關(guān)于供水欠費(fèi)問題的探討

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近年來，隨著城市供水市場化改革的逐步深入和投資主體的多元化發(fā)展，日益嚴(yán)重的水費(fèi)拖欠問題，已經(jīng)引起了業(yè)內(nèi)人士的高度重視，巨額水費(fèi)資金的沉淀拖欠，不但滯緩了城市供水資金的正常周轉(zhuǎn)，也制約了城市供水企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。北京水司因被累計(jì)拖欠水費(fèi)高達(dá)2.7億元，被迫采取法院起訴等強(qiáng)制措施，情況才有所改善。因此，如何有效解決不斷惡化的欠費(fèi)問題，已經(jīng)成為城市供水企業(yè)能否順利改制，改制后能否可持續(xù)發(fā)展，改制后企業(yè)產(chǎn)權(quán)能否得到切實(shí)保護(hù)的問題。

　　一、水費(fèi)嚴(yán)重拖欠原因分析

　　本文認(rèn)為，我國城市供水企業(yè)流動(dòng)資產(chǎn)中大量的拖欠水費(fèi)，無法得有效的追繳，以至于難以取得可信證明和可靠資料進(jìn)行評(píng)估，造成應(yīng)收水費(fèi)權(quán)屬不清的事實(shí)壞帳和國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，主要有以下幾方面原因：

　　1、行政干預(yù)水費(fèi)減免

　　目前，我國市場經(jīng)濟(jì)很多方面還表現(xiàn)出傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，行政干預(yù)過多，合同當(dāng)事人信用喪失，企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵害等案例層出不窮。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國供水企業(yè)當(dāng)年欠費(fèi)率約20%～30%左右，個(gè)別地區(qū)甚至高達(dá)30%～50%，其中約80%屬于企業(yè)用戶，尤其是以國有企業(yè)為主，有不少歷史欠費(fèi)便是當(dāng)?shù)卣疄榱藴p輕國企負(fù)擔(dān)或引入外資，進(jìn)過行政干預(yù)單方面同意減免的，不但涉及金額較大，時(shí)間較長，而且手續(xù)不全也不規(guī)范。另外方面，國有資產(chǎn)管理部門對(duì)于供水企業(yè)上報(bào)的壞帳數(shù)據(jù)，卻又加以嚴(yán)格限制，甚至退回不批。在兩面加壓的無奈情況下，供水企業(yè)對(duì)這部分實(shí)質(zhì)是死帳、壞帳的欠費(fèi)，也只有長期掛帳，繼續(xù)放在應(yīng)收帳款中，成了不能作為資產(chǎn)進(jìn)行交易轉(zhuǎn)讓的虛假數(shù)字。四川某市拖欠水費(fèi)中企業(yè)欠費(fèi)占總額的70%以上，其中某一國企多年累計(jì)達(dá)2000多萬，占總額的20%，而在當(dāng)?shù)卣€(wěn)定大局，搞好投資環(huán)境等理由的“關(guān)照”下，自來水照樣正常供應(yīng)，雙方負(fù)責(zé)人也根本無心過問，使供水企業(yè)合法的收費(fèi)權(quán)利長期無法實(shí)施，更為嚴(yán)重的是帶來當(dāng)?shù)貝盒缘氖痉缎?yīng)。

　　2、欠費(fèi)單位缺乏償債能力

　　由于傳統(tǒng)的城市供水企業(yè)缺乏有效的追繳欠費(fèi)激勵(lì)機(jī)制等原因，造成巨額的歷史欠費(fèi)得不到及時(shí)清理，許多欠費(fèi)大戶清算時(shí)早已成為難有轉(zhuǎn)機(jī)的“爛攤子”，無人負(fù)責(zé)也無能力償還歷史欠帳，同時(shí)，由于自來水先用后付費(fèi)的特性，使這些欠費(fèi)企業(yè)清產(chǎn)時(shí)無法核對(duì)欠帳余額，甚至根本不承認(rèn)供水企業(yè)提供的欠費(fèi)數(shù)據(jù)，使供水企業(yè)的合法債權(quán)被剝奪。評(píng)估機(jī)構(gòu)在沒有可靠依據(jù)的情況下，也無法判斷和處理這些欠費(fèi)，于是，只好繼續(xù)掛帳。近年來，寧波水司加強(qiáng)欠費(fèi)追繳力度，年回收率在98%以上，但是由于歷史遺留問題，目前，下屬六個(gè)供水分公司，被拖欠往年水費(fèi)總計(jì)約300萬，其中31萬元約占總額10%的欠費(fèi)單位或個(gè)人已經(jīng)銷戶或清算。

