邵陽縣小型水利管理體制改革后的思考

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水利工程是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎。長期以來，水利工程在防洪、排澇、防災、減災等方面對國民經(jīng)濟的發(fā)展做出了重大的貢獻，同時在工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉、居民生活、生態(tài)環(huán)境等生產(chǎn)經(jīng)營管理中發(fā)揮了巨大的作用。在人類社會跨入新世紀的今天，我國的社會經(jīng)濟形勢和結(jié)構已經(jīng)發(fā)生了重大的變革，計劃經(jīng)濟體制正在被社會主義市場經(jīng)濟所取代，國際經(jīng)濟一體化正在深入到國民經(jīng)濟體系的每一個環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)水利正在變革為現(xiàn)代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問題，研究解決這些問題的措施，促進水利工程管理單位的健康發(fā)展，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責任和義務。

　　邵陽縣共有小型水利設施達5萬多處，其中小一型水庫46座，小二型水庫176座，山塘3萬多口，小型河壩工程及小型提灌工程1萬多處。2001～2003年，我縣的小型水利工程通過“承包”、“租賃”“拍賣”“股份合作”等方式進行了管理體制改革。體制改革后的小型水利工程經(jīng)過幾年的運行，已初見成效，但也存在許多不足。

　　明確了農(nóng)村水利公共設施歸用水戶集體所有，作為“業(yè)主”的用水合作組織還必須采用靈活多樣的形式，加強經(jīng)營管理，落實工程維護管理和服務責任，千方百計發(fā)揮工程效益。

　　公共設施的經(jīng)營管理，可以由用水合作組織自己直接負責，也可以承包或租賃給“能人”經(jīng)營管理，究竟采用哪種形式，要根據(jù)工程類型、特點和當?shù)亟?jīng)濟、社會環(huán)境條件確定。

　　1、用水合作組織自己直接經(jīng)營管理

　　這種管理方式，用水者既是主人，又是經(jīng)營者，還是勞動者，工程的維護和服務工作大部分都由合作組織成員“義務勞動”，管理層次少，中間環(huán)節(jié)少，管理成本比較低。大家選出的負責人在群眾中有較高威信，有辦事公道、熱心為大家服務的精神，有一定組織協(xié)調(diào)能力，可以靠合作組織自己的力量處理工程建設與管理的日常事務。這種方式適用各類農(nóng)村水利工程。應當成為當前和今后農(nóng)村水利管理機制改革的主要方式。由于我縣當前水利工程基礎設施老化、病險嚴重、渠系水利用系數(shù)底等原因，造成現(xiàn)在的小型灌區(qū)萎縮嚴重，農(nóng)民的積極性下降，對組建用水戶協(xié)會造成很大困難，到現(xiàn)在至，我縣只組建了六都寨灌區(qū)邵陽縣段灌區(qū)用水戶協(xié)會、雙江水庫灌區(qū)用水戶協(xié)會和江口亭水庫用水戶協(xié)會3個。

　　2、承包

　　承包不改變工程所有權屬。它通過合同契約，由工程的所有者把管理權委托給承包者，同時對雙方權利、責任、義務給予明確，承包者比合作組織聘用的管理負責人有更大的自主權。水利工程的承包多偏重于設施管護和服務，經(jīng)營的色彩淡一些。承包者的報酬來自合作組織的水費收入或直接向服務對象收取服務費。也可以通過間接方式，如承包渠道，在渠道兩側(cè)種樹，獲取合理報酬。承包者可以是合作組織內(nèi)部成員，也可以是社會上的人，可以一個人，也可以是幾個人組成的小組。

　　承包方法簡便易行，較好地解決了工程維護管理差，管理責任不落實的問題，易被農(nóng)民接受，已有多年實踐經(jīng)驗，適用于各種類型的農(nóng)村水利公共設施。我縣大部分的山塘、河壩及提灌工程都是通過承包的方式進行管理體制改革。

　　3、租賃

　　在我縣小型水利體制改革中，還有“租賃”方式。嚴格地說，它與承包經(jīng)營管理屬于同一類型，因為工程所有權沒有改變，只是所有權與經(jīng)營管理權分離得更進一步，租賃者在經(jīng)營管理上有更多的自主權。租賃者可以從直接或間接的經(jīng)營利潤中獲取報酬，同時也承擔更多的經(jīng)濟責任和風險。因此“租賃”主要適用于經(jīng)營性較強，可以自主經(jīng)營，自負盈虧的農(nóng)村水利工程。如租賃小水庫、塘壩，在提供灌溉服務收取有限的水費的同時，通過養(yǎng)魚獲利。目前全縣的小農(nóng)水工程中約有1%采用“租賃”方式的改革。

