在建設(shè)用地只征不轉(zhuǎn)方式下黃河下游近期防洪工程建設(shè)與管理存在問題及建議

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在建設(shè)用地“只征不轉(zhuǎn)”方式下
黃河下游近期防洪工程建設(shè)與管理存在問題及建議
 
范云峰1 王長梅2 范振雷3
（1、2.河南 鄭州450003；3.河南新鄉(xiāng)453002 ）
摘要：去年年底，國家發(fā)改委關(guān)于“黃河下游近期防洪工程可研報告的批復(fù)”中提出，淤背區(qū)工程建設(shè)用地采用“只征不轉(zhuǎn)”方式。針對這種新型的建設(shè)用地征收方式如何順利實施的問題，筆者從黃河下游防洪工程建設(shè)用地以往的“又轉(zhuǎn)又轉(zhuǎn)”方式下的“先征后轉(zhuǎn)”、“先轉(zhuǎn)后征” 及“先用后辦（手續(xù)）”等形式的實際出發(fā)，借鑒目前國內(nèi)建設(shè)用地“只征不轉(zhuǎn)”方式不斷探索的實踐經(jīng)驗，提出了該期工程建設(shè)用地征收和建后管理中應(yīng)注意的問題及建議，望能夠?qū)Ρ酒诠こ探ㄔO(shè)與管理工作有些益處。
  關(guān)鍵詞：黃河下游防洪工程 建設(shè)用地只征不轉(zhuǎn) 存在問題 建議
 
