小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題及建議

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　　有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，到2002年底，全國共有建制鎮(zhèn)19811個，建制鎮(zhèn)數(shù)量已超過鄉(xiāng)的數(shù)量，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比重達50.7％。迅速發(fā)展的小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為聚集鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的重要載體和農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的重要渠道，有效地分流了大中城市的壓力。但由于發(fā)展時間短，我國小城鎮(zhèn)建設(shè)尚存在一系列問題亟待解決，需要從數(shù)量擴張向質(zhì)量提高和規(guī)模成長轉(zhuǎn)變。

　　1.規(guī)劃滯后
　　城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是城鎮(zhèn)合理布局和健康發(fā)展的重要保證。然而在我國小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，普遍存在著重視建設(shè)而輕視發(fā)展規(guī)劃的狀況。在一些地區(qū)出現(xiàn)了先建設(shè)、后規(guī)劃或邊建設(shè)、邊規(guī)劃，建設(shè)牽著規(guī)劃走的不科學現(xiàn)象，導致城鎮(zhèn)布局不合理，功能定位不清，低水平重復建設(shè)，資源浪費，環(huán)境惡化。

　　2.小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，城鎮(zhèn)功能不完善，吸引和帶動能力不強
　　有些小城鎮(zhèn)規(guī)模過小、力量分散，造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，對資源的利用能力小，對周邊的資源和資金的吸引小，使城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮受到極大影響，同時，許多小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施配套水平不高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，缺乏有利的產(chǎn)業(yè)支撐，就業(yè)機會少，對農(nóng)村勞動力吸納力弱。

　　3.制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的體制性、制度性因素依然存在
　　（1）小城鎮(zhèn)建設(shè)資金籌集渠道過于單一，市場融資機制不健全
　　目前，雖然從全國來看，小城鎮(zhèn)的投融資體制呈現(xiàn)出多樣化的特點，但總的說來政府部門的投資仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是單一的投資渠道。各類企業(yè)、個人參與投資的很少，在吸引社會資本上缺乏有效的機制，不能調(diào)動社會閑散資金投入到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來。據(jù)有關(guān)部門測算，小城鎮(zhèn)建設(shè)每平方公里的投入（包括基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施、服務(wù)設(shè)施等）至少需要2.5億元，在當前的財政體制和經(jīng)濟發(fā)展水平下，鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)上的投入力度還受“吃財政飯”狀況的制約，資金短缺不利于小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。
　　（2）市場尚未在小城鎮(zhèn)土地資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用
　　土地是小城鎮(zhèn)建設(shè)最重要的資源，但在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，用地大都以協(xié)議出讓為主，很少進行土地的掛牌拍賣出讓，市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用還遠沒有得到充分的發(fā)揮，造成小城鎮(zhèn)建設(shè)使用土地普遍存在廉價、土地使用率低和土地資源浪費等問題。
　　 （3）相關(guān)配套體制改革沒有完全到位，引導性政策措施不配套。當前小城鎮(zhèn)建設(shè)中仍存在一些政策和體制性障礙制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展，如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、小城鎮(zhèn)社會保障制度、城鄉(xiāng)戶籍制度等尚未完善，小城鎮(zhèn)發(fā)展的環(huán)境尚未真正形成。例如，受上述制度約束，農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)形式大多數(shù)都是采取半工半農(nóng)，就業(yè)者“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”，農(nóng)村剩余勞動力只“流動”不“轉(zhuǎn)移”，導致農(nóng)村工業(yè)與農(nóng)村城鎮(zhèn)化相分離，制約了小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。

　　4.部分小城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境趨于惡化
　　一是城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)不當對一些重要生態(tài)功能用地造成新的破壞;二是城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境管理跟不上，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，導致污染加劇;三是城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村生產(chǎn)和生活污染依然嚴重，在一定程度上制約了城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量的改善;四是一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，科技含量不高，很少考慮“三廢”治理和環(huán)境保護，甚至把在大城市無法立足的污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境日益惡化。

　　二、發(fā)展小城鎮(zhèn)的幾點建議

　　1.要充分發(fā)揮政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)中的引導、啟動和調(diào)控作用，改善小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策和制度環(huán)境

