預(yù)算法修正案草案三審焦點(diǎn)

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    4月底提交全國(guó)人大常委會(huì)三審的預(yù)算法修正案草案，沒(méi)有延續(xù)“三審?fù)ㄟ^(guò)”的慣例。此前的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，國(guó)庫(kù)管理權(quán)是歸央行還是財(cái)政部、如何強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督、地方債“防火墻”怎樣設(shè)置等，仍是三審的核心問(wèn)題。

    預(yù)算法修正案草案三審焦點(diǎn)

    人大監(jiān)督

    三審稿提出，全國(guó)人民代表大會(huì)可以改變或撤銷全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算不適當(dāng)?shù)臎Q議。

    國(guó)庫(kù)管理

    現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理。三審稿刪除了這一條款，規(guī)定“國(guó)庫(kù)的管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。

    預(yù)算公開

    對(duì)于預(yù)算公開，三審稿規(guī)定“涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外”。

    預(yù)算年度

    鄧秀新委員建議，是不是可以把自然年度和財(cái)政年度分離，從人大批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算以后開始財(cái)政年度，即4月1日到第二年3月31日。

    地方舉債

    三審稿擬適度放開地方政府舉債的權(quán)限，但同時(shí)設(shè)立多道“防火墻”規(guī)范政府舉債行為。專家認(rèn)為，允許地方政府舉債應(yīng)慎重，應(yīng)細(xì)化條款設(shè)計(jì)，防范地方債有可能失控的隱患。

    轉(zhuǎn)移支付

    任茂東、蘇曉云等委員認(rèn)為，法案應(yīng)明確設(shè)定一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的比例。

    預(yù)算法修訂過(guò)程

    1994年現(xiàn)行預(yù)算法審議通過(guò)

    2004年最早《預(yù)算法》修訂案被擱置

    2009年重啟預(yù)算法修訂

    2010年全國(guó)人大預(yù)工委和財(cái)政部“拼出”雙方認(rèn)可初稿

    2011年預(yù)算法修正案草案初審

    2012年修正案草案二審

    2013年修正案草案三審延期

    2014年修正案草案三審

    4月23日，全國(guó)人大常委會(huì)分組審議預(yù)算法修正案草案時(shí)，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿說(shuō)：“這次提請(qǐng)審議的三審稿，還沒(méi)有完全達(dá)到大家對(duì)預(yù)算法修改的期待，難以令人滿意。”

    現(xiàn)行預(yù)算法于1994年通過(guò)，但三年后就有修法動(dòng)議。從2004年正式啟動(dòng)修訂算起，預(yù)算法修訂已經(jīng)跨越十年、歷經(jīng)三屆人大。其間，不論是征集意見(jiàn)的數(shù)量、持續(xù)近十年的國(guó)庫(kù)管理權(quán)之爭(zhēng)，還是起草機(jī)構(gòu)的兩度“重建”、兩度擱置，在近十年都很鮮見(jiàn)。

    多次參與預(yù)算法修訂研討會(huì)的中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文說(shuō)，預(yù)算法規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力配置，牽涉到人大與政府的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政府部門之間的關(guān)系，修訂過(guò)程體現(xiàn)各方利益的艱難博弈，“修訂過(guò)程雖然一波三折，但這正體現(xiàn)出立法機(jī)關(guān)的審慎態(tài)度和各界對(duì)預(yù)算法這個(gè)‘經(jīng)濟(jì)憲法’的重視。”

    目前，預(yù)算法在修改當(dāng)中。

    糾結(jié)的修訂

    最早的修正案因國(guó)務(wù)院有關(guān)部門抵制被束之高閣

    “一方面人大是想要給財(cái)政部的權(quán)力戴‘緊箍咒’;另一方面，財(cái)政部卻是要給自己‘寬松的衣服’”，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授韋森如此形容預(yù)算法修訂的糾結(jié)。

    據(jù)韋森回憶，最早的《預(yù)算法》修正案，由人大財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)起草，“強(qiáng)調(diào)了對(duì)政府部門財(cái)政收支預(yù)算及執(zhí)行的限制和監(jiān)督，但招致國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的質(zhì)疑和抵制，被束之高閣”。

    2009年第十一屆全國(guó)人大重啟預(yù)算法修訂，“這次重啟預(yù)算修法，與上次有很大不同，先由全國(guó)人大預(yù)工委和財(cái)政部分別起草一份草案，最后在2010年‘拼出’一個(gè)雙方共同認(rèn)可的初稿”，韋森稱。

    2011年12月，這部雙方共同認(rèn)可的草案提交全國(guó)人大常委會(huì)初審，未在中國(guó)人大網(wǎng)站上公開征求意見(jiàn)，審議過(guò)程也沒(méi)有對(duì)外公開。直至一年后的6月二審時(shí)，草案才在中國(guó)人大網(wǎng)站上“亮相”，但隨即就遭遇學(xué)界“拍磚”。

    韋森、施正文、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君、天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李煒光等九所高校的10多名著名財(cái)經(jīng)學(xué)者向全國(guó)人大常委會(huì)提交了10余條修改建議，其中最主要的建議就是“強(qiáng)化人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)。”

    施正文、王雍君等受訪專家都說(shuō)，二審稿最大的問(wèn)題之一，就是寫有“由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”字樣的“授權(quán)立法”條款過(guò)多，達(dá)15條，“預(yù)算法必須是部‘控權(quán)法’，約束、控制政府特別是財(cái)政部門的財(cái)政行為”。

    誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)立法?

