我國公共財(cái)政支持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本思路

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    近中期公共財(cái)政支持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本思路

    （一）政府及公共財(cái)政的職責(zé)定位

    解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)，是一個長期動態(tài)的過程，市場機(jī)制發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，但政府的作用也非常重要。概括地講，政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中需要明確以下職責(zé)：一是制度創(chuàng)新。即從城鄉(xiāng)戶籍制度、就業(yè)制度、勞動保障制度、土地制度等多方面消除對農(nóng)民的歧視，真正實(shí)行對農(nóng)民統(tǒng)一的“國民待遇”。二是政策導(dǎo)向。要以公共財(cái)政政策為主導(dǎo)，完善國家的財(cái)政政策、稅收政策、價格政策、收入分配政策，逐步讓公共財(cái)政的陽光普照到農(nóng)村。三是強(qiáng)化投入。要改變過去長期以來國家的財(cái)政資源、金融資源等向城市過度傾斜的格局，切實(shí)有效地強(qiáng)化國家對農(nóng)村的各種投入，同時通過政策的改變吸引社會資金投入到“三農(nóng)”之中。

    財(cái)政是政府宏觀調(diào)控和履行職能的重要工具。以上關(guān)于政府職責(zé)的定位實(shí)際上也決定了公共財(cái)政在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中必然承擔(dān)著非常重要的使命和作用。一是公共財(cái)政通過參與國民收入分配和再分配活動，綜合利用稅收、支出、補(bǔ)助等政策手段，優(yōu)化宏觀收入分配格局，調(diào)節(jié)居民收入和財(cái)富的差異，加強(qiáng)對農(nóng)民及整個社會弱勢群體的支持和保護(hù)。二是公共財(cái)政通過積極推進(jìn)財(cái)政體制創(chuàng)新，可以為財(cái)力的縱向均衡和橫向均衡奠定基礎(chǔ)，為我國的中西部地區(qū)、貧困地區(qū)及整個農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本公共服務(wù)獲取提供財(cái)力基礎(chǔ)。三是公共財(cái)政支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不僅具有直接的調(diào)節(jié)效應(yīng)，而且通過資金分配、財(cái)稅政策優(yōu)惠等手段，有效發(fā)揮財(cái)政的間接調(diào)節(jié)效應(yīng)或引導(dǎo)功能，也就是引導(dǎo)社會民間資金、銀行資金及國外資金等向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、向貧困地區(qū)、向“三農(nóng)”傾斜，從而有效地推進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的相對均衡發(fā)展。

    （二）若干政策建議

    1．政府基礎(chǔ)設(shè)施投資要向農(nóng)村傾斜

    農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)系到農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善，是新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容，理應(yīng)作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)。一是調(diào)整預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資結(jié)構(gòu)。要按照建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村、國家預(yù)算內(nèi)投資主要用于農(nóng)村的要求，建議今后一個時期預(yù)算內(nèi)基建投資用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例要逐步提高，增量投資比重不少于50％。在此基礎(chǔ)上，采取有效措施，探索引導(dǎo)農(nóng)民和社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效模式。二是加強(qiáng)農(nóng)村水、電、路等農(nóng)民需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要把解決農(nóng)民看得見、摸得著的飲水難、用電難、行路難等實(shí)際問題作為重點(diǎn)，加快建設(shè)進(jìn)度。這不僅有助于改變農(nóng)村落后面貌，而且是擴(kuò)大內(nèi)需和拉動經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)農(nóng)民與工業(yè)化、城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要方面。三是加強(qiáng)縣以下中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。結(jié)合“六小工程”（即節(jié)水灌溉、人畜用水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場圍欄等）項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，改變中小型農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠農(nóng)民群眾投勞投資的辦法，逐步把縣以下的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級政府基本建設(shè)投資的范圍。四是新時期應(yīng)該在政策導(dǎo)向順應(yīng)農(nóng)民改善基礎(chǔ)設(shè)施的迫切需要，進(jìn)一步加大財(cái)政對農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”的獎補(bǔ)力度。要在規(guī)范的前提下開展“一事一議”公益事業(yè)建設(shè)，堅(jiān)持以人為本、尊重農(nóng)民權(quán)利，著力解決偏遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)、高寒地區(qū)、貧困地區(qū)等區(qū)域農(nóng)民最急需、最直接的民生問題。要在農(nóng)民量力的基礎(chǔ)上，財(cái)政加大獎補(bǔ)力度，并引導(dǎo)企業(yè)和社會捐資贊助，努力健全村級公益事業(yè)建設(shè)多元投入機(jī)制。五是重視支持農(nóng)村公共環(huán)境整治。當(dāng)前農(nóng)村這方面的工作重點(diǎn)包括垃圾清運(yùn)、污水處理等，這是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新內(nèi)容，也是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的客觀要求。要在支持農(nóng)村整治規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，重視支持農(nóng)村公共環(huán)境整治。建議中央和地方各級財(cái)政增加農(nóng)村公共環(huán)境整治專項(xiàng)投入，通過以獎代補(bǔ)、以物抵資的方式，引導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)美好家園。