　　（1）政府要承擔城鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃與定位
　　規(guī)劃是建設(shè)的龍頭，規(guī)劃必須先行。要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，因地制宜，各具特色，保護耕地，優(yōu)化環(huán)境，綜合開發(fā)，配套建設(shè)”的原則，抓緊編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。要從合理的區(qū)域發(fā)展的需求角度來提供小城鎮(zhèn)發(fā)展的充分供給。因為，在一個發(fā)達的區(qū)域內(nèi)，大都市、中等城市、小城市、鎮(zhèn)、村莊之間具有相互依存的關(guān)系，誰也不可能離開對方而得到健康發(fā)展。一味地單方面強調(diào)某一形態(tài)的作用只會損害這一地區(qū)的全面綜合發(fā)展，帶來一系列不利的經(jīng)濟特別是非經(jīng)濟后果。所以，小城鎮(zhèn)的科學規(guī)劃工作十分重要，要將其放到其所在的整個區(qū)域發(fā)展框架中去做發(fā)展規(guī)劃，注重人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。在布局上確定好小城鎮(zhèn)的性質(zhì)、功能和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模，注重實效，突出特色，與中心城市配套規(guī)劃，形成城鎮(zhèn)一盤棋，周邊城鎮(zhèn)相互呼應(yīng)的系統(tǒng)效應(yīng)，使小城鎮(zhèn)成為聯(lián)接廣大小集鎮(zhèn)、農(nóng)村與城市的紐帶。

　　（2）政府要立足于創(chuàng)新，從制度和政策上推動小城鎮(zhèn)建設(shè)
　　在我國傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)格局下，小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)常會遇到一些政策性和制度性的矛盾和問題。當前要從推進我國向一元化社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的高度，積極探索，加大改革力度，消除推進城鎮(zhèn)化的體制和政策障礙，打破城鄉(xiāng)分割，逐步建立市場經(jīng)濟體制下的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，從體制和政策上為小城鎮(zhèn)建設(shè)創(chuàng)造寬松的環(huán)境。
　?、龠m當調(diào)整行政區(qū)劃，逐步擴大重點鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)的規(guī)模。
　?、谏罨瘧艏贫雀母?，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口的一體化管理。盡快取消對農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，應(yīng)堅持實行以居住地確定落戶地點，以現(xiàn)行職業(yè)確定身份的戶籍管理制度，鼓勵有資金、有技術(shù)的農(nóng)民向小城鎮(zhèn)聚集。要確保進鎮(zhèn)農(nóng)民在子女上學、參軍、招工等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。積極培育和完善勞動力市場，最終形成城鄉(xiāng)人口有序流動的機制。
　　③完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。在保護耕地和保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，對進鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其土地經(jīng)營權(quán)，并允許其依法有償轉(zhuǎn)讓；處理好小城鎮(zhèn)建設(shè)合理用地與嚴格保護耕地的關(guān)系，引導農(nóng)民宅基地的有序流轉(zhuǎn)，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤活存量土地，妥善解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地。
　?、苌罨a(chǎn)權(quán)制度改革，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。積極探索以社區(qū)股份合作制形式改造農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營組織，尤其是要深化村級集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，使農(nóng)民真正體現(xiàn)為集體資產(chǎn)的占有人，給外出人口轉(zhuǎn)讓本屬于自己的一份財產(chǎn)權(quán)利創(chuàng)造條件。
　?、萏剿餍〕擎?zhèn)社會保障制度的改革，逐步破除城鄉(xiāng)分割的社會保障體制。要依靠社會各方面的力量，充分發(fā)揮國家、集體、個人的積極性，建立和完善包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險等一系列社會保險體系，以解決進入小城鎮(zhèn)農(nóng)民的基本生活保障，解除他們的后顧之憂，確保社會的長治久安。
　?、奚罨度谫Y體制改革，改善小城鎮(zhèn)建設(shè)的融資環(huán)境，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)建設(shè)資金籌集的渠道和機制。小城鎮(zhèn)的中小企業(yè)屬于多種經(jīng)濟成分，要改變包括小城鎮(zhèn)在內(nèi)的農(nóng)村資金凈流出和一定程度的金融歧視，實行公平有效的支持中小企業(yè)、非公有制企業(yè)發(fā)展的政策。鼓勵創(chuàng)業(yè)，建立面向城鎮(zhèn)中小企業(yè)、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的金融體系。政府除了規(guī)范市場秩序、稅費收取外，重要的是減少不必要的行政干預，改善服務(wù)，特別是改進金融服務(wù)，發(fā)展小額信貸和中介擔保服務(wù)。政府要積極推進城鎮(zhèn)公用事業(yè)、企業(yè)的公司制改革，建立適合公用事業(yè)特點的現(xiàn)代企業(yè)制度，培育公有事業(yè)融資市場，加大證券、資本市場融資力度，最廣泛地吸引社會投資。

　　（3）政府要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，建立一個職能明確、結(jié)構(gòu)合理、廉潔高效的小城鎮(zhèn)管理體制
　　小城鎮(zhèn)管理體制必須與社會主義市場經(jīng)濟新體制和運行機制相適應(yīng)，在理順職能的基礎(chǔ)上進行機構(gòu)改革，實現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的目標，強化服務(wù)功能，管理好公共行政和公益事業(yè)，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和社會環(huán)境，逐步建立起法治化、社會化和民主化的新型城鎮(zhèn)管理體制。