    專家稱一、二審財(cái)政部主導(dǎo)，三審是全國(guó)人大主導(dǎo)

    一位參與修訂討論的學(xué)者說(shuō)，“授權(quán)立法”條款多是因?yàn)楫?dāng)時(shí)是財(cái)政部在主導(dǎo)立法，“一審、二審時(shí)，向全國(guó)人大常委會(huì)作預(yù)算法修訂報(bào)告的，都是當(dāng)時(shí)的財(cái)政部部長(zhǎng)。該位學(xué)者注意到，草案三審時(shí)，向全國(guó)人大常委會(huì)作預(yù)算法修訂報(bào)告的，是全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李飛。對(duì)于三審稿的出臺(tái)過(guò)程，李飛稱，就草案的主要問(wèn)題，與財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委、國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部交換意見(jiàn)，共同研究。”可見(jiàn)，三審稿是全國(guó)人大在主導(dǎo)修法。對(duì)比此前的草案，三審稿在預(yù)算公開、人大監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，都有很大突破。

    施正文、王雍君以及被稱為“中國(guó)申請(qǐng)預(yù)算公開第一人”的公共預(yù)算觀察志愿者吳君亮都認(rèn)為，三審稿對(duì)于人大監(jiān)督的設(shè)計(jì)，還應(yīng)強(qiáng)化。

    “一些‘授權(quán)條款’還要細(xì)化”，施正文舉例說(shuō)，“比如轉(zhuǎn)移支付，三審稿提出‘中央對(duì)地方稅收返還或者轉(zhuǎn)移支付的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案’?，F(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題比較多，應(yīng)該單獨(dú)制定法規(guī)。在目前單獨(dú)立法條件不成熟的前提下，可以先授權(quán)國(guó)務(wù)院，但不能無(wú)限期授權(quán)，應(yīng)該明確時(shí)限”。

    “此前學(xué)界多次提出，人大不批準(zhǔn)預(yù)算怎么辦?三審稿還是沒(méi)有涉及這個(gè)問(wèn)題”，吳君亮說(shuō)。

    尹中卿也認(rèn)為，應(yīng)賦予人大預(yù)算修改權(quán)和調(diào)整權(quán)，“現(xiàn)在我們的預(yù)算草案審查也好、批準(zhǔn)也好，一個(gè)字都不能動(dòng)，所有的發(fā)言等于白說(shuō)，最終體現(xiàn)在表決上，表決又是一攬子表決，贊成就是贊成，不贊成就是不贊成，法律對(duì)預(yù)算沒(méi)有被批準(zhǔn)怎么處理也沒(méi)有規(guī)定”。

    國(guó)庫(kù)誰(shuí)管?財(cái)政部OR央行

    “經(jīng)理”制和“代理”制，是持續(xù)了近十年來(lái)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)

    4月23日分組審議時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)委員許振超說(shuō)，“剛才財(cái)政部同志給我們解釋的情況，我感到不太能接受，你們?yōu)槭裁磳?duì)‘經(jīng)理’和‘代理’糾結(jié)得那么厲害?”“為什么你們還要加上‘國(guó)庫(kù)的管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定’?這個(gè)不符合常理”。

    許振超所說(shuō)的“經(jīng)理”制和“代理”制，是預(yù)算法修訂以來(lái)，一個(gè)持續(xù)了近十年來(lái)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

    所謂的“經(jīng)理制”是現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理。”

    但三審稿刪除了上述條款，延續(xù)二審稿的“代理制”規(guī)定，“國(guó)庫(kù)管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。

    對(duì)于“經(jīng)理制”改“代理制”，王雍君解讀說(shuō)，“也就是說(shuō)，央行失去了對(duì)國(guó)庫(kù)的監(jiān)督權(quán)，財(cái)政部門可以在不經(jīng)人大批準(zhǔn)和央行國(guó)庫(kù)授權(quán)的情況下，在國(guó)庫(kù)體系之外開設(shè)財(cái)政專戶”。

    該位參與修訂討論的學(xué)者說(shuō)，究竟是“經(jīng)理制”還是“代理制”，也就是國(guó)庫(kù)的管理權(quán)是歸央行還是財(cái)政部，此前十年已幾經(jīng)反復(fù)，“第一次征求意見(jiàn)稿是‘代理’;第二次征求意見(jiàn)稿中改為‘經(jīng)理’;二審稿又改回‘代理’，三審稿延續(xù)二審稿的規(guī)定”。

