理者對某種特許行業(yè)的管理權利，是公法、經濟法調整范圍。BOT是雙方對資產權利、義務的意思表示一致的結果，特許經營權是政府對經營管理的一種強制行為，是對關系國計民生的公用事業(yè)監(jiān)督和保障。

　　依照特許經營權加強對BOT的管理

　　供水特許經營期限同供水BOT的合作經營時間
　　由于特許經營授權期限內，不能有第二家、第三家進入同一市場經營，被授權的BOT經營者具有相對的壟斷經營地位。如果在BOT合作經營整個期間內沒有發(fā)生風險的可能，壟斷經營者就具有獲取壟斷利潤的優(yōu)勢地位。為防止經營者利用壟斷地位獲取超額利潤，投資者應在BOT的合作經營期內分2～3次獲得特許經營權。主要考慮因素有：
　　——根據“本屆政府不能剝奪下屆政府管理權限”原則，每屆政府都要根據需要和可能不斷改進和完善對公共事業(yè)的管理，促進改革發(fā)展和社會福利的提高。特別是在市場化改革剛剛起步，對市場機制、市場規(guī)律剛剛開始認識，城市特許經營管理經驗不多的情況下，盡量減少“本屆政府請客，下屆政府買單”的現象。留下完善管理的空間，留下進一步選擇的權利。
　　——目前的BOT的經營合作時間一般為15～20年，是根據租賃經營的法定期限20年確定的。其中8～10年為投資回收期，余下時間為獲利期間。根據國家有關部門的政策規(guī)定，供水企業(yè)的凈資產匯報率8％～12％計算，加上5％的折舊，BOT經營每年的凈現金流為15％左右，在風險較小的條件下6～8年可以收回投資本金。
　　——國外對城鎮(zhèn)供水企業(yè)的調價，除正常合理的因素可以調價外，還要根據當地社會平均勞動生產率提高的比率，相應降低調價幅度。相當于供水企業(yè)提高勞動生產率的水平不能低于平均社會水平。而由于我們在BOT經營方式中沒有這樣的約束條款，加上經營信息不對稱，授權時間越長，信息不對稱的差異越大，BOT的價格不合理因素可能越大。
　　根據以上的分析，特許經營權一般為6～8年為一次授權，再次授權要經過檢查、考核、評定。根據不斷發(fā)展形勢要求和企業(yè)規(guī)范化的特許經營權的要求，對經營者提出更高的服務標準、服務質量等要求，鞭策BOT經營者不斷提高管理水平，增加競爭意識，開拓創(chuàng)新，與時俱進，促進城市供水企業(yè)管理水平適應城市的需要。
　　政府對特許經營權的拍賣和收回
　　政府對供水特許經營權的拍賣實質是在一定范圍內、一定時間內對城市供水市場壟斷權的轉讓，由于市場是有價值的，它可以為經營者帶來未來的利潤，即無形資產的價值，所以占領市場份額是應該支付成本的。政府對這部分無形資產的拍賣是經營者取得市場壟斷權應支付的成本。
　　——無形資產的市場價值是一個確實存在但又難以可靠計量的量，主要依據未來供水增長趨勢×預期價格提高幅度×可靠的經營利益率測算。通過市場化競價選擇和反復談判，根據潛在投資者經過多種信息預測的比較，就可以找到相對來說合理的市場價值。
　　——政府對特許經營的收回，一方面必須是有合法依據的，平時只能行使監(jiān)督權，不能無端干預企業(yè)的正常生產經營，在監(jiān)督無效并可能造成嚴重后果時，按照特許經營管理條例處理權限依法收回特許經營權。另一方面在投資者喪失特許經營權或特許經營權到期而BOT經營期限未到期時，只能根據收回時對移交資產的重置評估價值減已提折舊，按剩余價值收回，而不包括無形資產價值。BOT經營合同到期時，根據原合同無償收回或象征性轉讓。
　　——根據融資租賃經營的特點，在租賃經營期間，如果實物資產滅失，合同雙方會喪失上述相應的權利和義務關系。由于在BOT經營全過程中，投資者又是經營者并實際控制實物資產，所以對實物資產的安全及其價值保全應負有不可推卸的責任。必須在BOT經營合同中明確保全范圍、保全辦法及相應的責任，還要明確經營到期時，應無償移交的資產詳細名單和相應資產新舊程度，因為在BOT開始實行時這些資產是計入水價中，并按著這樣的約定由居民和工商企業(yè)支付水價。合理明確規(guī)定移交資產的范圍及其公允價值是對公眾根本利益的保護措施。
　　——政府要加強對BOT方式下建造期間的控制和管理。一方面要嚴格控制實物資產的質量，防止偷工減料現象發(fā)生。另一方面是投資價格控制。根據定額計算的造價一般比實際投資高20％～30％的特點，如果全部由投資者建造，投資者在建造過程中會取得較高的回報?？梢詫嵭姓袠烁們r方法，由第三者建造，投資者和政府共同監(jiān)督、認可。如果超過預算價由投資者負擔，政府不予在水價中確認。
　　特許經營權制度的建立是規(guī)范供水投資市場的重要措施，尤其是在市場化改革的復雜情況下，與“狼”共舞也好，與“虎”同爭也罷，我們應該學會認識市場規(guī)律，學會競爭本領，增強競爭能力。因為我們供水企業(yè)的領導和員工不僅是當事人、參加者，而且是后果的承擔者。對投資者而言，如果投資有風險，資金可以轉移。對政府當事人而言，決策者失誤可以換屆。而城市的廣大群眾、工商企業(yè)是轉不走的、換不掉的，是所交學費的最終承擔者。為了發(fā)展一定要改革，為了穩(wěn)定一定要慎重，改進和完善BOT合作經營模式就是要找到一條供水企業(yè)改革成本最低的道路。經過多次博弈、反復研究，就能找到一條適合國情的、真正能推進供水企業(yè)不斷發(fā)展、現代化治理結構的BOT模式。