　?。?）政府在宏觀調(diào)控政策上應(yīng)更多考慮“三農(nóng)”的利益
　　應(yīng)采取向小城鎮(zhèn)傾斜的支持政策，使小城鎮(zhèn)成為接納當?shù)剞r(nóng)業(yè)剩余勞動力的主體，使小城鎮(zhèn)成為當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品集散、加工、儲運的中心，使小城鎮(zhèn)成為引進外來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工先進技術(shù)和人才以及教育和培訓農(nóng)民的根據(jù)地，使小城鎮(zhèn)成為與大中城市在市場、信息、交通、科研和文化上溝通的紐帶。

　　2.運用市場機制，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)自我擴張、自我發(fā)展的良性循環(huán)

　　在小城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，政府固然要扮演很重要的角色，但是，政府不能也無法大包大攬，市場才是小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)性力量，自我擴張、自我發(fā)展才能實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的良性循環(huán)。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)要建立適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下的城市資源有效配置的經(jīng)營模式。

　　一要盤活存量土地、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施等存量資本，運用市場規(guī)則將政府在城鎮(zhèn)建設(shè)中的中長期投入最大限度地通過“投入——產(chǎn)出”的資本運動形式表現(xiàn)出來。城鎮(zhèn)土地是政府掌握的最大國有資產(chǎn)。因此，政府要通過有效運作城鎮(zhèn)土地資產(chǎn)，促使土地資源向土地資本的轉(zhuǎn)化，可以以地生財，努力實現(xiàn)收益最大化，從而優(yōu)化和提升城鎮(zhèn)功能；在市場經(jīng)濟條件下，只要符合法律法規(guī)和相關(guān)政策，各種經(jīng)濟成份的資本都可以投入到有收益的準公共產(chǎn)品（如城市公交、供氣、供水等）及部分可市場化的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目中。

　　二要建立和完善城鎮(zhèn)建設(shè)投融資新體制，有效籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，解決城鎮(zhèn)土地開發(fā)與經(jīng)營中的資金瓶頸與障礙?？赏ㄟ^政府投入一定的啟動資金，吸納多種投資主體的資金，進行市場化運作。（1）有步驟地改革小城鎮(zhèn)現(xiàn)行財政、稅收體制。理順縣鎮(zhèn)兩級財政關(guān)系，建立鎮(zhèn)級財政，將鎮(zhèn)級預算內(nèi)、外收入統(tǒng)一納入財政管理，聚集財政資金，規(guī)范收支行為，合理分配，從制度上保證小城鎮(zhèn)建設(shè)有固定的資金來源，加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。（2）建立小城鎮(zhèn)建設(shè)基金，充分發(fā)揮政府資金的杠桿作用，積極引導社會資金的投資方向；（3）金融部門要對小城鎮(zhèn)重點企業(yè)、項目和有回收效應(yīng)的公用事業(yè)重點項目在資金上安排專項貸款，創(chuàng)新金融衍生工具，比如為參與小城鎮(zhèn)建設(shè)的企業(yè)和個人提供貸款，將沉積在銀行里的資金用于小城鎮(zhèn)建設(shè)；（4）吸引社會資金參與建設(shè)。打破公共設(shè)施建設(shè)上的各種壟斷，放寬國外、民間資本準入條件和準入領(lǐng)域，按照“誰投資，誰受益”的原則，政府無力投資的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)，實行有償使用，積極引導農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體私營經(jīng)濟培育成小城鎮(zhèn)建設(shè)財源的主渠道，逐步建立起個人參與小城鎮(zhèn)建設(shè)的引導機制、小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多元投入機制。（5）有條件的地方，建立開發(fā)公司，按照規(guī)劃統(tǒng)一開發(fā)，積累建設(shè)資金，滾動發(fā)展。小城鎮(zhèn)開發(fā)公司的發(fā)展前景很廣闊，比如，發(fā)展大工業(yè)、大項目的配套產(chǎn)業(yè)；適應(yīng)農(nóng)業(yè)向公司加農(nóng)戶和訂單農(nóng)業(yè)方向發(fā)展的要求，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化創(chuàng)造適宜的軟硬件環(huán)境，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料交易和農(nóng)產(chǎn)品加工、貿(mào)易、運輸?shù)忍峁┍憷臈l件；發(fā)展休閑旅游業(yè)；發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，等等。（6）要積極建立和發(fā)展形式多樣的銀企機制，鼓勵非公有制企業(yè)利用資本市場進行多渠道融資，建立健全非公有制經(jīng)濟投資和金融服務(wù)中心，并組建專門以非公有制經(jīng)濟為對象的地方金融機構(gòu)，解決非公有制經(jīng)濟發(fā)展的資金瓶頸問題。