    2．著力完善農(nóng)業(yè)支持政策

    農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的根基。新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本目標(biāo)是，要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，在確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。作為政府財(cái)政政策重要組成部分的農(nóng)業(yè)支持政策，在推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。具體建議：

    ——確保財(cái)政支農(nóng)支出持續(xù)穩(wěn)定增長。其一，要確保國家新增財(cái)力向農(nóng)業(yè)傾斜。近幾年國家財(cái)政收入每年以大約一萬億的幅度遞增，建議國家財(cái)政每年新增財(cái)力分配要切出10％－15％的份額用于農(nóng)業(yè)，這是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投入的一條重要措施。其二，建議從土地出讓凈收益、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入等渠道籌措資金，支持農(nóng)業(yè)。2011年中央已經(jīng)明確從土地出讓凈收益中提取10％用于農(nóng)田水利建設(shè)，建議將統(tǒng)籌比例進(jìn)一步提高到15％，將土地治理納入專項(xiàng)支持范圍。另外要從中央和省級國有資本經(jīng)營預(yù)算收入中安排一定比例專項(xiàng)支農(nóng)。其三，盡快出臺農(nóng)業(yè)投資法，將各級政府支農(nóng)行為納入法律規(guī)范。從今后的趨勢看，國家為了更好地實(shí)現(xiàn)支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的調(diào)控目標(biāo)，改變地方農(nóng)業(yè)投資中的隨意行為，需要盡快制訂和出臺農(nóng)業(yè)投資法。立法應(yīng)將國家（包括中央和地方政府）的農(nóng)業(yè)投資行為作為規(guī)范的主要對象，同時既要明確各級政府的支農(nóng)職責(zé)，也要對其農(nóng)業(yè)投入的數(shù)量界限作出規(guī)定，這必將促使整個農(nóng)業(yè)投資主體的行為規(guī)范，強(qiáng)化政府投資主體的導(dǎo)向功能。

    ——明確農(nóng)業(yè)財(cái)政支持的方向和重點(diǎn)。一是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，包括水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、國土整治等。二是支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。中國農(nóng)業(yè)已進(jìn)入一個新的發(fā)展階段，面臨著戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，這就是要調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展有競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展畜牧業(yè)和林果業(yè)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。為此，財(cái)政要加大對“種子工程”、畜牧良種、優(yōu)質(zhì)飼料、區(qū)域化優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、退耕還林、還草等方面的支持。三是完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。我國有2．3億個農(nóng)戶，經(jīng)營規(guī)模小、農(nóng)產(chǎn)品成本高，亟須完善社會化服務(wù)體系，搞好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。在這方面，財(cái)政要增加氣象投入，建立完善各種專門性自然災(zāi)害氣象預(yù)報(bào)服務(wù)；加強(qiáng)對病蟲疫情監(jiān)控的投入，減輕農(nóng)民損失；增加對農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡(luò)和營銷組織建設(shè)的投入，逐步建立覆蓋全國城鄉(xiāng)、連接國際市場的農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡(luò)營銷組織；支持農(nóng)民合理儲備糧食，減輕國家糧食儲備壓力。

    ——要健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。一是隨著我國財(cái)力水平的提高，逐步增加直接補(bǔ)貼的資金總規(guī)模，逐步將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高到能補(bǔ)償農(nóng)民種糧成本并能保證適當(dāng)收益的水平。二是擴(kuò)大良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼。三是進(jìn)一步完善糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)等各項(xiàng)對農(nóng)民收入的補(bǔ)貼制度。本著“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，探索農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的多種方式。例如，為了鼓勵農(nóng)民踏踏實(shí)實(shí)種糧食，補(bǔ)貼資金允許適當(dāng)對種糧大戶予以傾斜。為了解決無論種什么作物，甚至種樹、養(yǎng)魚、荒蕪都可照領(lǐng)“糧食直補(bǔ)”的問題，可以調(diào)整為只針對糧食實(shí)際種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼。四是拓展對農(nóng)民補(bǔ)貼的領(lǐng)域。加大對農(nóng)民使用各種新技術(shù)的補(bǔ)貼力度，加快農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。增加用于農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)保費(fèi)的補(bǔ)貼，提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。五是強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的監(jiān)督檢查，防止截留、擠占挪用補(bǔ)貼資金，保證補(bǔ)貼資金能夠真正落實(shí)到農(nóng)民手中。

