我國電力行業(yè)改革模式芻議

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　摘要：電力產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，“十五”期間，我國電力體制改革取得一定進(jìn)展，政企分開、廠網(wǎng)分開基本實(shí)現(xiàn)，但是，電力體制改革所取得的成果只是階段性的，改革任務(wù)尚未全部完成。文章從我國實(shí)際國情出發(fā)，基于產(chǎn)業(yè)組織理論的SCP分析框架分析電力這一傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特征及其效率問題，并借鑒英國電力改革的成功經(jīng)驗(yàn)，提出政府管制的必要及具體措施，為我國電力產(chǎn)業(yè)改革提供符合我國國情的幾點(diǎn)建議。

　　關(guān)鍵詞：電力產(chǎn)業(yè)；SCP分析；英國電力改革；政府管制

　　一、引言

　　溫家寶總理在2009年兩會的《政府工作報(bào)告》中提及“應(yīng)推進(jìn)國有企業(yè)改革和支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。深化國有大型企業(yè)公司制、股份制改革，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。加快鐵路、電力、鹽業(yè)等行業(yè)改革。”這充分體現(xiàn)了黨中央對電力行業(yè)發(fā)展的高度重視。

　　我國的電力行業(yè)管制改革至今已20余載。從最初的垂直一體化我央集權(quán)管理體制到集資辦電，再到2002年后的市場化探索階段，我國的電力產(chǎn)業(yè)管制正逐步走向成熟和完善。但從60年代開始的“電荒”問題至今依然存在，并且由于經(jīng)濟(jì)尤其是高耗能工業(yè)的快速發(fā)展，這一問題一直沒有得到有效解決。本文以中國電力行業(yè)管制的具體內(nèi)容作為貫穿全文的主線，以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)S-C-P分析方法作為橫向研究脈絡(luò)，構(gòu)建出本文的整體研究框架。論文的最后，結(jié)合國際管制模式，提出了我國電力行業(yè)管制體制的發(fā)展方向。

　　二、基于SCP范式的電力產(chǎn)業(yè)分析

　　（一）我國電力產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)分析

　　市場結(jié)構(gòu)的影響因素很多，主要有市場集中度、產(chǎn)品差異化、進(jìn)入壁壘、一體化程度、考慮到電力行業(yè)產(chǎn)品的同質(zhì)性，本文主要集中在行業(yè)集中度、進(jìn)入壁壘兩個(gè)方面。

　　1、行業(yè)集中度。從發(fā)電領(lǐng)域看，2001年國家電力公司總資產(chǎn)為1.85萬億元，占我國電力行業(yè)總資產(chǎn)的72％，完成售電量9052.1億千瓦時(shí)，占社會用電量的79％。但根據(jù)2006年數(shù)據(jù)測算，發(fā)電行業(yè)赫芬達(dá)爾指數(shù)為0.1833，行業(yè)集中度較高，這說明雖然電力企業(yè)的拆分表面上為市場競爭設(shè)立了眾多的競爭者，但在局部的電力市場中某一發(fā)電集團(tuán)卻依然作為在位者構(gòu)成壟斷。

　　2、行業(yè)進(jìn)入壁壘。電力行業(yè)的進(jìn)入壁壘主要集中在資本規(guī)模和政府管制兩方面。作為資本技術(shù)密集型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，進(jìn)入電力行業(yè)需要大規(guī)模的投資。相對投資主體多元化，政府管制是一個(gè)更高的進(jìn)入壁壘。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府中央財(cái)政撥款，用于固定資產(chǎn)投資；市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代的“撥改貸”，資金籌措渠道雖然拓寬，但國家仍執(zhí)行嚴(yán)格的進(jìn)入管制。中央制定電力發(fā)展各種相關(guān)規(guī)劃，據(jù)此對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行審批；上網(wǎng)電價(jià)由中央管制部門根據(jù)還本付息的定價(jià)原則來制定；售電則實(shí)行供電營業(yè)許可制度，售給終端用戶的電價(jià)也是“捆綁式”電價(jià)。

　　綜上所述，可以判斷我國電力產(chǎn)業(yè)仍屬于寡頭壟斷的市場結(jié)構(gòu)，市場的競爭程度雖然較電力改革之前有了很大程度的改善，但仍然處于高管制和低競爭的態(tài)勢之下。

