工程安全責(zé)任辯析

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工程安全責(zé)任問題是行業(yè)目前議論頗多,且也是一個令人諱莫如深的敏感話題。監(jiān)理企業(yè)或監(jiān)理人員是否承擔(dān)工程安全責(zé)任,我們認為從法理上講監(jiān)理無責(zé)任,但又不能籠而統(tǒng)之一概而論。
    目前有一種觀點認為：工程監(jiān)理單位應(yīng)依法對建設(shè)工程安全生產(chǎn)負責(zé)并對工程安全承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。
    我們認為包括工程安全在內(nèi)的監(jiān)理責(zé)任來源于兩個渠道：一是法律的規(guī)定,目前法律法規(guī)中尚無關(guān)于監(jiān)理應(yīng)承擔(dān)工程安全責(zé)任的明確規(guī)定;二是來源于業(yè)主與監(jiān)理企業(yè)簽訂的委托監(jiān)理合同約定,監(jiān)理合同示范文本也無此內(nèi)容。因此這種認識是不恰當(dāng)?shù)?原因是:工程監(jiān)理企業(yè)作為社會中介服務(wù)組織,其權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)是受業(yè)主委托而派生的?！督ㄖā泛汀督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理條例》中均沒有對業(yè)主的安全責(zé)任進行規(guī)定,所以業(yè)主也不可能將不屬于自身應(yīng)當(dāng)履行的工程安全責(zé)任委托監(jiān)理企業(yè)。
   《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第二條規(guī)定:地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人和政府有關(guān)部門正職負責(zé)人對特大質(zhì)量安全事故(包括特大建筑質(zhì)量安全事故)的防范、發(fā)生,依照法律、行政法規(guī)和本規(guī)定的規(guī)定有失職、瀆職情形或者負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的,依照本規(guī)定給予處分;構(gòu)成玩忽職守罪或者其他罪的,依法追究刑事責(zé)任?！督ㄖā返谒氖龡l規(guī)定:“建設(shè)行政主管部門負責(zé)建筑安全生產(chǎn)的管理,并依法接受勞動行政主管部門對建筑安全生產(chǎn)的指導(dǎo)和監(jiān)督。”第四十五條規(guī)定:“施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負責(zé)。”由此可見,建筑工程安全管理的職責(zé)在政府主管部門,國外建筑工程安全管理的職能也由政府部門履行,而施工安全的責(zé)任卻由施工企業(yè)負責(zé)。將施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工程施工安全責(zé)任推卸給監(jiān)理企業(yè)是不合適的。所以,從法理上講監(jiān)理企業(yè)不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)工程安全責(zé)任。
    不過,雖然法理上找不到監(jiān)理企業(yè)承擔(dān)工程安全責(zé)任的依據(jù),并非意味著監(jiān)理企業(yè)可以置涉及工程安全的工作于不顧?！督ㄔO(shè)監(jiān)理規(guī)范》第3.2.1第6款規(guī)定:總監(jiān)理工程師負責(zé)“審定承包單位提交的開工報告、施工組織設(shè)計(包括安全措施)、技術(shù)方案、進度計劃。”第6.1.2第3款規(guī)定:“施工出現(xiàn)了安全隱患,總監(jiān)理工程師認為有必要停工以消除隱患”時,可簽發(fā)停工令。第6.2.1中規(guī)定:“當(dāng)工程變更涉及安全、環(huán)保等內(nèi)容時,應(yīng)按規(guī)定經(jīng)有關(guān)部門審定。”“總監(jiān)理工程師簽發(fā)工程變更單”。既然監(jiān)理企業(yè)或總監(jiān)工作范圍已經(jīng)涉及到工程安全的管理,就有可能發(fā)生因行為失當(dāng)而產(chǎn)生的安全責(zé)任事故。
    我們認為,不能排除因監(jiān)理企業(yè)或監(jiān)理人員過錯導(dǎo)致的工程安全事故責(zé)任,如監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)讓監(jiān)理業(yè)務(wù)、或因監(jiān)理人員失職、瀆職或錯誤指令等原因造成安全事故,則當(dāng)事監(jiān)理企業(yè)或監(jiān)理人員恐怕難辭其咎。如200年11月17日某地的一綜合住宅樓工程施工過程中,因基坑坍塌,造成4人死亡3人負傷的惡性事故。據(jù)調(diào)查其原因是:施工企業(yè)編制的施工方案違反國家強制性標(biāo)準(zhǔn),施工中違章指揮,邊坡未按規(guī)定放坡,坑邊堆積棄土未能及時清理,固壁支架失穩(wěn),導(dǎo)致事故發(fā)生。
