承包地調(diào)整

　　賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，是將承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的立法宗旨和指導(dǎo)思想。在相當長的時期內(nèi)，土地不僅是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最主要的生活保障。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村經(jīng)濟的一項基本制度。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，是黨在農(nóng)村政策的核心內(nèi)容。對承包土地的頻繁調(diào)整，一是不利于土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，不符合承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的要求。二是不利于農(nóng)民對土地的長期投入，容易造成短期效應(yīng)，導(dǎo)致對土地生產(chǎn)力的破壞。本條第一款及農(nóng)村土地承包法第二十七條第一款，對承包土地的調(diào)整問題做了明確的規(guī)定：承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。在法律中明確規(guī)定發(fā)包人在承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整承包地，維護了土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，給農(nóng)民吃了定心丸。

　　同時也應(yīng)當看到，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30-50年，在這樣長的承包期內(nèi)，如果情況發(fā)生特殊變化，完全不允許調(diào)整承包地也不盡合理。如出現(xiàn)個別農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形，不允許對承包地進行必要的調(diào)整，將使一部分農(nóng)民失去土地，在目前農(nóng)村的社會保障制度尚不健全、實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)尚有困難的情況下，將使這部分農(nóng)民失去最基本的生活來源，既有悖社會公平，也不利于社會穩(wěn)定。因此，在特殊情形下，應(yīng)當允許按照法律規(guī)定的程序?qū)€別農(nóng)戶之間的承包地進行必要的調(diào)整。

　　考慮到實踐中對個別農(nóng)戶之間承包的土地需要適當調(diào)整的特殊情形，本條第二款及農(nóng)村土地承包法第二十七條第二款對承包地的調(diào)整做出了嚴格限制的規(guī)定：“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”

　　關(guān)于在哪些情況下可以調(diào)整承包地，這一款的規(guī)定是“因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形”，即只有在特殊情形下，才可以適當調(diào)整承包地，而在一般情形下，不應(yīng)當采取調(diào)整承包地的方法，而應(yīng)當主要通過土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)等途徑，用市場的辦法解決。這里的“特殊情形”，主要包括以下幾個方面：（1）部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地的；（2）部分農(nóng)戶的土地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失土地的農(nóng)戶不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，不要征地補償?shù)荣M用，要求繼續(xù)承包土地的；（3）人地矛盾特別突出的。關(guān)于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大，新增人口比較多，而新增人口無地少地的情形比較嚴重，又沒有其他生活來源，不調(diào)整會直接影響農(nóng)民基本生活的。能否調(diào)整，還要看三分之二以上的村民或者村民代表是否同意調(diào)整，不同意的，也不能調(diào)整。

　　在此還有幾點需要注意：第一，調(diào)整指的是對個別農(nóng)戶之間承包的土地進行小范圍適當調(diào)整，調(diào)整只限于個別農(nóng)戶，不能對所有農(nóng)戶進行普遍調(diào)整。

　　第二，在承包人發(fā)生了因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形需要調(diào)整土地時，并不必然發(fā)生對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地進行調(diào)整，如果集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留了機動地，或者有通過依法開墾等方式增加的土地，或者有承包人依法、自愿交回的土地，應(yīng)當先用這些土地解決無地農(nóng)民的承包地問題，只有在沒有上述土地的情況下，才可以對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地進行適當調(diào)整。

　　第三，允許進行必要的調(diào)整的土地僅限于耕地和草地，對于林地，即使在上述特殊情形下，也不允許調(diào)整。因為林地的承包經(jīng)營與耕地、草地的承包經(jīng)營相比有其特殊性。林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期長，收益慢，風險大，承包期也較長。穩(wěn)定林地承包經(jīng)營權(quán)，有利于調(diào)動承包人植樹造林的積極性，鼓勵對林地的長期投入，防止亂砍濫伐，保護生態(tài)環(huán)境。林地一般作為農(nóng)民增收的手段，不像耕地那樣，屬于農(nóng)民基本的生活保障。因此，對林地承包經(jīng)營權(quán)不適用耕地和草地有關(guān)調(diào)整的規(guī)定，應(yīng)當確保林地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定。否則會導(dǎo)致林權(quán)不穩(wěn)，出現(xiàn)林地糾紛，引發(fā)亂砍濫伐，破壞森林資源。因此，林地不能調(diào)整。

　　第四，調(diào)整還應(yīng)當經(jīng)過法定程序，未經(jīng)法定程序不得進行調(diào)整。農(nóng)村土地承包法規(guī)定的法定程序是：“必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。”這樣規(guī)定是為了體現(xiàn)多數(shù)農(nóng)民的意愿，防止隨意調(diào)整承包地。由于土地所有者及發(fā)包主體的不同，“本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議”的含義是，如果土地是由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包的，這里的“村民會議”應(yīng)當指村集體范圍內(nèi)的村民會議，即由村集體經(jīng)濟組織成員組成的村民會議；如果土地是由村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包的，這里的“村民會議”應(yīng)當指村民小組范圍內(nèi)的村民會議，即由村民小組成員組成的村民會議。村民會議2/3以上成員，應(yīng)當指組成村民會議的全體成員的2/3以上成員；2/3以上村民代表，應(yīng)當指由村民代表組成的村民會議的全體代表的2/3以上代表。

　　因特殊情形需要對個別農(nóng)戶之間的承包地進行調(diào)整，而承包合同中又約定不得調(diào)整的怎么辦？對此，農(nóng)村土地承包法規(guī)定：“承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”即如果承包合同中約定不得調(diào)整的，也不得調(diào)整。這樣規(guī)定既符合承包人的意愿，也有利于維護承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。當然，如果發(fā)包人和承包人尤其是承包人自愿協(xié)商變更的，可以按照變更后的承包合同辦理。

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