供熱管理的政策實(shí)踐和各種矛盾分析及相關(guān)問題的協(xié)調(diào)

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　　調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)行為是開關(guān)，在開關(guān)之間增加或者減少開度以適應(yīng)需要就是調(diào)節(jié)。供熱調(diào)節(jié)有宏觀、中觀和微觀三種調(diào)節(jié)任務(wù)，涉及到供熱建設(shè)、經(jīng)營、管理三個(gè)方面，都涉及到政策實(shí)踐。80年代開始城市集中供熱建設(shè)至今，有沒有政策、有什么樣的政策、政策執(zhí)行的如何，始終深刻地影響著集中供熱發(fā)展的水平，其問題、政策、實(shí)踐，呈現(xiàn)出相生相滅的關(guān)系。本文就青島10多年供熱管理的政策實(shí)踐進(jìn)行梳理，力圖說明城市供熱不同于一般市場經(jīng)濟(jì)，而是受著政府組織管理深刻影響的，必須有強(qiáng)有力的政策法制為基礎(chǔ)的政府組織行為，才能確保各種矛盾的社會(huì)因素相互合作，推動(dòng)城市供熱的積極發(fā)展。

　　一、 分散供熱和集中供熱的矛盾

　　集中供熱比較適合我國城市集中生產(chǎn)、辦公、居住的格局，特別有益于這些地區(qū)實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保，是經(jīng)濟(jì)舒適的用熱方式。建設(shè)部在80年代期間出臺(tái)的集中供熱產(chǎn)業(yè)政策，依靠受益用戶集資的形式，極大地推動(dòng)了各地的集中供熱建設(shè)。但是隨著技術(shù)的進(jìn)步，分散供熱也具有了相當(dāng)?shù)暮陀眯裕又鞘欣铣菂^(qū)用熱分散的特點(diǎn)，目前油氣電方式供熱開始在城市生活當(dāng)中呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，青島實(shí)現(xiàn)了地源熱泵、海水熱泵供熱方式以及被動(dòng)式太陽房，更先進(jìn)的分布式梯級(jí)供能系統(tǒng)也進(jìn)入了規(guī)劃視野。在這種形勢(shì)下，有些部門過高地估計(jì)了形勢(shì)，以為集中供熱過時(shí)了，在執(zhí)行配套費(fèi)政策上采取了消極退縮的態(tài)度，大比例減少了配套費(fèi)的征收額度，減弱了集中供熱產(chǎn)業(yè)政策支持力度，在分散供熱和特許經(jīng)營制度雙不到位的情況下，致使集中供熱近兩年來出現(xiàn)了停滯局面，而略有發(fā)展的分散供熱的高成本和使用上的不便于持久專業(yè)化管理的缺點(diǎn)也逐漸暴露出來，集中供熱和分散供熱都沒有在適合的區(qū)域得到較好較快的發(fā)展。

　　二、 發(fā)展城市供熱建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的矛盾

　　青島屬于黃河以南城市，在經(jīng)濟(jì)停滯的60-70年代不屬于供熱城市，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是90年代以來，城市生產(chǎn)生活用熱需求不斷增長，給供熱建設(shè)帶來了巨大的壓力，一方面，這種需求還不是爆發(fā)性的，只是逐步增長，另一方面，這種需求總量已經(jīng)較大，目前的供熱建設(shè)已經(jīng)不能完全滿足，這就呈現(xiàn)出總體上供熱需求壓力日漸增加，而局部則表現(xiàn)出用熱需求的多樣性。同一座樓，有些馬上就要求集中供熱，另一些則完全不需要，入住率、安裝率等等因素困擾著供熱建設(shè)和供熱管理。目前我們還沒有研究透針對(duì)這種局面的各方都接受的政策，供熱單位提出了最低安裝率、最低入住率、最低繳費(fèi)率等等相對(duì)合理的要求，在避免浪費(fèi)較大的前提下目前只能單方面考慮供熱單位的經(jīng)濟(jì)利益。為了緩解這些矛盾，對(duì)于低收入群體用熱較大比例提高民政補(bǔ)貼，在盡可能的情況下擴(kuò)大供熱、正常供熱、保障供熱，使更多的群眾受益。