　　3、惡意拖欠影響水費(fèi)回收

　　近年來，各地政府為了建設(shè)和協(xié)社會(huì)，要求供水企業(yè)開展了更人性化服務(wù)，增加軟性催繳措施，盡量減少強(qiáng)制手段。但是部分單位和個(gè)人在搭便車意識(shí)的支配下，以水管漏水、計(jì)量不準(zhǔn)以及內(nèi)部糾紛等為由，生磨硬泡拒交水費(fèi)，有的更是利用政策空子故意長期拖欠不付。截止2004年底，南昌供水公司欠費(fèi)總數(shù)已經(jīng)突破3000萬元，其中70%以上是長期拖欠單位用戶，個(gè)別用戶累計(jì)欠費(fèi)突破300萬。寧波水司部分用水單位，以區(qū)域內(nèi)漏水或欠費(fèi)糾紛等緣由，長期拖欠水費(fèi)，某一印染企業(yè)累計(jì)拖欠水費(fèi)5年以上，總計(jì)達(dá)129萬，占所屬分公司的單位欠費(fèi)70%以。

　　4、供水企業(yè)資金管理不嚴(yán)密

　　由于許多城市供水企業(yè)的財(cái)務(wù)制度不夠規(guī)范，管理手段也比較落后，造成資金管理存在較多的漏洞。一方面，有些抄表收費(fèi)人員在操作中弄虛作假，隨意挪用已經(jīng)收回的現(xiàn)金，甚至于裝進(jìn)了個(gè)人腰包或集體小金庫；部分供水企業(yè)為完成上級(jí)下達(dá)的產(chǎn)值、利潤等指標(biāo)，明知應(yīng)收水費(fèi)中有壞帳、死帳，但怕影響工作成績而不及時(shí)處理，當(dāng)然，到企業(yè)改制時(shí)更不愿積極清理。另一方面，欠費(fèi)越多越大的地方往往掩蓋了這些管理上的問題，給社會(huì)上一部分單位個(gè)人找到各種欠費(fèi)借口，也使行政管理部門和供水企業(yè)負(fù)責(zé)人們有了“尋租”的地盤。

　　除了以上四大因素外，部分用戶尤其是農(nóng)村用戶的繳費(fèi)意識(shí)淡薄和繳費(fèi)方式的落后，立戶、抄表、計(jì)量、收費(fèi)之間工作脫節(jié)等因素，也是造成欠費(fèi)累積的重要原因。

　　二、應(yīng)收水費(fèi)嚴(yán)重拖欠弊端分析

　　1、現(xiàn)金流短缺制約企業(yè)正常運(yùn)行

　　現(xiàn)金流是一定時(shí)期企業(yè)貨幣資金流出的數(shù)量反映。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，城市供水企業(yè)有國家財(cái)政資金支持，現(xiàn)金流又分營運(yùn)資金和折舊基金兩塊分別運(yùn)轉(zhuǎn)，一般不會(huì)造成影響企業(yè)發(fā)展和正常運(yùn)營的嚴(yán)重狀況。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府要求供水企業(yè)保本微利運(yùn)作，企業(yè)現(xiàn)金流同資產(chǎn)負(fù)債比例情況一樣，關(guān)系到企業(yè)資金能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)系到企業(yè)是否會(huì)破產(chǎn)清算，更關(guān)系企業(yè)持續(xù)發(fā)展中的后續(xù)資金來源問題。

　　根據(jù)94年財(cái)務(wù)制度規(guī)定，折舊基金不再專項(xiàng)存儲(chǔ)，可以同流動(dòng)資金一起使用，補(bǔ)充短期流動(dòng)資金的不足。但是，折舊基金是進(jìn)行固定資產(chǎn)改造、維修和擴(kuò)大投資的來源，不能長期挪做流動(dòng)資金使用，必須在需要使用折舊資金投資時(shí)，能從流動(dòng)資金中抽回來使用。目前，供水企業(yè)為了解決流動(dòng)資金短缺，長期大比例占用折舊基金，這樣不但掩蓋了經(jīng)營管理缺陷，而且造成了流動(dòng)資金虛假順暢。同時(shí)，隨著折舊基金被拖欠水費(fèi)越占越大，越占越長、越占越死，使企業(yè)資產(chǎn)變成了劣質(zhì)資產(chǎn)，沒有能力對(duì)設(shè)備、設(shè)施進(jìn)行更新改造，沒有能力擴(kuò)大再生產(chǎn)。特別是在水資源環(huán)境不斷惡化情況下，不能及時(shí)采用新工藝、新材料、新設(shè)備，甚至將無法保證出廠水質(zhì)達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