　　（二）我國電力產(chǎn)業(yè)市場行為分析

　　在我國傳統(tǒng)的垂直一體化的電力管理模式下，發(fā)電廠的經(jīng)營目標(biāo)主要是完成電網(wǎng)公司的發(fā)電任務(wù)，雖然電網(wǎng)內(nèi)部電廠發(fā)電成本差異很大，但電力公司內(nèi)部“大鍋飯”傾向嚴(yán)重，抑制了成本低、效率高的電廠的積極性。對獨(dú)立電廠而言，由于購銷合同的限制，獨(dú)立發(fā)電企業(yè)的單位利潤已經(jīng)確定，為追求利潤最大化的經(jīng)營目標(biāo)而往往爭取多發(fā)電量，但沒有降低發(fā)電成本、加快技術(shù)創(chuàng)新的動力。同時(shí)在定價(jià)行為上，自然壟斷企業(yè)往往把價(jià)格定到最有利自己的位置上，因而壟斷企業(yè)在長期一般存在超額利潤，超額利潤使消費(fèi)者福利減少。從資源配置的效率來看，壟斷最終導(dǎo)致使產(chǎn)量不足，市場價(jià)格偏高，因而缺乏效率。為了保持這種超額利潤，壟斷廠商往往會采取各種形式維持壟斷的措施。其中包括游說政府制訂更有利于自身的政策。即經(jīng)濟(jì)學(xué)上的尋租行為，尋租不僅要花費(fèi)成本，而且會滋生政府腐敗。

　　（三）我國電力產(chǎn)業(yè)市場績效分析

　　1、技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分析。電力行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，主要有發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗、設(shè)備利用率、電網(wǎng)線損壞率等。電力改革以來，各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都呈現(xiàn)出上升的趨勢，這表明，我國電力行業(yè)技術(shù)在不斷提高。但與發(fā)達(dá)國家的技術(shù)相比，仍有很大差距。2007年我國發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗為334克/千瓦時(shí)，比同期美國發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗高29克；電網(wǎng)線損率為6.97％，高于美國6.52％（2006）的水平；設(shè)備利用率為52.4％，低于韓國64.4％。截至2006年底，我國電力裝機(jī)總?cè)萘浚痣姳戎剡_(dá)到77.8％，水電占20.7％，核電占1.1％，風(fēng)電占0.3％。電源結(jié)構(gòu)仍然不合理，火電比重過大的問題沒有得到改善，造成電力生產(chǎn)的煤耗大，污染嚴(yán)重。

　　2、行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)分析。我國電力行業(yè)工業(yè)增加值雖逐年上升，但增加值率卻呈下降趨勢。2003年，我國電力工業(yè)增加值率為53％，2005-2006年降至32％左右，同期全國工業(yè)總增加值率僅下降了1個(gè)百分點(diǎn)。電力行業(yè)集中了我國1/6的國有資產(chǎn)（約8000億元），每年電力行業(yè)固定資產(chǎn)投資約占全國固定資產(chǎn)投資的16％。國家在投入大量資金的同時(shí)，卻得不到應(yīng)有的回報(bào)，以國家電網(wǎng)公司為例，截至2005年末，公司資產(chǎn)總額11767 億元，資產(chǎn)負(fù)債率61.96％，公司售電量14646億千瓦時(shí)，主營業(yè)務(wù)收入7214億元，利潤總額144億元，總資產(chǎn)利潤率不高，這表明我國電力行業(yè)的效益水平下降了。

　　三、英國的電力改革模式及我國的政府管制

　　英國的電力改革是電力市場化最具代表性意義的改革之一，也是全球第一次采用以市場為基礎(chǔ)的改革模式。目前新體制的框架是：發(fā)電由國家電力公司、電能公司和核電公司承擔(dān)；輸電由國家電網(wǎng)公司獨(dú)家經(jīng)營，負(fù)責(zé)電網(wǎng)調(diào)度，但不擁有任何發(fā)電廠；配電由12家地區(qū)電力公司經(jīng)營。形成了一家輸電公司多家發(fā)電和供電公司的競爭格局，英國國家電力公司的市場份額也從改革初期的48％下降到1998年的12％。在發(fā)電、輸電、配電3個(gè)環(huán)節(jié)中，除輸電仍由英國國家電網(wǎng)公司壟斷外，其他部分均已放開，電力生產(chǎn)經(jīng)營者只要獲得OFGEM頒發(fā)的許可證，就可進(jìn)入電力市場，參與競爭。英國電力產(chǎn)業(yè)改革的指導(dǎo)思想是促進(jìn)競爭，通過競爭促使電力企業(yè)不斷提高效率、降低成本，從而達(dá)到既推動電力工業(yè)技術(shù)和管理水平的提高，又保護(hù)電力用戶利益的雙重目的。

　　理論認(rèn)為，自然壟斷的存在具有經(jīng)濟(jì)上的必然性，因此在以提供公共物品為主的自然壟斷行業(yè)中，政府的作用不可避免。世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，一般各個(gè)國家都會采取在自然壟斷行業(yè)進(jìn)行政府管制。