    在這起重大安全責(zé)任事故中,監(jiān)理企業(yè)不可能置身事外,據(jù)調(diào)查結(jié)論:該工程監(jiān)理企業(yè)未按合同約定嚴(yán)格審查施工組織設(shè)計,對違反國家規(guī)范和強制性標(biāo)準(zhǔn)進行基坑施工的行為,未采取措施予以制止。該工程總監(jiān)理工程師未嚴(yán)格審查施工組織設(shè)計,讓違反國家規(guī)范和強制性標(biāo)準(zhǔn)的施工組織設(shè)計得以實施,負有失職之責(zé)。施工過程中,監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)施工企業(yè)違章指揮和違章作業(yè),卻熟視無睹,未采取相應(yīng)措施予以制止,導(dǎo)致工程安全事故發(fā)生,監(jiān)理人員也難脫干系。舉一反三,相類似的問題發(fā)生時,監(jiān)理企業(yè)或監(jiān)理人員企圖洗脫責(zé)任恐怕令人難以信服。《刑法》第137條規(guī)定:“建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定,降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),造成重大安全事故的,對直接責(zé)任人員,處5年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;后果特別嚴(yán)重的,處5年以上10年以下有期徒刑,并處罰金。”這表明,如果監(jiān)理企業(yè)或監(jiān)理人員因失職、瀆職或玩忽職守等原因造成工程安全事故,將承擔(dān)工程安全事故責(zé)任。
    從現(xiàn)實和發(fā)展趨勢考察,監(jiān)理責(zé)任范圍逐步擴大,程度逐步加深。如國家計委發(fā)布的《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》第22條第四款規(guī)定:建立對建設(shè)項目法人的考核制度,其中考核內(nèi)容包括“建設(shè)工期、施工安全和工程質(zhì)量控制情況。”國家電力公司頒發(fā)的《電力建設(shè)安全健康與環(huán)境管理工作規(guī)定》第47條規(guī)定:“項目法人對工程建設(shè)過程的安全健康與環(huán)境負有全面監(jiān)督、管理責(zé)任。”“建立健全現(xiàn)場安全保證體系和安全監(jiān)督體系。”第59條規(guī)定:監(jiān)理企業(yè)應(yīng)“建立以安全責(zé)任制為中心的安全監(jiān)督制度及運行機制。”“在編制監(jiān)理大綱、監(jiān)理規(guī)劃時,應(yīng)明確安全監(jiān)理目標(biāo)、措施、計劃和安全監(jiān)理程序,并建立相關(guān)的程序文件,經(jīng)項目法人批準(zhǔn)后再編制監(jiān)理細則。”第60條規(guī)定:監(jiān)理人員“對安全文明施工管理混亂,事故不斷的施工承包商,有權(quán)暫停拔付工程款或建議中止工程承包合同。”浙江省建設(shè)廳依據(jù)《浙江省建設(shè)工程監(jiān)理管理條例》制定的“若干規(guī)定”第37條規(guī)定:“監(jiān)理人員應(yīng)加強對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)工作的監(jiān)理管理,督促施工單位確保施工現(xiàn)場安全設(shè)施的合理配置。”上述情況說明,為了保證國有資產(chǎn)運行安全和保證廣大人民群眾生命財產(chǎn)不受損害,加大政府和國有企事業(yè)單位投資人的責(zé)任,其中包括賦予其工程安全管理職責(zé)恐怕也是題中之義。因此界定包括工程安全在內(nèi)的監(jiān)理責(zé)任邊界實屬必要(下文專題討論監(jiān)理責(zé)任問題)。
    綜上所述,我們以為從多個視角和不同層面分析,特別是考慮到現(xiàn)實和發(fā)展的需要,監(jiān)理企業(yè)在科學(xué)界定其責(zé)任界線的前提下,必須介入建設(shè)工程安全的監(jiān)督管理:
    首先,工程質(zhì)量與施工安全密不可分,質(zhì)量隱患往往導(dǎo)致安全事故,而不安全因素又可能為質(zhì)量事故埋下禍根。工程質(zhì)量或施工安全相輔相成,試圖將二者截然分開是十分困難的。從某種角度上講控制質(zhì)量就是控制安全,反之也成立,不能說監(jiān)理企業(yè)有控制工程質(zhì)量之權(quán),卻無因過錯而承擔(dān)質(zhì)量事故之責(zé)。
    其次,從一些工程監(jiān)理實際情況看,已經(jīng)出現(xiàn)業(yè)主與監(jiān)理企業(yè)委托監(jiān)理合同中,明確提出實施除質(zhì)量、進度、投資之外的工程安全控制,這也反映了監(jiān)理理論和監(jiān)理法規(guī)滯后于形勢發(fā)展的需要,因此我們完全可以創(chuàng)造性地開展工作,積累工程安全監(jiān)理經(jīng)驗,為政府制定相關(guān)政策和措施提供可職依據(jù)。
    最后,現(xiàn)實中工程質(zhì)量與施工安全事故時有發(fā)生,給國家和人民生命財產(chǎn)造成重大損失,作為工程質(zhì)量監(jiān)督的監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員有責(zé)任也有義務(wù),為防止和減少工程質(zhì)量和安全事故貢獻綿薄之力。因此,現(xiàn)實需要就是監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員追求的目標(biāo)。