　　2、現(xiàn)金流嚴(yán)重占用惡化財(cái)務(wù)狀況

　　根據(jù)企業(yè)財(cái)務(wù)的基本原理，一般情況下，應(yīng)根據(jù)謹(jǐn)慎性原則，建立壞帳準(zhǔn)備制度，并按往年年末余額提取2-5‰壞帳準(zhǔn)備金轉(zhuǎn)入期間費(fèi)用，否則由于大量已經(jīng)確認(rèn)為收入的欠費(fèi)被嚴(yán)重拖欠，造成事實(shí)壞帳，導(dǎo)致供水企業(yè)財(cái)務(wù)利潤虛高問題，同時(shí)，在壞帳數(shù)據(jù)不能及時(shí)清理的情況下，欠費(fèi)問題將被虛假利潤直接掩蓋。

　　另一方面，近年來，隨著各地城市規(guī)劃不斷擴(kuò)大，新的城市供水項(xiàng)目增長很快，農(nóng)村水改投資、城鄉(xiāng)供水一體化投資、污水處理項(xiàng)目投資，供水、排污管網(wǎng)建設(shè)的資金籌集不斷增加供水企業(yè)負(fù)擔(dān)。按規(guī)定，如果同期有基建投資支出或?qū)ν馔顿Y，投資金額不能超過同期可籌集的資金來源，即當(dāng)年提取的折舊額加利潤留成和外來資金。但是部分企業(yè)為完成政府“業(yè)績”，不得已打腫臉充胖子，不但大量使用企業(yè)利潤，而且，在投資資金不足情況下，把折舊基金、以及銀行借款等變成新的資金來源進(jìn)行了基建投資。從而，已經(jīng)含有大量水份的財(cái)務(wù)利潤，進(jìn)一步演變成為只掛在帳上的數(shù)字，企業(yè)真實(shí)的財(cái)務(wù)信息被扭曲成虛假的利潤，并且在不斷循環(huán)扭曲過程中不斷惡化，結(jié)果是利潤數(shù)字有了，工程上了，流動(dòng)資金沒有了。

　　三、加強(qiáng)水費(fèi)追繳加收的對(duì)策研究

　　1、保護(hù)供水企業(yè)產(chǎn)權(quán)排它性的法律建設(shè)

　　市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，產(chǎn)權(quán)排它性表現(xiàn)越強(qiáng)烈，所有權(quán)保護(hù)問題越重要。在各種不同性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)中，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)排它性最強(qiáng)烈。隨著城市供水投資主體多元化改革的推廣深入，關(guān)于產(chǎn)權(quán)排它性和所有權(quán)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)成為制約城市供水體制改革的瓶頸環(huán)節(jié)。

　　新近修改的《憲法》在這方面已經(jīng)邁出關(guān)鍵的一步，不僅提出私有產(chǎn)權(quán)的合法性問題，而且提出了私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和賠償問題。目前，關(guān)鍵是各級(jí)政府官員在各自權(quán)限范圍內(nèi)所制定的政策、制度、條例中要體現(xiàn)新憲法的精神，把保護(hù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的精神落實(shí)在具體實(shí)踐中。要在具體、大量的工作中，審視和檢討過去的習(xí)慣做法，把侵犯個(gè)人和企業(yè)合法的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)問題及時(shí)糾正過來。建設(shè)部2004年126號(hào)令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》提出“獲得特許經(jīng)營管理權(quán)的企業(yè)承擔(dān)政府公益性指令任務(wù)造成經(jīng)濟(jì)損失的，政府應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償”，這是一個(gè)良好的開端，不僅體現(xiàn)新憲法精神，而且極大鼓舞投資者的信心。但是，對(duì)嚴(yán)重拖欠水費(fèi)問題如何處理，所有者產(chǎn)權(quán)如何得到切實(shí)保護(hù)，特別是政府不作為造成企業(yè)合法權(quán)益受到的損失還缺少法律規(guī)定，這些問題都應(yīng)該盡快加以解決，否則只有企業(yè)所有者對(duì)財(cái)產(chǎn)保護(hù)的積極性，沒有社會(huì)法律制度有力配合和保證，沒有社會(huì)群眾觀念的轉(zhuǎn)變，就實(shí)現(xiàn)不了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)真正的排它性，法律法規(guī)沒有切實(shí)建立，投資環(huán)境沒有有效改善，對(duì)城市供水事業(yè)的市場化改革是最大的阻力，也是投資者最擔(dān)心而又無能為力的事情。