　　價(jià)格管制是我國政府管制的核心，在自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域最常見的價(jià)格規(guī)制就是價(jià)格上限規(guī)制。價(jià)格上限規(guī)制是從保護(hù)消費(fèi)者的角度出發(fā)對價(jià)格進(jìn)行規(guī)制的一種方法。在一定時(shí)期內(nèi)，價(jià)格上限規(guī)制允許一定程度的價(jià)格上漲，能夠刺激企業(yè)通過降低成本才能取得較多的利潤。同時(shí)，促使企業(yè)對生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化組合，使企業(yè)既能獲得因效率增長超過規(guī)定值而獲利，又不至于出現(xiàn)在公正報(bào)酬率規(guī)制下存在資本過度密集化現(xiàn)象例如對于發(fā)電電價(jià)，在“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”的基礎(chǔ)上，建立完整的競爭性的電力市場，政府制定電力市場交易規(guī)則，發(fā)電的購售價(jià)格在競爭中形成。而售電電價(jià)，加強(qiáng)大用戶的直接購電，引入競爭性零售商制度。對于有供電方選擇權(quán)的用戶，其終端電價(jià)由非管制的發(fā)電價(jià)格和受管制的電網(wǎng)價(jià)格構(gòu)成，僅網(wǎng)絡(luò)價(jià)格部分接受管制。其中發(fā)電價(jià)格取決于其從合同市場、現(xiàn)貨市場和平衡市場的購電量及相應(yīng)的價(jià)格。而對于沒有選擇權(quán)的用戶，其終端價(jià)格由專營供電商的購電價(jià)和受管制的電網(wǎng)價(jià)格構(gòu)成，并接受管制。

　　四、我國電力產(chǎn)業(yè)改革存在的若干問題及相應(yīng)建議

　　我們的電力體制改革是在剛剛告別電力短缺后進(jìn)行的，并且市場需求仍將保持較長時(shí)期的高速增長，這決定了我們改革的環(huán)境根本有別于發(fā)達(dá)國家的成熟市場。因此我們應(yīng)該在借鑒國際的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體國情，制定適合我國電力改革的方針政策。

　　（一）積極引入市場化機(jī)制，優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)

　　為了解決電力行業(yè)市場集中度高，即國家電力公司廠網(wǎng)不分的垂直一體化壟斷狀態(tài)，我國的電力改革以“縱向分切”的方式，將國家電力公司管理的電力資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分，實(shí)現(xiàn)“廠網(wǎng)分離”。發(fā)電環(huán)節(jié)按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，將國家電力公司管理的發(fā)電資產(chǎn)直接重組為規(guī)模大致相當(dāng)?shù)?個(gè)全國性的獨(dú)立發(fā)電公司，逐步實(shí)行“競價(jià)上網(wǎng)”，開展公平競爭。在發(fā)電主體多元化以后，必須改革僵化的以發(fā)電企業(yè)個(gè)別生產(chǎn)成本為基礎(chǔ)確定電價(jià)的價(jià)格體制，才能在發(fā)電環(huán)節(jié)形成有效競爭的格局；另外市場進(jìn)入壁壘高，我們可以借鑒日本的改革：20世紀(jì)90年代上半期，日本原則上解除了發(fā)電部門的進(jìn)入許可制度，建立了剩余電力收購制度，使發(fā)電部門新企業(yè)的進(jìn)入成為可能，形成了供給主體的多元化。

　　（二）合理運(yùn)用市場定價(jià)模式，規(guī)范電力產(chǎn)業(yè)市場行為

　　1996年頒布的《電力法》規(guī)定供電企業(yè)只能在批準(zhǔn)的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電，一個(gè)供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營業(yè)機(jī)構(gòu)。其結(jié)果是，無論用電量大小，電力用戶都沒有自行選擇供電商的權(quán)利。取消發(fā)電企業(yè)向用戶直接售電的限制，允許電力用戶選擇供電單位，改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家購買電力的格局，是我國電力產(chǎn)業(yè)下一步改革不可回避的課題。如英國在供配電環(huán)節(jié)改革進(jìn)程中，采取了根據(jù)用戶變壓器的容量，從大用戶到小用戶，在數(shù)年內(nèi)逐步實(shí)行終端用戶選擇供電商的制度。這樣電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)，會由于外來電力占領(lǐng)市場的威脅不得不努力降低輸變電成本，降低銷售價(jià)格，做好服務(wù)工作，使經(jīng)濟(jì)杠桿更精確地實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

　　（三）全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，提高電力產(chǎn)業(yè)市場績效

　　為提高電力產(chǎn)業(yè)市場績效應(yīng)該積極研發(fā)和利用節(jié)能高效的能源，促進(jìn)電力工業(yè)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。要從實(shí)施國家能源戰(zhàn)略出發(fā)，通過體制和機(jī)制創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變電力工業(yè)增長方式，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)，加快電網(wǎng)建設(shè)，提高發(fā)電質(zhì)量，促進(jìn)電力行業(yè)穩(wěn)定、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展和安全運(yùn)行。溫家寶總理在政府工作報(bào)告中，對電力行業(yè)節(jié)能減排工作給予了高度評價(jià)，在幾種清潔能源中，水電建設(shè)周期長，且當(dāng)前受移民問題牽掣，發(fā)展遇到了困難；風(fēng)電一是資源較為分散，二是受電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的影響，接入送出存在困難；唯獨(dú)核電可以大力發(fā)展。但我國目前具有建設(shè)運(yùn)營核電工程的企業(yè)只有3家，按照核電發(fā)展的速度，這3家企業(yè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。國家對核電應(yīng)該實(shí)施多元化發(fā)展，國內(nèi)大型電企應(yīng)該參與到核電發(fā)展的大潮中來。