    ——注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的導(dǎo)向功能。其一，要調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入，為社會投資主體增加農(nóng)業(yè)投入創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。其二，國家要在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎勵，以吸引社會資金投向農(nóng)業(yè)。其三，要改變財(cái)政投入方式，減少政府直接辦項(xiàng)目，加大對農(nóng)民和社會辦項(xiàng)目的補(bǔ)助。還要通過稅收優(yōu)惠等政策措施鼓勵農(nóng)業(yè)利潤用于農(nóng)業(yè)再投資。

    3．建立與完善農(nóng)村剩余勞動力有效流動和轉(zhuǎn)移的新型制度政策框架

    如前所述，目前我國農(nóng)村勞動力仍處于就業(yè)不充分狀態(tài)，一個明顯的事實(shí)是從事農(nóng)業(yè)的勞動力占全社會的35％，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出只占全社會的10％，這是我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低下、農(nóng)民收入不高、農(nóng)村仍大面積貧困的根本原因。研究表明，我國當(dāng)前及未來中長期農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的任務(wù)仍相當(dāng)艱巨，“十二五”時期每年仍需向外轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力860萬—900萬人。因此，如何解決農(nóng)村剩余勞動力的出路是事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)方向和現(xiàn)代化進(jìn)程的一個重大戰(zhàn)略問題，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需解決的一個關(guān)鍵問題。

    ——消除歧視，為農(nóng)民工就業(yè)提供公平的就業(yè)環(huán)境。首先要取消農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制。現(xiàn)在農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)仍受到一些不合理限制，有的城市為了確保城市居民就業(yè)，限制農(nóng)民進(jìn)入的行業(yè)和工種，還有的地方存在簡單粗暴地清退進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的做法，至于農(nóng)民工和城市居民同工不同酬、惡意拖欠農(nóng)民工工資等情況仍大量存在。這些做法既不符合市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭原則，也沒有真正起到引導(dǎo)農(nóng)民有序流動的作用。為此，要進(jìn)一步完善和規(guī)范政府對勞動力市場的管理，清理和取消各地區(qū)對農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的不合理限制政策和歧視規(guī)定。其次，為農(nóng)民工城鎮(zhèn)就業(yè)提供平等的就業(yè)公共服務(wù)。近年來國家積極的就業(yè)政策，在職業(yè)介紹、崗位培訓(xùn)、就業(yè)扶助、創(chuàng)業(yè)支持、小額信貸、稅費(fèi)減免等方面出臺了大量的優(yōu)惠政策和財(cái)力投入，但這些政策和資金主要用在了城鎮(zhèn)居民就業(yè)方面，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民很少可以享受到。下一步應(yīng)改變這種做法，政府應(yīng)向全社會提供統(tǒng)一、規(guī)范、透明、公平的就業(yè)服務(wù)。

    ——加強(qiáng)人力資本投資，大力提升農(nóng)民工的綜合素質(zhì)和就業(yè)能力。從提升農(nóng)民工的就業(yè)能力和素質(zhì)看，重點(diǎn)需要抓住兩件事：其一，強(qiáng)化對農(nóng)民工的培訓(xùn)。其二，大力發(fā)展職業(yè)教育。在我國，職業(yè)教育受教育群體具有很大的特殊性，中職學(xué)生中超過90％來自農(nóng)村，高職學(xué)生中來自農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)困難家庭的學(xué)生比例也相當(dāng)高。因此，公共財(cái)政更有責(zé)任加大對職業(yè)教育的資金和政策支持力度，這不僅符合公共財(cái)政改革發(fā)展的基本方向，而且對于促進(jìn)社會公平與經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略性意義。我們的基本建議是：堅(jiān)持政府主導(dǎo)，財(cái)政投入應(yīng)當(dāng)成為職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障的主渠道。一是建立未成年人基礎(chǔ)職業(yè)教育投入政府全額承擔(dān)機(jī)制，確?；A(chǔ)能力建設(shè)、教師工資、公用經(jīng)費(fèi)、免學(xué)費(fèi)、補(bǔ)生活費(fèi)足額到位，并建立逐年穩(wěn)定增長機(jī)制。二是建立準(zhǔn)基礎(chǔ)職業(yè)教育投入政府與行業(yè)企業(yè)和社會的共擔(dān)機(jī)制，形成政府主導(dǎo)，行業(yè)、企業(yè)、社會和個人參與的經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，并建立健全各方責(zé)任約束機(jī)制。三是建立高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)政府與社會分擔(dān)機(jī)制，分類核定高等職業(yè)院校生均培養(yǎng)成本，制定國家與個人共擔(dān)經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。四是合理確定中央政府、省政府及市縣政府的職業(yè)教育投入職責(zé)，分級承擔(dān)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)，建立財(cái)政預(yù)算內(nèi)職業(yè)教育投入穩(wěn)定增長機(jī)制。五是創(chuàng)新均等化轉(zhuǎn)移支付制度，建立未成年人基礎(chǔ)職業(yè)教育均等化轉(zhuǎn)移支付制度，改革完善現(xiàn)行財(cái)力均等化轉(zhuǎn)移支付的分配要素，加大未成年人基礎(chǔ)職業(yè)教育均等權(quán)重。