　　3.增強小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力

　　建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)，無論在發(fā)展戰(zhàn)略上還是城鎮(zhèn)形態(tài)規(guī)劃方面，都要樹立可持續(xù)發(fā)展思想，注重經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，融歷史、文化、民族與時代特色于一體。

　?。?）建設(shè)小城鎮(zhèn)，要樹立新的發(fā)展觀，要建立以人為本的中心思想
　　城鎮(zhèn)化的主要對象是農(nóng)民。作為城市化的組成部分，小城鎮(zhèn)建設(shè)的本質(zhì)、主要任務(wù)、主要內(nèi)容是改變農(nóng)民的社會關(guān)系，推動農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，化農(nóng)民為市民。小城鎮(zhèn)發(fā)展要為企業(yè)、人口、勞力按市場機制流動和聚集創(chuàng)造條件，要確認勞動者、企業(yè)在就業(yè)和經(jīng)濟活動中的主體地位，積極推進小城鎮(zhèn)在內(nèi)的勞動力市場城鄉(xiāng)開放，清理限制歧視農(nóng)業(yè)人口流動就業(yè)、向小城鎮(zhèn)遷移的規(guī)定，政府應(yīng)切實維護勞動力市場秩序，保護勞動者就業(yè)權(quán)益和公民的其他權(quán)益。

　?。?）小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要有產(chǎn)業(yè)支撐
　　小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢在勞動密集型產(chǎn)業(yè)，這既有利于大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，又利于小城鎮(zhèn)經(jīng)濟憑借勞動力資源優(yōu)勢加快發(fā)展，提高國際競爭力。今后20年我國的農(nóng)村勞動力還會是廉價的，巨大的人口負擔將變成人力資源的優(yōu)勢，我國應(yīng)將依托中小城鎮(zhèn)發(fā)展勞動密集產(chǎn)業(yè)提到發(fā)展戰(zhàn)略上來。我們要既重視追趕信息技術(shù)革命，又注重勞動密集產(chǎn)業(yè)發(fā)展，抓住機遇，以中小城鎮(zhèn)為基地，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村勞動力流動轉(zhuǎn)移相互為用，共同推進。
　　根據(jù)小城鎮(zhèn)的特點,小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原則是一業(yè)特強、多業(yè)發(fā)展，以市場為導向，大力發(fā)展特色經(jīng)濟，著力培育各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的龍頭企業(yè),形成農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和銷售基地，將發(fā)展小城鎮(zhèn)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營相結(jié)合；要發(fā)揮小城鎮(zhèn)功能和連接大中城市的區(qū)位優(yōu)勢，興辦各種服務(wù)行業(yè),因地制宜地發(fā)展各類綜合性和專業(yè)性商品批發(fā)市場；要充分利用風景名勝及人文景觀,發(fā)展觀光旅游業(yè)；要通過完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強服務(wù)，減輕企業(yè)負擔等措施，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進鎮(zhèn)，鼓勵農(nóng)村新辦企業(yè)向鎮(zhèn)區(qū)集中。

　?。?）小城鎮(zhèn)發(fā)展要重視加強文化建設(shè)，提高城市文化品位
　　按照有效保護、合理利用、科學管理的原則，充分挖掘國家級、省級歷史文化名城以及歷史文化保護區(qū)的文化內(nèi)涵，保護歷史文化遺產(chǎn)，弘揚傳統(tǒng)文化和地方特色文化。重視公共文化設(shè)施的建設(shè)，抓好新聞出版和廣播電視事業(yè)，豐富市民的精神生活，增強市民的文明意識?？梢钥隙ǎ粋€文化設(shè)施齊全、教育資源豐富、品味高雅的小城鎮(zhèn)對人們是有極大的凝聚力和吸引力的。

　　（4）創(chuàng)造一個良好的生態(tài)環(huán)境
　　小城鎮(zhèn)大都有自己的特定區(qū)位環(huán)境和產(chǎn)業(yè)資源，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)和依托，應(yīng)該發(fā)揮小城鎮(zhèn)接近自然和鄉(xiāng)村的天然優(yōu)勢，形成城鄉(xiāng)一體、空氣清新、環(huán)境優(yōu)美的新型城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)形態(tài)。小城鎮(zhèn)作為人們理想的生活居住地，在建設(shè)過程中，必須堅持以創(chuàng)造良好的人居環(huán)境為中心，正確處理好人口適度增長、經(jīng)濟社會穩(wěn)步發(fā)展、資源合理開發(fā)利用和保護生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，大力實施“藍天、碧水、綠地”工程，堅決淘汰和關(guān)閉嚴重浪費資源和污染環(huán)境的企業(yè)，要合理布局住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、文化區(qū)，設(shè)計開發(fā)具有時代氣息和地方民族特色的現(xiàn)代建筑，創(chuàng)建人與自然相和諧的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。

作者為：山東財政學院副教授，經(jīng)濟學碩士