　　4、“拍賣”經(jīng)營管理權

　　嚴格地講，這不是“賣”，而屬于一種公開競標的承包方式，有利于做到公開、公平、公正確定承包者。“拍賣”經(jīng)營管理權，在所有權與經(jīng)營權的分離上比租賃更徹底。為了避開國有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)流失之嫌疑，一些地方強調(diào)“賣”的是經(jīng)營管理權。實際上，農(nóng)民很實在，他不管你“賣”的是什么“權”，買來的東西就歸我所有。之所以愿意花較多錢“購買”水利設施，目的是要贏利，取得比其他投資更高的回報。而事實上，多數(shù)小型水利公共設施很難做到自主經(jīng)營，真正贏利。“拍賣”方往往要在水價、承擔防汛抗旱公益性任務等方面作嚴格限制。我縣的222座小型水庫（46座小一型、176座小二型）就是全部通過“拍賣”的方式進行管理體制改革的

二、取得的基本成效

　　改革的目標是逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律一般要求，并符合農(nóng)村水利發(fā)展規(guī)律特殊要求，政府宏觀調(diào)控、引導扶持，受益者以主人身份自主決策、積極參與，按“誰受益、誰負擔、誰投資、誰所有”原則組建用水合作組織，使工程所有權明晰，所有者主體到位的管理體制，以及借用市場機制中靈活多樣的經(jīng)營管理方式，加強經(jīng)營管理，為受益農(nóng)戶提供良好服務，使工程良性運行的機制。

　　我縣改革以組建用水合作組織，明晰工程所有權為核心，以增強經(jīng)營管理活力為重點，以提供良好服務，實現(xiàn)良性運行、充分發(fā)揮效益為目標。通過改革調(diào)動了廣大農(nóng)民參與工程建設和管理的積極性，有利于已建成設施的鞏固和效益發(fā)揮，有利于水資源的合理高效利用，有利于加快農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展。

　　在小型農(nóng)村水利改革中，我們認真學習、全面領會黨中央、國務院有關農(nóng)村工作的各項方針政策，按照農(nóng)村水利的特點和規(guī)律正確把握改革方向；正確處理好政府引導扶持與農(nóng)民自主興辦的關系；調(diào)動廣大群眾參與積極性與調(diào)動“大戶”、“能人”等個人積極性的關系；興利供水與除害減災的關系；近期利益與長遠利益的關系；經(jīng)濟效益與社會效益、生態(tài)環(huán)境效益的關系；骨干工程與田間工程的關系；學習借鑒外地經(jīng)驗與充分考慮我縣實情的關系等等。在指導思想和政策導向上防止了片面性、簡單化、“一刀切”。

三、存在的主要問題

　　1.供水價格至今沒有達到國家規(guī)定的水平

　　國務院〔1985〕 94號文件規(guī)定“糧食作物按供水成本核定水費標準；經(jīng)濟作物可略高于供水成本”。1988年我國頒布的第一部《水法》明確了“使用供水工程供應的水，應當按照規(guī)定向供水單位繳納水費”。1990年國務院辦公廳發(fā)出通知，要求認真貫徹實施國務院〔1985〕94號文件。1997年國務院《水利產(chǎn)業(yè)政策》中要求新建工程的水價一步到位，原有工程的水價要在３年內(nèi)逐步調(diào)整到位。2000年，國務院就水價問題再次要求逐步到位。而客觀現(xiàn)實是，各地物價部門規(guī)定的實際水價標準，與供水成本相比，差距較大，僅相當于實際成本的2/3。工程長期收不抵支，只能依靠工程的損耗、職工的低工資維持低效率的運行。

　　2.灌溉工程先天不足，帶病運行。

　　我縣灌溉工程絕大部分建于80年代以前，技術水平低，工程標準低、質(zhì)量差，且大部分工程隱患多、不配套。經(jīng)過幾十年的運行，失修、老損現(xiàn)象比較普遍。