　　三、 供熱成本和經(jīng)濟(jì)用熱之間的矛盾

　　按照建設(shè)部和國家發(fā)改委的供熱價(jià)格體制改革的進(jìn)度安排，應(yīng)當(dāng)著重實(shí)行分類定價(jià)、煤熱聯(lián)動(dòng)、兩部制熱價(jià)、分戶計(jì)量熱價(jià)、公共建筑計(jì)量改造。這幾項(xiàng)措施是平衡的制度安排，能夠極大地促進(jìn)科技進(jìn)步、供熱發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境改善、社會(huì)和諧。然而這樣一個(gè)好的政策體系，在實(shí)際中落實(shí)不夠，影響了經(jīng)濟(jì)環(huán)境社會(huì)效益的持續(xù)提升。

　　比如分類定價(jià)，作為一個(gè)基本的供熱價(jià)格政策原則，在青島也沒有堅(jiān)持下來，而是由五類制變成了四類制最后進(jìn)一步蛻化成了兩類制，供熱單位承擔(dān)的社會(huì)負(fù)擔(dān)加重了，減少的價(jià)格收入不足以彌補(bǔ)成本，每年都需要財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，使得行業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出后勁不足，裹足不前的形勢(shì)。

　　比如煤熱聯(lián)動(dòng)，這個(gè)各方協(xié)調(diào)的價(jià)格原則，已經(jīng)出臺(tái)兩年多了，聯(lián)動(dòng)的方案也有了，但是有關(guān)部門始終不同意進(jìn)入操作階段，致使今年的煤熱價(jià)格繼續(xù)倒掛，供熱虧損局面無法根本扭轉(zhuǎn)。

　　沒有前兩個(gè)政策作基礎(chǔ)，進(jìn)一步合理化的兩部制熱價(jià)、分戶計(jì)量熱價(jià)和公共建筑改造就難以有動(dòng)力和動(dòng)機(jī)，在集中供熱當(dāng)中存在的不合理用能的局面就不可能得到根治，集中供熱按面積收費(fèi)的能源浪費(fèi)和環(huán)境負(fù)擔(dān)就會(huì)持續(xù)加劇。

　　比如很多民用和公共建筑，末端用戶已經(jīng)有了分戶計(jì)量裝置，但是由于依舊采取面積熱費(fèi)制度而不是計(jì)量熱價(jià)，使得這些裝置的行為節(jié)能作用得不到發(fā)揮。特別是不采用兩部制熱價(jià)使得集團(tuán)用熱缺乏計(jì)量改造、調(diào)節(jié)用熱的積極性，致使社會(huì)建筑總體能耗快速增長得不到遏制。前者是用多用少都一樣，使節(jié)能工作無法開展，后者是想用多少用多少，使供熱無法保障經(jīng)濟(jì)性。

　　要保障用熱的經(jīng)濟(jì)性，更要保障供熱的經(jīng)濟(jì)性。只有供熱成本與用熱成本相一致，才能維持集中供熱的可持續(xù)發(fā)展。

　　四、 供熱生產(chǎn)、輸配、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)問題

　　供熱生產(chǎn)、輸配、消費(fèi)三個(gè)環(huán)節(jié)的工作必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。曾經(jīng)有一段時(shí)間有些部門認(rèn)為應(yīng)當(dāng)切割熱源生產(chǎn)和熱網(wǎng)輸配部門，使其分業(yè)經(jīng)營，熱源市場化、熱網(wǎng)統(tǒng)一管理，正是從電力改革引入的這種熱源建設(shè)市場化觀念，使得熱源建設(shè)失去了配套費(fèi)政策支持，熱源建設(shè)發(fā)展出現(xiàn)了前所未有的寒冬，從2003年開始，熱網(wǎng)建設(shè)突飛猛進(jìn)，熱源則配套不上，出現(xiàn)了要求供熱的信訪連年增長的情況，這是不重視熱源、熱網(wǎng)、熱用戶統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)原則的必然結(jié)果，目前這一危機(jī)正在協(xié)調(diào)解決機(jī)制，原則依然是三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，不能把建設(shè)和經(jīng)營及管理無機(jī)分割開來，也不能混為一談。在微觀操作層面上看，熱源、熱網(wǎng)、熱用戶存在各自不同的控制形式、調(diào)節(jié)策略、計(jì)費(fèi)模態(tài)。熱源控制和調(diào)節(jié)及計(jì)費(fèi)重點(diǎn)集中在總量和關(guān)鍵參數(shù)上，熱網(wǎng)調(diào)控輸配的目標(biāo)則是均衡，熱用戶行為節(jié)能的關(guān)鍵是自主用熱。實(shí)現(xiàn)建筑節(jié)能目標(biāo)，必須三者結(jié)合起來。

