允許地方政府發(fā)行市政債券，必將帶來一系列的聯(lián)動改革

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    3月16日，全文3萬多字，共計30多章的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》（以下簡稱《規(guī)劃》）正式公布。

    其中，強調(diào)以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是《規(guī)劃》的最大亮點。而城鎮(zhèn)化的資金保障是一大重點。城市的建設(shè)需要地方政府投入大量的資金，因此目前很多城市的地方負(fù)債都比較重，未來如何規(guī)范地方發(fā)債是一大亮點。規(guī)劃提出，要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。

    允許地方政府發(fā)行市政債券，必將帶來一系列的聯(lián)動改革。例如，需要修改《預(yù)算法》，改變地方政府不能成為舉債主體的規(guī)定，以及改革當(dāng)前政府預(yù)算會計制度，系統(tǒng)地編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。

    城鎮(zhèn)化是未來一段時間拉動中國經(jīng)濟增長的最大動力。在千呼萬喚之后，昨日晚間，全文3萬多字，共計30多章的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃揭開面紗。

    中共中央、國務(wù)院日前印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》（下稱《規(guī)劃》），要求切實加強對城鎮(zhèn)化工作的指導(dǎo)，著重解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等問題，推進城鎮(zhèn)化沿著正確方向發(fā)展。

    規(guī)劃最大的亮點是強調(diào)以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利等一系列舉措，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。

    按照規(guī)劃，未來我國將構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。

    建立市民化成本分擔(dān)機制

    中國國際經(jīng)濟交流中心信息部部長徐洪才介紹，為了避免走彎路，《規(guī)劃》認(rèn)真總結(jié)了我國近年來城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓(xùn)，包括：土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效；城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”問題日益突出等。

    規(guī)劃最大的亮點是推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，并要求創(chuàng)新體制機制，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制。

    目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，也就是說城鎮(zhèn)常住人口中有2億多人沒有非農(nóng)人口戶籍，與戶籍非農(nóng)人口在教育、醫(yī)療、社會保障等社會均等化方面存在差距。這樣的城鎮(zhèn)化也被稱為“偽城鎮(zhèn)化”、“半拉子的城鎮(zhèn)化”。因此，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量十分關(guān)鍵。

    按照規(guī)劃，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

    不過，要切實推動農(nóng)民工的市民化，目前仍面臨著不少障礙。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成此前曾分析，盡管中央一直將人的城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的重點，但對地方政府來說，戶籍改革、農(nóng)民工市民化是需要掏錢的，這就涉及到利益的改革問題。因此地方政府往往更愿意在城鎮(zhèn)建設(shè)方面著力，而在推進人的城鎮(zhèn)化方面進展甚微。

    因此，如何建立一個有效的機制改變這一困局十分關(guān)鍵。《規(guī)劃》提出，要建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。

    具體而言，政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。企業(yè)要落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險費用。農(nóng)民工要積極參加城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費用，提升融入城市社會的能力。

    規(guī)劃指出，各級政府根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，承擔(dān)相應(yīng)的財政支出責(zé)任，增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶較多地區(qū)政府的公共服務(wù)保障能力。

    重點在三四線城市

    從城市結(jié)構(gòu)和規(guī)模來說，目前北上廣深四個一線城市和部分二線核心城市的人口規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，城市開發(fā)強度已經(jīng)趨于飽和，城市病問題日益凸顯。在這種情況下，要再接納大量的人口落戶已經(jīng)不太現(xiàn)實。因此未來7年，新增的1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的重點只能在三四線城市。

    對此，規(guī)劃提出，要實施差別化落戶政策，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬~100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬~300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬~500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。

    廈門市政協(xié)委員、集美大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長李友華說，城鎮(zhèn)化過程中的人口市民化應(yīng)是梯度轉(zhuǎn)移的過程，即村鎮(zhèn)人口向三四線城市轉(zhuǎn)移，但目前的情況是，農(nóng)村人口大多直接向一二線城市流動，再加上很多三四線城市人口也在向一二線城市轉(zhuǎn)移，所以三四線城市一直發(fā)展比較慢。

    也正是如此，2012年以來，在一二線城市樓市迅猛上漲的同時，不少三四線城市卻出現(xiàn)了過剩的現(xiàn)象，空城、鬼城頻出。

    “核心的問題在于公共產(chǎn)品的供給。”貴州省政府參事、貴州省社科院城市經(jīng)濟研究所所長胡曉登認(rèn)為，如果好的醫(yī)院、學(xué)校、交通等主要公共產(chǎn)品繼續(xù)集中在一二線大城市，三四線城市就很難真正發(fā)展起來。

    對此，規(guī)劃提出，要把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，加強產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)，提升質(zhì)量，增加數(shù)量。鼓勵引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目在資源環(huán)境承載力強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘泻涂h城布局，依托優(yōu)勢資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。加強市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，教育醫(yī)療等公共資源配置要向中小城市和縣城傾斜，引導(dǎo)高等學(xué)校和職業(yè)院校在中小城市布局、優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機構(gòu)在中小城市設(shè)立分支機構(gòu)，增強集聚要素的吸引力。