　　2、尊重城市供水企業(yè)的法律主體地位

　　使用、消費(fèi)供水企業(yè)的自來水就必須等價(jià)支付貨幣，否則供水企業(yè)有權(quán)停止供水，有權(quán)通過行政的、法律的手段進(jìn)行追償。城市化是中國走現(xiàn)代化的必由之路，市場化是國有企業(yè)提高競爭力的必由之路。政府在進(jìn)行城市化和國有企業(yè)市場化改革過程中，不能把巨大的轉(zhuǎn)化成本都轉(zhuǎn)嫁到提供公共設(shè)施的企業(yè)身上，政府要使公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能夠不斷發(fā)展，能夠適應(yīng)現(xiàn)代化城市的要求，就不能逼得這些企業(yè)沒有資金周轉(zhuǎn)，沒有擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，更不能侵犯這些企業(yè)的合法權(quán)利，包括財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和平等交易權(quán)，而是要保護(hù)其合法權(quán)利，堅(jiān)決支持其合法收費(fèi)。

　　同時(shí)，在經(jīng)營管理市場化、投資主體多元化前提下，供水企業(yè)同行政主管部門是平等的法律主體，即使政府占有企業(yè)的較大股份也要按照公司法的原則和程序辦事。一方面行政管理職能必須依法行使，該交的水費(fèi)必須依法交納。政府用水、市政用水、園林綠化用水等不能隨意減免。另一方面經(jīng)濟(jì)管理上的問題必須通過董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營班子會(huì)討論解決，不能用行政命令代替經(jīng)營問題和處理經(jīng)濟(jì)糾紛。

　　3、建立健全《城市供水用水條例實(shí)施細(xì)則》

　　1994年國務(wù)院第158號(hào)令公布的《城市供水條例》對(duì)供水建設(shè)、管理、安全以及技術(shù)等方面做出了明確規(guī)定。但是，各地有必要結(jié)合近幾年改革的大量實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，建立、完善有市場化特色的《城市供水用水條例實(shí)施細(xì)則》。

　　《細(xì)則》應(yīng)結(jié)合《條例》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等法規(guī)、辦法，進(jìn)一步明確政府、企業(yè)、用戶的權(quán)利責(zé)任，提高對(duì)政府主管部門的責(zé)任約束力，明確 “不作為”和“亂作為”責(zé)任，如該批的水價(jià)拖著不批，該處罰的偷水、盜水現(xiàn)象不處理等都是不作為，不應(yīng)該干預(yù)的企業(yè)經(jīng)營問題亂干預(yù)就是亂作為；規(guī)范對(duì)用戶違約、違規(guī)行為的處罰力度和尺度。供水企業(yè)按照《細(xì)則》要求擔(dān)負(fù)城市供水和發(fā)展義務(wù)，并享受依法收取、追繳水費(fèi)和對(duì)違約用戶收取滯納金及停止供水權(quán)利。用戶按照市場等價(jià)交換原則，行使消費(fèi)者的權(quán)利和履行保護(hù)城市供水管網(wǎng)和付費(fèi)的義務(wù)，并承擔(dān)違規(guī)行為的法律責(zé)任。因此，盡快以法律形式明確政府、供水企業(yè)、用戶的權(quán)利和義務(wù)是解決目前供水收費(fèi)難題的關(guān)鍵因素。

　　4、加強(qiáng)與執(zhí)法機(jī)關(guān)合作追繳欠費(fèi)