1  黃河下游防洪工程建設(shè)用地征收現(xiàn)狀及淤背區(qū)土地“只征不轉(zhuǎn)”方式的提出背景和要求
1.1 黃河下游防洪工程建設(shè)用地征收現(xiàn)狀及存在的突出的問題
黃河下游防洪工程屬于社會公益性的大中型水利工程，其工程建設(shè)用地征地補(bǔ)償、移民安置工作具有量大、線長，涉及地域多和被征收土地農(nóng)民多等特征。其工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置問題，一直是困擾著工程建設(shè)順利實施的不利因素。在我國改革開放前，集體土地歸當(dāng)?shù)厣a(chǎn)大隊管理，黃河防洪工程建設(shè)征收土地工作往往作為政治任務(wù)，依靠當(dāng)?shù)卣姓侄尾扇?ldquo;又征又轉(zhuǎn)”方式的“先征后轉(zhuǎn)”、“先轉(zhuǎn)后征”等辦法解決，征地賠償和移民安置標(biāo)準(zhǔn)也較低。98年“三江大水”后，國家加大了黃河干堤治理工程建設(shè)投資，征地賠償和移民安置采用 “先用后辦（手續(xù)）”（“又征又轉(zhuǎn)”方式的特殊形式）措施，為按期完成工程建設(shè)任務(wù)創(chuàng)造了一些條件，但也存在征地補(bǔ)償和移民安置標(biāo)準(zhǔn)低、方式單一，出現(xiàn)被征地農(nóng)民移民安置遺留問題多等狀況。2006年國務(wù)院頒布《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》后，提高了征地補(bǔ)償和移民安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，明確了移民安置的后期扶持政策，為確保被征地農(nóng)民的生活水平不降低提供了一定的條件。近幾年來，隨著黃河下游標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)的逐步推進(jìn)，工程建設(shè)用地供需矛盾日漸突出，一方面為確保黃河下游防洪安全，需要進(jìn)行防洪工程建設(shè)要占用較大數(shù)量耕地；另一方面沿黃地區(qū)農(nóng)民人均耕地少，需要大力加強(qiáng)對具有生態(tài)功能的農(nóng)用地尤其是耕地的保護(hù)。
1.2 淤背區(qū)土地“只征不轉(zhuǎn)”方式的提出背景及要求
為落實土地利用和耕地保護(hù)的基本國策，保障國家18億畝耕地紅線不被突破，確保國家糧食安全，2011年6月中國國際咨詢公司在對《黃河下游近期防洪工程建設(shè)可行性研究報告》（以下簡稱近期可研）項目評估時，針對黃河下游防洪項目放淤固堤工程占地較多的具體情況，考慮到近年來國家采取的更嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，結(jié)合項目區(qū)優(yōu)越的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件及耕地資源緊缺的現(xiàn)實條件，提出了將淤背區(qū)土地恢復(fù)為農(nóng)業(yè)用地的方案，即放淤固堤淤背區(qū)永久占地，由國家按照現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征收，但土地用途性質(zhì)不變，在淤背工程完成后，建設(shè)單位采取對淤背區(qū)土地進(jìn)行土壤改良，輔以必要的灌排措施，對淤背區(qū)土地進(jìn)行復(fù)墾，仍作為耕地使用，并使復(fù)墾后的耕地不減少、質(zhì)量不降低，土地復(fù)墾費(fèi)列入建設(shè)項目總投資，建設(shè)單位不再繳納耕地占用稅和耕地開墾費(fèi)。淤背區(qū)作為黃河堤防工程的重要組織部分，由縣級黃河主管部門（建后管理單位，以下簡稱縣河務(wù)局）按照黃河防洪工程的管理要求，對淤背區(qū)土地進(jìn)行統(tǒng)一管理；淤背區(qū)耕地方式，由縣河局與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商確定；土地耕種收益歸耕種農(nóng)民所有。對此，在去年年底國家發(fā)改委在批復(fù)近期可研時指出，放淤固堤項目建設(shè)用地實行“只征不轉(zhuǎn)”的方式，即，只將所需工程建設(shè)用地的土地所有權(quán)由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼?，但不轉(zhuǎn)變土地用途性質(zhì)。
2 近期可研批復(fù)情況及目前國內(nèi)建設(shè)用地“只征不轉(zhuǎn)”方式的探索實踐情況
2.1近期可研批復(fù)情況
本期工程建設(shè)范圍涉及黃河干流下游河南省孟津縣白鶴至山東省墾利縣漁洼河段、東平湖滯洪區(qū)及沁河下游河段工程涉及河南、山東兩省沿黃15個地（市）。工程內(nèi)容包括黃河下游干流放淤固堤120.676公里、臨河修筑新堤15.004公里、新修堤防截滲墻5.134公里，干流堤頂幫寬加178.262公里、防浪林26.921公里，以及險工改建加固、控導(dǎo)工程改建加固等。批復(fù)中指出，根據(jù)國土資源部預(yù)審意見該期工程擬用地總面積1103.09公頃，其中農(nóng)用地686.1公頃（耕地557.3公頃）；項目實施要盡量減少工程永久占地數(shù)量，尤其是放淤固堤、堤防幫寬加固項目要采取綜合措施對占用土地進(jìn)行復(fù)墾，經(jīng)國土、農(nóng)業(yè)部門驗收合規(guī)后，仍作為耕地使用確保復(fù)墾后的耕地數(shù)量、質(zhì)量不降低，項目法人要及時辦理用地手續(xù)，盡快由縣河務(wù)局與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商確定耕種方式，淤背區(qū)土地耕種收益歸耕種農(nóng)民所有。
2.2目前國內(nèi)建設(shè)用地“只征不轉(zhuǎn)”方式的探索實踐情況
工程建設(shè)用地實行“只征不轉(zhuǎn)”方式，是在我國實行土地用途管理制度，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地中采取的對基本農(nóng)田實施特殊保護(hù)的新舉措，但在目前該項措施具體怎樣操作，國家土地管理法規(guī)政策中還沒有明確規(guī)定。對此，在十一五期間有些?。ㄊ校┑貐^(qū)曾進(jìn)行過一些有益的探索實踐，如，2011年湖北省武漢市在國土資源部“惠民生促進(jìn)科學(xué)發(fā)展 守紅線堅持?jǐn)?shù)質(zhì)并重” 為主題的“雙保工程行動”中，對城市公園、城市綠帶（綠心）以及重金屬中、輕度污染范圍內(nèi)的生態(tài)修復(fù)，在完成耕地補(bǔ)充后，采取“只征不轉(zhuǎn)”方式辦理土地征收審批，只對建筑物占地部分組織農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批資料上報國務(wù)院審批，其他部分保留林地、草地、水面等用地性質(zhì)；云南省楚雄州在旅游開發(fā)項目中，考慮到該項目占用土地較小，采取征收、租用或只征不轉(zhuǎn)等方式辦理用地手續(xù)；重慶市在農(nóng)村中小水電開發(fā)項目中，通過土地儲備、用地只征不轉(zhuǎn)、稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策，大力實施農(nóng)村水電工程建設(shè)，等等。另據(jù)了解，今年國土資源部首次批準(zhǔn)廣州市萬畝果園濕地保護(hù)區(qū)土地征收方案，國土資源部此次共批復(fù)廣州市征收農(nóng)民集體所有農(nóng)用地790公頃，其中耕地43公頃、園地684公頃、其他農(nóng)用地63公頃。此次廣州市萬畝果園征地采取“只征不轉(zhuǎn)”的方式，為城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)成片用于生態(tài)、農(nóng)業(yè)用途的非建設(shè)用地依法定權(quán)限按原用途征收為國有，不占用廣州市建設(shè)用地規(guī)模和年度土地利用計劃指標(biāo)。這一方式尚屬全國首創(chuàng)，既有利于加強(qiáng)對中心城市生態(tài)綠地的保護(hù)，又有效地解決特大城市中心城區(qū)用地規(guī)模不足的難題。