    允許發(fā)行市政債

    胡曉登說，要切實推進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，就需要配套、系統(tǒng)、整體性的改革。推進城鎮(zhèn)化需要政府的財政制度和公共產(chǎn)品供給制度做出相應(yīng)調(diào)整。

    對此，規(guī)劃提出，要加強制度頂層設(shè)計，尊重市場規(guī)律，統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。

    其中，城鎮(zhèn)化的資金保障是一大重點。按照規(guī)劃，未來城鎮(zhèn)化的資金來源將有三個主要途徑。首先，在財政轉(zhuǎn)移支付方面，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機制。建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉(zhuǎn)移支付要考慮常住人口因素。

    其次將培育地方主體稅種，增強地方政府提供基本公共服務(wù)能力。加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革。加快資源稅改革，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各種自然生態(tài)空間。推動環(huán)境保護費改稅。

    城市的建設(shè)需要地方政府投入大量的資金，因此目前很多城市的地方負(fù)債都比較重，未來如何規(guī)范地方發(fā)債是一大亮點。規(guī)劃提出，要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。

    而要讓農(nóng)業(yè)人口能夠順利轉(zhuǎn)移落戶城鎮(zhèn)，住有所居是其中一大關(guān)鍵。規(guī)劃提出，要加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。健全保障性住房制度，健全房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機制。建立以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實現(xiàn)全國住房信息聯(lián)網(wǎng)，推進部門信息共享。

    新型城鎮(zhèn)化突破“錢從何來”瓶頸

    新出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了我國未來幾年新型城鎮(zhèn)化的基本目標(biāo)、重大任務(wù)以及具體舉措。與過去從發(fā)展角度強調(diào)城鎮(zhèn)化有所不同的是，這份規(guī)劃突出了新型城鎮(zhèn)化的體制機制創(chuàng)新，提出了新型城鎮(zhèn)所需要推進的一系列改革。以改革的突破推進新型城鎮(zhèn)化的突破，成為一個鮮明的特點。

    以融資為例。在新型城鎮(zhèn)化中，無論解決什么問題，一個核心的問題總繞不開。這就是“錢從何來”，也即新型城鎮(zhèn)化的融資機制如何創(chuàng)新。過去的城鎮(zhèn)化，客觀上比較依賴土地財政等非正式的制度安排。由于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化“要地不要人”，其城鎮(zhèn)化的成本確實偏低，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)化的成本被人為壓低；而且可供出讓的土地還比較多，非透明的地方債務(wù)增長空間還比較大，勉強可以支撐城鎮(zhèn)化進程。然而，兩方面的變化，使得這種非正式的城鎮(zhèn)化融資制度安排難以為繼。

    一是這種制度帶來矛盾與風(fēng)險越來越突出，土地財政引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險、征地引發(fā)的社會矛盾等，都成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的因素；二是新階段城鎮(zhèn)化的速度要超過過去。6年內(nèi)努力實現(xiàn)規(guī)劃提出的1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，意味著每年將近1700萬人要實質(zhì)性融入城鎮(zhèn)，即實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化；相比之下，過去35年城鎮(zhèn)化進程中，城市戶籍人口年均增長不超過1000萬。戶籍人口城鎮(zhèn)化的提速勢必帶來巨大的投資需求，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求巨大。國家開發(fā)銀行預(yù)計，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元。面對如此之大的資金需求，如果不創(chuàng)新融資機制恐怕難以承受。

    在這個背景下，規(guī)劃也注重進行投融資體制改革設(shè)計。明確提出了加快財稅體制和投融資機制改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開市場準(zhǔn)入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制。除了在稅制上提出培育地方主體稅種外，在投融資體制上明確提出要建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券?？紤]到當(dāng)前地方債務(wù)壓力，這份規(guī)劃能明確放開地方債務(wù)，確為不易。

    從長遠(yuǎn)看，允許地方政府發(fā)行市政債券，必將帶來一系列的聯(lián)動改革。例如，需要修改《預(yù)算法》，改變地方政府不能成為舉債主體的規(guī)定；再例如，要市場化地發(fā)行市政債券，需要改革當(dāng)前政府預(yù)算會計制度，系統(tǒng)地編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。

    在我國發(fā)展的關(guān)鍵時期，新型城鎮(zhèn)化不僅是個發(fā)展的問題，更是一個轉(zhuǎn)型與改革的問題。從這個意義上說，盡管規(guī)劃專門講改革的篇幅并不長，但全篇的改革思路是非常清晰的。除了投融資改革外，規(guī)劃部署的改革任務(wù)并不少。著眼于2020年的目標(biāo)，需要盡快分解并落實新型城鎮(zhèn)化的改革任務(wù)，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化改革的重大突破。 

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