一條無(wú)收費(fèi)機(jī)制道路的PPP實(shí)踐

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地方政府投資項(xiàng)目的分類(lèi)中，國(guó)道、省道、市政道路均歸于無(wú)收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目。然而，這類(lèi)道路能夠形成城際之間的聯(lián)絡(luò)線，對(duì)于新城、新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展意義重大，往往屬于必須修建而且時(shí)間要求還比較急迫的。傳統(tǒng)上此類(lèi)無(wú)收費(fèi)機(jī)制的道路由財(cái)政直接投資建設(shè)，或是通過(guò)BT的方式引入社會(huì)資金建設(shè)。

隨著B(niǎo)T模式暴露出的地方政府債務(wù)和工程質(zhì)量問(wèn)題，該模式已為四部委發(fā)文禁止。在地方政府財(cái)力不足的情況下，如何合規(guī)地引入社會(huì)資金解決此類(lèi)無(wú)收費(fèi)項(xiàng)目的建設(shè)問(wèn)題，成為項(xiàng)目中的難點(diǎn)。

筆者近期在一條國(guó)省道項(xiàng)目的建設(shè)模式中，針對(duì)該問(wèn)題的解決首先做了以下嘗試：

一是“道路 土地開(kāi)發(fā)”的模式。這需要將道路建設(shè)同沿線土地開(kāi)發(fā)相結(jié)合，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃布局道路的建設(shè)與沿線的土地開(kāi)發(fā)，形成片區(qū)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目包，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)的收入來(lái)平衡道路投資建設(shè)。這種模式比較類(lèi)似于國(guó)內(nèi)香港、深圳、佛山等地在軌道交通建設(shè)中，將軌道交通項(xiàng)目結(jié)合沿線土地同步開(kāi)發(fā)的做法。但是，在實(shí)踐中筆者發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目前期工作已經(jīng)基本完成，項(xiàng)目工程可研、初步設(shè)計(jì)已審批，施工圖設(shè)計(jì)已確定并正在著手編制工程概算。項(xiàng)目前期工作已基本定型、邊界條件已確定，不具備統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)沿線土地的條件。

二是“道路 后期養(yǎng)護(hù)”的模式。由投資方成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)道路建設(shè)投資和后期養(yǎng)護(hù)服務(wù)，通過(guò)養(yǎng)護(hù)服務(wù)收入來(lái)回收建設(shè)投資。經(jīng)過(guò)測(cè)算分析發(fā)現(xiàn)，這種方式項(xiàng)目回收期長(zhǎng)，投資人難以接受；并且，國(guó)省道的養(yǎng)護(hù)權(quán)歸屬省級(jí)的交通主管部門(mén)而不是地方政府，對(duì)承擔(dān)養(yǎng)護(hù)的主體也有資質(zhì)要求。地方政府授權(quán)投資人進(jìn)行道路養(yǎng)護(hù)在政策和資質(zhì)兩方面存在較大的困難。

前兩條路徑行不通的情況下，項(xiàng)目瞄準(zhǔn)了近期非常熱的PPP（公私合作）模式，敏銳地意識(shí)到這將是一條有效的解決途徑。但是，該條無(wú)收費(fèi)機(jī)制道路在PPP實(shí)踐探索過(guò)程中，仍遇到了以下的爭(zhēng)議和問(wèn)題。

首先，地方政府內(nèi)部對(duì)PPP模式的認(rèn)定存在爭(zhēng)議。PPP作為新興的事物，本身在操作模式上就具有高度的靈活性。地方政府在“什么是PPP”、“PPP該如何做”這些問(wèn)題上，缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和政策依據(jù)，各部門(mén)對(duì)此各持己見(jiàn)，意見(jiàn)遲遲難以統(tǒng)一。在此期間，國(guó)家層面及時(shí)出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》和《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》兩個(gè)文件，對(duì)于PPP的認(rèn)定和政策導(dǎo)向逐漸明朗。文件指出PPP作為政府和社會(huì)資本合作的模式，其“實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”，并且“政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定原則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益”。這堅(jiān)定并指明了地方政府推進(jìn)PPP的方向，有利于進(jìn)一步的方案編制和落實(shí)。