    南方周末和財(cái)經(jīng)雜志都曾披露，財(cái)政部意圖取消央行的國(guó)庫(kù)經(jīng)理職能由來(lái)已久。早在2010年3月，財(cái)政部就曾致函中編辦，提出因修改預(yù)算法，中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由人民銀行“經(jīng)理”恢復(fù)為“代理”，并陳述了央行監(jiān)督職能與人大和審計(jì)署重疊、央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)有“越位”現(xiàn)象等四點(diǎn)理由。經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、中編辦等部門的協(xié)調(diào)，為了使《預(yù)算法》修正案盡早出臺(tái)，央行最后同意了草案中“國(guó)庫(kù)管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的表述，但仍堅(jiān)持“經(jīng)理”體制不變。

    2012年6月二審至今，央行官員的公開表態(tài)以及其主管的金融時(shí)報(bào)發(fā)表的文章，都表現(xiàn)出央行的堅(jiān)持。

    二審后，央行國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)劉貴生接受媒體采訪稱，“國(guó)庫(kù)監(jiān)督被弱化現(xiàn)象值得引起高度重視”。2013年3月，央行副行長(zhǎng)潘功勝公開表示：“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度的基本理念是職責(zé)分離和權(quán)力制衡。更通俗地說(shuō)，財(cái)政是政府的會(huì)計(jì)，而人民銀行則是政府的出納。”

    與此同時(shí)，王雍君等學(xué)者都在金融時(shí)報(bào)發(fā)表文章，論“中國(guó)為何需堅(jiān)守國(guó)庫(kù)經(jīng)理制而不是代理制”。

    財(cái)政部財(cái)政所副所長(zhǎng)劉尚希等也發(fā)表文章，稱“國(guó)庫(kù)管理主體只能是財(cái)政”。他表示，具體看管國(guó)家“錢袋子”的只能是國(guó)家財(cái)政，“道理很簡(jiǎn)單，國(guó)庫(kù)管理屬于財(cái)政管理，如果以制衡監(jiān)督的名義，對(duì)國(guó)庫(kù)管理設(shè)置兩個(gè)責(zé)任主體，讓其他部門參與，其結(jié)果會(huì)是扯皮、低效，協(xié)商成本高”。

    “筆戰(zhàn)”和爭(zhēng)論一直持續(xù)到4月23日的分組審議。除了許振超，認(rèn)為應(yīng)保留央行國(guó)庫(kù)經(jīng)理權(quán)的委員近10人。

    委員史蓮喜直陳，“誰(shuí)來(lái)管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金，現(xiàn)在爭(zhēng)議很大。我了解，這里有管理機(jī)制問(wèn)題，也有利益問(wèn)題”。

    全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任吳曉靈也表示，“財(cái)政想把在人民銀行沉淀的資金，為了獲取利息到商業(yè)銀行去擺布，這完全是可以的，但是賬戶集中再由財(cái)政部門擺布和不經(jīng)過(guò)集中管理，自己在外面擺布，回避集中統(tǒng)一管理是兩個(gè)概念。由人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)是財(cái)政公開透明，防止內(nèi)部腐敗非常重要的舉措。根據(jù)政府‘法無(wú)授權(quán)不可為’的理念，中國(guó)人民銀行在財(cái)政預(yù)算管理中的地位必須在預(yù)算法中予以明確”。

    還要經(jīng)歷幾審?

    “三審稿相當(dāng)于一部新草案，沒(méi)通過(guò)很正常”

    4月底是三審預(yù)算法修正案草案，也是新一屆全國(guó)人大的第一次審議。

    三審前，就有媒體提出，本屆政府組建以來(lái)強(qiáng)調(diào)全面深化改革，新任財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉也向來(lái)被認(rèn)為是“改革派、市場(chǎng)派”。預(yù)算法修訂是有限修改，還是推倒重來(lái)，對(duì)于本屆政府和財(cái)政部而言，都是挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。

    除了上述國(guó)庫(kù)管理權(quán)爭(zhēng)議、人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)如何強(qiáng)化，分組審議時(shí)，委員們的討論焦點(diǎn)至少還有：適度放開地方政府舉債的權(quán)限后，“防火墻”條款怎樣設(shè)計(jì)?預(yù)算公開是否應(yīng)按“經(jīng)濟(jì)分類”公開等。

    他認(rèn)為，由于國(guó)庫(kù)管理權(quán)仍難定奪，地方債“防火墻”關(guān)乎國(guó)家財(cái)政安全，所以接下來(lái)預(yù)算法修正案不僅會(huì)有四審，乃至于五審、六審，“越是重要的法律，越應(yīng)該審慎，預(yù)算法修訂不必求快。而且，越是爭(zhēng)議大的法律，越應(yīng)該加大公開的力度，建議三審稿也能公開征集意見(jiàn)”。 

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