　　3、“拍賣”農(nóng)村水利設施經(jīng)營管理權存在著風險。

　　“拍賣”農(nóng)村水利設施經(jīng)營管理權存在三種風險，一是購買者不能取得預想利潤，甚至背上沉重的債務負擔；二是購買者掠奪式地開發(fā)水資源（機井）或工程設施，工程損壞報廢后，還得讓廣大群眾收拾“爛攤子”，重新出資投勞；三是購買者改變工程用途，讓防洪抗旱服從個人養(yǎng)殖，受害的也是廣大用水戶。有人說，出現(xiàn)這種情況可以收回經(jīng)營管理權。但是“賣”出去的東西，不是隨隨便便可以收回的。如何兼顧好買方和廣大用水戶兩方面利益，使工程永續(xù)利用，發(fā)揮最佳效益，是搞好“拍賣”經(jīng)營管理權的關鍵。

四、今后工作方向

　　“租賃”“拍賣”“股份合作”等各種改革方式都偏重于利用工程的經(jīng)營性，借用市場機制的辦法增強經(jīng)營管理活力。而對不具備經(jīng)營條件的公益性設施（如渠道、圩堤、橋閘涵、隧洞、渠系建筑物等），如何深化改革，調(diào)動農(nóng)民建設和管理積極性、使工程更好地發(fā)揮效益，尚缺乏成熟經(jīng)驗，也沒有引起人們足夠的重視，這是下一步改革要著重研究解決的問題。

　　履行政府職責，加強政府引導、扶持、服務、監(jiān)督。推動小型水利事業(yè)健康、蓬勃發(fā)展，要抓好三個關鍵：一是發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用，解決體制不順的問題；二是靈活運用市場機制，加強經(jīng)營管理，解決運行機制不活的問題；三是加強政府引導扶持，做好服務監(jiān)督，提供必要的公共服務和公共產(chǎn)品，為體制與機制改革創(chuàng)造有利的環(huán)境條件，三者缺一不可。在一定意義上可以說，搞好農(nóng)村水利建設與管理，既是農(nóng)民自己的責任，也是政府應當履行的職責。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，政府不能把農(nóng)村水利當作“包袱”甩掉，完全靠社會力量或市場機制興辦，也不能繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟體制下政府包攬過多等不恰當?shù)淖龇?。過去幾十年，我縣農(nóng)村水利事業(yè)取得的巨大成就，在很大程度上得益于從中央到地方各級黨委、政府的重視、扶持，強有力的政府行為把農(nóng)民組織起來，顯示了依靠共產(chǎn)黨領導、社會主義制度和群眾集體力量能辦大事的優(yōu)越性。對過去的做法，不能一概否定。應當認真總結(jié)成功的經(jīng)驗，發(fā)揚好的傳統(tǒng)，找出體制與機制上存在的深層次問題，改革一切不適應市場經(jīng)濟體制新形勢要求的做法。總的來說，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制、深化農(nóng)村水利改革中，政府對農(nóng)村水利的扶持引導不應當削弱，而要加強。該政府管、政府辦的，政府要切實負起責任，履行職責。該讓群眾辦的，一定要讓群眾自己辦。能用市場機制解決的問題，政府應當放手，充分發(fā)揮市場機制作用。為了減輕農(nóng)民負擔，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，很好地利用“綠箱政策”，加強各級政府對農(nóng)村水利基礎設施建設的扶持力度，增加補助經(jīng)費。依靠農(nóng)民用水合作組織興辦農(nóng)村水利，政府的責任不是輕了，而是更重了，應抓的工作主要有：第一，研究制定有利于推動農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展的政策和法規(guī)；第二，制定農(nóng)村水利發(fā)展規(guī)劃和指導性計劃，做好工程建設前期服務工作，包括組織力量對水資源利用、工程布局、項目設計等合理性的審查等；第三，做好農(nóng)民群眾的宣傳、組織、引導工作，幫助農(nóng)民自己組織起來，興辦自己的事業(yè)；第四，提供資金、材料設備等扶持，包括正常情況下的資金補助和發(fā)生特大自然災害時的補助；第五，通過建立和完善基層技術推廣服務體系，提供工程建設與管理中的技術指導、信息、培訓，科普宣傳等服務；第六，監(jiān)督，對農(nóng)村水資源開發(fā)利用，農(nóng)村水利經(jīng)營管理等進行監(jiān)督，防止政府補助經(jīng)費、農(nóng)民集資和收取的水費被截留挪用，防止無償平調(diào)農(nóng)民投工，防止壟斷公共資源，侵害農(nóng)民利益等違法情況發(fā)生。