    4．創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策體系

    ——調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，向民生領(lǐng)域、向農(nóng)村分配傾斜。一要加快行政體制改革，切實(shí)解決機(jī)構(gòu)膨脹、財(cái)政供養(yǎng)人口過多、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的狀況，使行政經(jīng)費(fèi)保持在一個合理的范圍內(nèi)。同時要繼續(xù)采取措施，大力減少“三公”消費(fèi)支出。二是完善財(cái)政投資政策。財(cái)政要從一般競爭性領(lǐng)域的投資果斷退出，改變目前財(cái)政投資范圍過寬、撒胡椒面的狀況。三是集中財(cái)力加大民生投入，特別是加大對基本公共服務(wù)如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境等方面的支出力度。各級政府要優(yōu)先安排預(yù)算用于基本公共服務(wù)，并確保增長幅度與財(cái)力的增長相匹配、同基本公共服務(wù)相適應(yīng)。與此同時，中央和地方財(cái)政的民生投入真正向農(nóng)村傾斜。

    ——明確提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平的重點(diǎn)任務(wù)和方向。一是促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，做到縣域內(nèi)學(xué)校辦學(xué)條件大致均等，提升農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。盡快將高中階段教育納入義務(wù)教育范圍，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)高中教育普及程度。全面實(shí)行免費(fèi)的農(nóng)村職業(yè)教育，創(chuàng)新農(nóng)村職業(yè)教育體系。二是進(jìn)一步鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平。建立健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向農(nóng)民提供安全價廉的基本醫(yī)療服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村婦幼保健，使農(nóng)民享有的公共衛(wèi)生服務(wù)水平得到進(jìn)一步提高。三是完善農(nóng)村最低生活保障制度。健全農(nóng)村社會救助體系，建立農(nóng)村社會新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策。四是建立健全農(nóng)村文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和文化服務(wù)機(jī)制。大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，推動農(nóng)村文化繁榮發(fā)展。

    ——積極推進(jìn)基本公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新。一是完善公共服務(wù)的提供策略，確保低收入人群和貧困人口能從基本公共服務(wù)項(xiàng)目中平等、充分地獲益。二是建立基本公共服務(wù)多元化供給機(jī)制，大力拓展社會扶貧。在堅(jiān)持公益事業(yè)發(fā)展由政府主導(dǎo)的原則下，探索基本公共服務(wù)多元化、多樣化供給，充分發(fā)揮社會組織在提供基本公共服務(wù)方面的積極作用，建立基本公共服務(wù)供給的市場機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。三是建立和完善基本公共服務(wù)需求和利益表達(dá)機(jī)制。建立和完善貧困地區(qū)公共物品需求和利益表達(dá)機(jī)制，使貧困地區(qū)需要什么樣的公共物品、偏好如何、優(yōu)先序如何、需要多少以及利益訴求等，均可通過恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制充分表達(dá)出來 ，并通過一定的程序使這種需求轉(zhuǎn)變?yōu)檎邲Q策的參考依據(jù)和行動目標(biāo)。建立和完善貧困地區(qū)地方公共物品需求和利益表達(dá)機(jī)制對于保持地方公共物品供求關(guān)系的相對平衡、減少公共資源浪費(fèi)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、維護(hù)農(nóng)村貧困人口合理權(quán)益、改善干群關(guān)系、維護(hù)農(nóng)村貧困人口合理權(quán)益、改善干群關(guān)系、維護(hù)社會穩(wěn)定，都具有非常重要的意義。逐步建立政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度，確保基本公共服務(wù)供給充分體現(xiàn)公眾需求。 

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