一出情節(jié)復(fù)雜的政策連續(xù)劇

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本報(bào)1月27日5版刊發(fā)了一篇讀者投稿并用筆名發(fā)表的《反思施工圖審查制度》，之后接到一些讀者來電，對這項(xiàng)制度及文章發(fā)表自己的看法。

施工圖審查制度從1999年左右開始試點(diǎn)，已經(jīng)歷了15年。其實(shí)在這個(gè)過程中，有關(guān)這項(xiàng)制度實(shí)施的必要性、機(jī)構(gòu)、性質(zhì)、定位、角色、方式、范圍、程序、責(zé)任、收費(fèi)等等很多方面一直都有爭議存在，而且站在不同的立場都有其道理。

作為行業(yè)媒體，本報(bào)對施工圖審查工作多年來每一次的變革和重大舉措也基本都有報(bào)道。在此歡迎業(yè)界人士繼續(xù)就此問題進(jìn)行深入探討，我們將客觀地刊發(fā)各方面的意見以促使行業(yè)管理制度的完善。歡迎大家投稿。

本文是本報(bào)記者對多年來施工圖審查制度實(shí)施過程的一些梳理，以便讀者更清楚實(shí)施的背景以及變化情況。錯(cuò)誤之處，也歡迎讀者批評指正。

2000年1月，國務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》首次提出“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)送建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門審查。施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用。”2000年2月建設(shè)部即下發(fā)《建筑工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查暫行辦法》(建設(shè)[2000]41號(hào))，明確了施工圖審查的性質(zhì)是政府主管部門對建筑工程勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)，是基本建設(shè)體管理制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的客觀要求。

當(dāng)年9月份，國務(wù)院令《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》出臺(tái)，又一次強(qiáng)調(diào)“施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)，不得使用”。2001年起，各地開始發(fā)展審圖機(jī)構(gòu)，在房屋建筑工程中全面落實(shí)這項(xiàng)制度。

操作有分歧

這項(xiàng)制度實(shí)施多年以來，應(yīng)該說基本做到了上述要求。但自這項(xiàng)制度出臺(tái)即開始的審查機(jī)構(gòu)的性質(zhì)以及制度設(shè)計(jì)的合理性和必要性等關(guān)鍵問題以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、審查責(zé)任等具體問題的定性卻一直備受爭議，體現(xiàn)在實(shí)際操作中也因?yàn)槔斫獠煌黠@特色。與此同時(shí)，市場行為又導(dǎo)致了審圖過程中的諸多問題，比如壓價(jià)競爭，收受“紅包”才縮減時(shí)間，低水平審高資質(zhì)，只收錢不負(fù)責(zé)等各種行為為這一制度的實(shí)施投上了陰影。

而各地所采取的委托方式也多種多樣：有的是政府直接委托，這種情況多屬于僅有一家審查機(jī)構(gòu)的地區(qū)；有的采取政府抽簽確定受托方，這種情況基于審查責(zé)任是政府承擔(dān)，政府對委托要有所調(diào)控，但又要避免由政府指定可能誘導(dǎo)部門及工作人員產(chǎn)生不正之風(fēng)；不少地區(qū)考慮到審查費(fèi)用由建設(shè)單位支付，所以采取由建設(shè)單位自行委托審查機(jī)構(gòu)的做法，也就是市場化的做法。

行政不許可

2003年8月，醞釀許久的《行政許可法》出臺(tái)，將于2004年7月1日開始執(zhí)行。當(dāng)年3月，有消息稱上海《解放日報(bào)》的一篇有關(guān)施工圖審查問題的簡報(bào)引起曾培炎副總理的關(guān)注，并在上面做了批示。6月初，國務(wù)院決定取消和調(diào)整的495項(xiàng)行政審批項(xiàng)目中，施工圖設(shè)計(jì)文件審查被列其中。

2004年初的十屆全國人大二次會(huì)議上，全國人大代表、福州市城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展總公司總工程師羅蜀榕提交了一份“關(guān)于改進(jìn)施工圖審查工作的建議”。

建議提到，法規(guī)明確了施工圖審查的責(zé)任主體是建設(shè)行政主管部門，即使委托審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)審查，也不能轉(zhuǎn)移最終的審查責(zé)任。另外，本著誰委托誰付費(fèi)的原則，也應(yīng)由委托機(jī)關(guān)支付審查費(fèi)用。而《辦法》卻又規(guī)定：“施工圖審查工作所需經(jīng)費(fèi)，由施工圖審查機(jī)構(gòu)向建設(shè)單位收取”。目前，施工圖審查機(jī)構(gòu)是多種所有制形式(事業(yè)、國有、股份、民營等)并存的中介機(jī)構(gòu)，這種由政府委托、受托方是中介機(jī)構(gòu)而又由建設(shè)單位付費(fèi)的做法造成疑惑，施工圖審查是政府行為還是市場行為？中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)、政府承擔(dān)責(zé)任的做法是否正確？