　　市場經(jīng)濟(jì)分為傳統(tǒng)市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)市場經(jīng)濟(jì)有兩個(gè)特點(diǎn)：其一，經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間多為現(xiàn)金交易，非現(xiàn)金交易主要靠雙方的個(gè)人信用；其二，“經(jīng)濟(jì)人”和產(chǎn)權(quán)制度對(duì)政府的行為約束力不大，即政府可以任意干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、限制交易，增加稅費(fèi)等?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是：其一，現(xiàn)金交易和個(gè)人信用交易雖然存在，更大量的交易靠公正的社會(huì)（通常是政府）合同進(jìn)行；其二，政府的行為也要受“經(jīng)濟(jì)人”和產(chǎn)權(quán)制度的約束，即政府不直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)控和引導(dǎo)市場交易。

　　因此，政府在要求城市供水企業(yè)完成正常的供水及發(fā)展任務(wù)時(shí)，有必要也有責(zé)任，幫助供水企業(yè)理順企業(yè)間的欠費(fèi)糾費(fèi)，對(duì)于惡意用水、偷水、欠費(fèi)等用戶采取法律手段。一方面，行政執(zhí)法部門應(yīng)配合供水企業(yè)對(duì)偷盜水和欠費(fèi)用戶，采取定期整頓和強(qiáng)制拆表等措施；農(nóng)村地區(qū)與當(dāng)?shù)卣炗嗀?zé)任合同，作為政績考核依據(jù)。另一方面，對(duì)于道義勸告和行政執(zhí)法累教不改的用戶，能過司法途徑，追繳欠費(fèi)甚至追究其法律責(zé)任。

　　5、建立規(guī)范的供水企業(yè)管理機(jī)制

　　企業(yè)要以利潤最大化為目標(biāo)，在內(nèi)部控制制度上必須建立有力的考核體系，特別是收費(fèi)考核體系的建立十分重要。（1）要按照“帳銷案存”原則解決三年以上的欠費(fèi)問題，就是把三年以上的“舊欠”原則上全部做壞帳，但要組織專人用法律手段進(jìn)行清理，盡量減少國有資產(chǎn)流失和仿效影響。（2）當(dāng)年的“新欠”超過當(dāng)年應(yīng)收水費(fèi)銷售額20%以上的部分要從從當(dāng)年利潤中扣除，不能計(jì)做當(dāng)年利潤考核。（3）在合理調(diào)整每個(gè)抄表人員工作量的基礎(chǔ)上，抄表人員的薪酬待遇完全同實(shí)際的收費(fèi)率掛鉤，把“多勞多得”的“勞”不是簡單看其“勞動(dòng)過程”，而是看其“勞動(dòng)的效益”上。（4）加強(qiáng)檢查力度，把檢查人員的薪酬同檢查并收回的水費(fèi)多少掛鉤，具體比例可以一年一調(diào)，直到收費(fèi)走入正常軌道。（5）企業(yè)的各級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)要抽調(diào)責(zé)任必強(qiáng)、有工作能力、能吃苦的員工到收費(fèi)一線，要學(xué)法律的知識(shí)、營銷知識(shí)、公關(guān)知識(shí)等。（6）抄表人員在一個(gè)片區(qū)不能時(shí)間太長，經(jīng)常調(diào)換，發(fā)現(xiàn)抄表員以權(quán)謀私，假公濟(jì)私的一定嚴(yán)懲不貸。（7）推進(jìn)《供用水合同》的簽訂工作，通過簽訂工商管理部門備案的《供用水合同》將有效強(qiáng)化供用水雙方權(quán)利和義務(wù)，為控制用水單位和個(gè)人的欠費(fèi)行為提供更切實(shí)可行的法律依據(jù)。

　　綜上所述，要城市供水企業(yè)走市場化道路，引入先進(jìn)的融資和管理模式，必須解決城市供水欠費(fèi)問題，它的解決不僅可以解決企業(yè)的效益問題，也可以保證市場化改革順利進(jìn)入到現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的方向，真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)投資者財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)利和合法利益，建立起公平、公開、公正的市場經(jīng)濟(jì)秩序，同時(shí)，進(jìn)一步提高政府駕御和調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的能力。因此，要解決欠費(fèi)問題，必須內(nèi)外兩手抓，兩手都要硬，作為市場化改革任務(wù)的主體，政府有義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，只有理性的政府才有理性的企業(yè)行為，只有理性的政府才有規(guī)范的市場環(huán)境，只有規(guī)范的市場環(huán)境才有城市供水的可持續(xù)發(fā)展。