其次，PPP的初步市場(chǎng)測(cè)試效果不夠理想。該國(guó)省道PPP項(xiàng)目中，開(kāi)展了初步的市場(chǎng)測(cè)試。初步的測(cè)試結(jié)果表明，投資人對(duì)PPP的合作模式很感興趣。但深入研討就發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)上建設(shè)主體的投資思路沿用的是工程代建、施工總承包、BT等建設(shè)模式，傾向于進(jìn)行“短平快”的投資，在PPP項(xiàng)目中高度看重建設(shè)施工環(huán)節(jié)，對(duì)于運(yùn)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)方面的認(rèn)識(shí)比較薄弱。對(duì)于運(yùn)營(yíng)階段的風(fēng)險(xiǎn)高度敏感，難以接受較長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期，或是對(duì)運(yùn)營(yíng)提出高回報(bào)的要求。

相對(duì)地，央企、地方重點(diǎn)企業(yè)對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)更加充分，有意愿進(jìn)行試點(diǎn)合作。

最后，PPP項(xiàng)目中政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式途徑需要明確。國(guó)省道作為無(wú)收費(fèi)機(jī)制的交通項(xiàng)目，財(cái)政資金必須明確購(gòu)買(mǎi)的是什么服務(wù)。

項(xiàng)目實(shí)踐中，吸收了軌道交通項(xiàng)目差額補(bǔ)貼和高速公路收費(fèi)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，在PPP方案中明確地提出，國(guó)省道項(xiàng)目提供的服務(wù)類(lèi)似高速公路，實(shí)質(zhì)上是為通行車(chē)輛創(chuàng)造了便利的交通條件。市場(chǎng)投資人進(jìn)入的情況下，由于國(guó)省道項(xiàng)目并不針對(duì)車(chē)輛征收通行費(fèi)用，地方政府可參考軌道交通項(xiàng)目給予補(bǔ)貼，以幫助項(xiàng)目形成經(jīng)營(yíng)性的現(xiàn)金流。該補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)取決于兩個(gè)要素：通行的車(chē)流流量和項(xiàng)目的投資回收期。

國(guó)內(nèi)在國(guó)省道項(xiàng)目這類(lèi)無(wú)收費(fèi)機(jī)制的交通項(xiàng)目中，尚缺乏采用PPP模式的先例。作為試點(diǎn)項(xiàng)目，結(jié)合市場(chǎng)測(cè)試的初步結(jié)果，可以在PPP合作模式上，適度調(diào)整經(jīng)營(yíng)期的期限，使投資人能夠在可接受的時(shí)限內(nèi)，達(dá)到退出條件。經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)測(cè)算，項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金額度處于財(cái)政可接受的范圍內(nèi)。同時(shí)補(bǔ)貼后，項(xiàng)目的總體投資收益率也基本達(dá)到了市場(chǎng)平均水平，受到市場(chǎng)投資人的高度認(rèn)可。

綜上，該項(xiàng)目國(guó)省道作為典型的無(wú)收費(fèi)機(jī)制的交通項(xiàng)目，采用PPP模式解決了項(xiàng)目建設(shè)期的融資和后繼運(yùn)營(yíng)服務(wù)的問(wèn)題。管中窺豹地縱觀整個(gè)項(xiàng)目PPP方案，已經(jīng)觸及到公私合作下的項(xiàng)目公司治理、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理、財(cái)政中長(zhǎng)期預(yù)算制度改革等要點(diǎn)問(wèn)題。PPP模式絕不僅僅是停留在融資層面的運(yùn)作，而是公私合作下的投資和管理模式創(chuàng)新，乃至貫通混合所有制、落實(shí)全面改革的重要配套措施。