蔡繼明：土改試點改革難題待解

就在2015年全國“兩會”召開前夕，全國人大常委會通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價，正式開啟了新土改試點。

然而全國人大代表、民進中央常委、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明在“兩會”期間接受本報記者專訪時認(rèn)為，這一方案距離中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的要求以及中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議通過的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》相去甚遠(yuǎn)，試點價值并不顯著。

征地原則尚不明確

目前的土地改革問題主要有兩個環(huán)節(jié)存在爭議，一是征地如何補償，二是土地以何種形式入市。關(guān)于征地制度改革，《決定》和《意見》都強調(diào)“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍”。但蔡繼明認(rèn)為，這個土地制度改革試點方案，回避了公共利益征地原則和征地范圍的確定，只是在征地補償標(biāo)準(zhǔn)上提出了方案，在當(dāng)前超過80%的農(nóng)村土地不涉及征地的前提下，補償標(biāo)準(zhǔn)是次要問題，現(xiàn)在更需要盡快明確是何種土地能夠征收以及如何征收。“現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定，任何單位和個人搞建設(shè)，必須申請使用國有建設(shè)用地，凡是工商業(yè)開發(fā)和城市建設(shè)涉及占用農(nóng)村集體土地的，一律由政府征收為國有土地才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，這種征地制度涉嫌違反了憲法公共利益征地原則。”蔡繼明認(rèn)為，如果按照憲法規(guī)定、《決定》及《意見》的精神把征地行為嚴(yán)格限定在公共利益用地范圍內(nèi)，那么大量非公共利益用地就需要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場加以配置，但按照現(xiàn)已公布的土地改革試點方案，那么即使“成功”，也無助于征地制度的根本改革。

同時，關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，《決定》和《意見》提出要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用與國有建設(shè)用地同權(quán)同價。不過本次實施的土地制度改革試點方案對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地做了狹義的、片面的和靜態(tài)的理解，只允許農(nóng)村存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股并禁止用于房地產(chǎn)開發(fā)，這意味著農(nóng)村其他建設(shè)用地都不能入市。

“因此即使試點成功，也僅僅涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地1/10的存量經(jīng)營性建設(shè)用地，又如何能夠構(gòu)建開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，滿足工業(yè)化和城市建設(shè)對非公益性土地的需求？”蔡繼明對此提出疑問。

未觸碰宅基地制度

關(guān)于改革和完善農(nóng)村宅基地制度，《決定》特別強調(diào)要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，其中保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，增加財產(chǎn)性收入是一個重要目標(biāo)。長遠(yuǎn)來看，最終應(yīng)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。

雖然目前農(nóng)村大量的人口在向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地，但根據(jù)目前的描述來看，本次土地制度改革試點方案只允許“進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”，事實情況是，對于已經(jīng)擁有宅基地并只允許一戶一宅的集體經(jīng)濟組織來說，這一要求就使得抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓都無法進行。“我認(rèn)為，本次試點無論是對于賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，或是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道，都談不上有多大的實質(zhì)性幫助。同時，對于合理有效整治大量存在的小產(chǎn)權(quán)房也難以提供借鑒。”蔡繼明說。

土地制度改革試點的底線應(yīng)如何設(shè)定？蔡繼明認(rèn)為，《意見》已經(jīng)明確指出，要“堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線。因此，農(nóng)村集體土地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下直接進入市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟組織之外抵押、出租、轉(zhuǎn)讓，這三項內(nèi)容都沒有越過制度紅線，應(yīng)在改革試點中加以探索。“只有將這些內(nèi)容納入土改試點方案，才能從根本上推進我國土地制度的改革和完善。”