從法律明確地位到退出行政審批，施工圖審查何去何從？各地又開始了不同的嘗試動(dòng)作。以上海為例，2003年，上海市要求15家審圖機(jī)構(gòu)與建委簽訂“建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查委托書”，目的在于進(jìn)一步明確審查機(jī)構(gòu)是接受建設(shè)行政主管部門的委托，是行政行為。2004年年初又提出明確施工圖審查不再作為建設(shè)項(xiàng)目審批的環(huán)節(jié)，取消收費(fèi)，而是作為設(shè)計(jì)單位完善內(nèi)部質(zhì)量保證體系，確保設(shè)計(jì)質(zhì)量的管理環(huán)節(jié)；明確設(shè)計(jì)單位是建設(shè)工程設(shè)計(jì)質(zhì)量的責(zé)任主體，應(yīng)對設(shè)計(jì)質(zhì)量負(fù)總責(zé)。同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)設(shè)計(jì)保險(xiǎn)的力度，準(zhǔn)備將施工圖審查歸納到設(shè)計(jì)保險(xiǎn)這一市場行為上。具體設(shè)想是由開發(fā)商、保險(xiǎn)公司、審圖機(jī)構(gòu)三位一體，要求所有的工程項(xiàng)目都參與設(shè)計(jì)保險(xiǎn)，而保險(xiǎn)公司收取的設(shè)計(jì)保險(xiǎn)費(fèi)中將有一塊費(fèi)用用作施工圖審查。審圖公司的審圖取費(fèi)也將由原來向設(shè)計(jì)單位或業(yè)主收取，轉(zhuǎn)向保險(xiǎn)公司。但此種方法并未開始實(shí)施，還只是處于探討階段。同時(shí)也有其他的嘗試，比如青島的做法是9家施工圖設(shè)計(jì)審查機(jī)構(gòu)聯(lián)合出臺(tái)“自律公約”，明確施工圖設(shè)計(jì)審查不再作為建設(shè)行政主管部門的一項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，而改為行業(yè)自律，但依然是基本建設(shè)程序的環(huán)節(jié)之一。

柳暗又花明

從以上做法中可以看出，各地政府對這項(xiàng)制度存在的必要性認(rèn)可度很高，因此會(huì)以各種方式為審圖尋找合理的依據(jù)，而建設(shè)部更是以實(shí)施幾年來的實(shí)例對審查制度的問題和今后的發(fā)展做了客觀的分析，對其重要性和必要性又進(jìn)行了大量的調(diào)研，向國務(wù)院提交了一份正式報(bào)告。有所巧合的是，2004年5月23日，法國戴高樂機(jī)場事故發(fā)生，人們對審查制度也賦予了更多的責(zé)任和期待。在此背景下，2004年8月23日，建設(shè)部令《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》(第134號(hào))發(fā)布，即日起施行。這部搶在7月1日《行政許可法》執(zhí)行前于6月29日議討論通過的行政法規(guī)，又一次確立了施工圖審查制度的法律地位。

134號(hào)部令在《建筑工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查暫行辦法》(41號(hào)文)的基礎(chǔ)上，再一次明確“國家實(shí)施施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度，施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用”。并對施工圖審查又進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定，更加明確了審圖目的與依據(jù)、適用范圍、審查制度、管理職能等內(nèi)容，也更加明確地闡明了“審查機(jī)構(gòu)是不以營利為目的的獨(dú)立法人”。此外相較于上一版，明確了“審查機(jī)構(gòu)對施工圖審查工作負(fù)責(zé)，承擔(dān)審查責(zé)任。施工圖經(jīng)審查合格后，仍有違反法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的問題，給建設(shè)單位造成損失的，審查機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任?！辈贿^這并未終結(jié)審圖是市場行為還是政府行為的爭議。

面對這種種的矛盾，有些地方又出新對策，比如將工程項(xiàng)目的施工圖審查實(shí)施“歸口管理、統(tǒng)一收費(fèi)、分頭審圖，實(shí)行登記制”等方法，試圖對純市場商業(yè)化運(yùn)作引發(fā)的諸多問題起到一定的遏制作用。

比如，2011年1月1日起，寧波市行政區(qū)域內(nèi)的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式調(diào)整為實(shí)行政府監(jiān)管下的“項(xiàng)目統(tǒng)一受理、統(tǒng)一任務(wù)分配、統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范收費(fèi)”的制度。由具有資質(zhì)的審查機(jī)構(gòu)聯(lián)合設(shè)立寧波市施工圖審查服務(wù)中心，免費(fèi)受理施工圖審查項(xiàng)目的申報(bào)。管理信息系統(tǒng)將自動(dòng)確定一家審查機(jī)構(gòu)對該項(xiàng)目進(jìn)行審查。

上海市于2010年底根據(jù)《上海市建設(shè)工程行政審批管理程序改革方案》，提出要解決建設(shè)項(xiàng)目行政審批環(huán)節(jié)多、手續(xù)煩、費(fèi)時(shí)長等問題。方案中對企業(yè)投資的核準(zhǔn)、備案類項(xiàng)目，將初步設(shè)計(jì)審批和施工圖審查整合起來，實(shí)現(xiàn)“二合一”，提高工程設(shè)計(jì)階段的審批效率?！皩徃姆桨浮边€將審查機(jī)構(gòu)承接任務(wù)的方式從原來的市場競爭改為“隨機(jī)抽取”兩家，設(shè)計(jì)單位“二選一”的方式，與此同時(shí)成立了“上海市建設(shè)工程設(shè)計(jì)文件審查管理事務(wù)中心”具體落實(shí)審改方案中設(shè)計(jì)文件審查環(huán)節(jié)的管理工作。從2011年4月開始執(zhí)行。

2013年4月27日住建部發(fā)布了新版《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》，再一次確立其法律地位，同時(shí)對此間各地的一些“去市場化”做法進(jìn)行了認(rèn)可，鼓勵(lì)有多個(gè)審查機(jī)構(gòu)的城市采取搖號(hào)、輪候、計(jì)算機(jī)程序評分選擇、行業(yè)自律協(xié)商等方法實(shí)施送審。

盡管如此，從上篇文章的反響來看，無論從必要性還是操作性層面來看，爭議也還是會(huì)存在。不過真理總是越辯越明，相信公開光明的討論一定有助于完善工程設(shè)計(jì)質(zhì)量管理制度。