　　青島有一家外貿(mào)大廈采用集中供熱轉(zhuǎn)供熱，由于沒有分戶計(jì)量，租戶按面積繳全額熱費(fèi)，外貿(mào)大廈控制轉(zhuǎn)供熱用汽，白天高峰、夜間低谷，峰谷差太大，供熱網(wǎng)損嚴(yán)重，過低的用汽量和一部制熱價(jià)直接導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營虧損。如果實(shí)行兩部制熱價(jià)和分戶計(jì)量收費(fèi)，租戶白天可以調(diào)節(jié)用熱減少熱費(fèi)支出，用熱峰谷差將大大減少網(wǎng)損下降，供熱單位收支保持平衡，轉(zhuǎn)供熱單位可以少付出一些供熱管理勞動(dòng)，專心投入更優(yōu)質(zhì)的物業(yè)管理。

　　在供熱準(zhǔn)備、試運(yùn)行、初期的工作中，檢查督察巡查供熱生產(chǎn)情況，發(fā)現(xiàn)各單位的供熱方案各不相同同，如何確?？偟墓豳|(zhì)量，我們研究熱源、熱網(wǎng)、熱用戶供熱檢查指標(biāo)，粗略比較供暖水平值（[平均水溫-室溫]/[室溫-室外氣溫]）、節(jié)電水平值（[平均水溫-室溫]/[供回水溫差]）和平均水溫、流量面積比率、立管水溫差、立管壓差，通過這些指標(biāo)協(xié)調(diào)指導(dǎo)解決供熱系統(tǒng)運(yùn)營當(dāng)中整體矛盾。

　　五、 供熱服務(wù)的協(xié)調(diào)問題

　　除了項(xiàng)目建設(shè)和企業(yè)經(jīng)營以及技術(shù)管理外，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是供熱服務(wù)，這是供熱和諧文化建設(shè)的最后一個(gè)高地。這幾年，青島供熱行業(yè)在加強(qiáng)供熱服務(wù)方面做了大量的工作，以立法規(guī)范和基層建設(shè)為基礎(chǔ)，建立了《青島城市供熱條例》《供熱價(jià)格和收費(fèi)辦法》《供熱服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《供熱室溫測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)》《居民供熱投訴服務(wù)程序》《供熱合同[按面積、按熱量流量]》《供熱質(zhì)量誠信企業(yè)考核辦法》《集中供熱煤熱聯(lián)動(dòng)方案》《供熱特許經(jīng)營管理辦法》《供熱應(yīng)急預(yù)案》等一系列法規(guī)規(guī)章，及時(shí)建立地方供熱協(xié)會(huì)通過《青島供熱信息》加快開展各方信息意見溝通，如反映了民聲，及時(shí)促成計(jì)費(fèi)使用面積規(guī)范測(cè)量的啟動(dòng)，及時(shí)協(xié)調(diào)啟動(dòng)技術(shù)監(jiān)督部門的第三方供熱質(zhì)量測(cè)量室溫工作。并向社會(huì)公開各企業(yè)的服務(wù)維修專線電話，公布供熱成本和供熱方案，定期考核供熱企業(yè)誠信服務(wù)水平，促進(jìn)了全市供熱服務(wù)水平穩(wěn)步提高。

　　供熱工作是一項(xiàng)牽一發(fā)動(dòng)全身的社會(huì)系統(tǒng)工程，任何一項(xiàng)工作的完成都不可能簡單依賴一個(gè)部門一蹴而就，因此市政府專門成立了副市長為組長的供熱領(lǐng)導(dǎo)小組，專門協(xié)調(diào)規(guī)劃建設(shè)、成本管理、信訪投訴等方面的工作。今年即將啟動(dòng)的政府大樓和公共建筑的計(jì)量改造也將在這個(gè)機(jī)制下開展工作，其中兩部制熱價(jià)、計(jì)量熱費(fèi)等遲遲難以出臺(tái)的政策，將成為考驗(yàn)這種機(jī)制的決心的試金石，如果有決心進(jìn)行供熱體制的全面改革，兩部制熱價(jià)和計(jì)量熱費(fèi)將是一個(gè)起點(diǎn)，這是一個(gè)全社會(huì)合作節(jié)能的機(jī)會(huì)、是一個(gè)全面提升環(huán)境質(zhì)量的機(jī)會(huì)、是一個(gè)優(yōu)化城市供熱經(jīng)濟(jì)關(guān)系的機(jī)會(huì)、是一個(gè)改善城市供熱市場條件的機(jī)會(huì)，抓住這次機(jī)會(huì)集中供熱將得到更快速的發(fā)展，進(jìn)而全面滿足社會(huì)多種形式的用熱，促進(jìn)社會(huì)文明富裕水平的提高。