“保證金”讓企業(yè)不堪重負(fù)

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目前，建設(shè)工程承包過程中各方行為主體的風(fēng)險均比較大，有客觀因素也有主觀因素，有政策原因也有其他原因。運(yùn)用擔(dān)保制度是一項(xiàng)有效降低市場風(fēng)險的舉措，“保證金”制度就是其中一種具體的擔(dān)保方式。作為一種行政手段和經(jīng)濟(jì)工具，“保證金”制度有其積極的一面，為維護(hù)建筑市場的規(guī)范與誠信起到了有效作用。但是，隨著建筑業(yè)市場發(fā)展的日趨規(guī)范成熟，出現(xiàn)了一些脫離實(shí)際和違背初衷的情況。例如政策法規(guī)不健全，在規(guī)范市場主體的行為中，對被管理者規(guī)范得較多，對業(yè)主規(guī)范少，對施工方規(guī)范得較多，對行業(yè)主管部門或開發(fā)商規(guī)范少，無法從源頭上根除問題。

令人堪憂的保證金制度現(xiàn)狀

近幾年來，建筑企業(yè)深受“保證金”制度困擾，苦不堪言。目前，建筑市場中普遍存在濫用“保證金”制度的問題，名目繁多的各類“保證金”讓建筑企業(yè)不堪重負(fù)。涉及的“保證金”種類主要有：企業(yè)注冊保證金、工程投標(biāo)保證金、民工工資保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保修金、安全生產(chǎn)保保證金、納稅保證金等。據(jù)我公司統(tǒng)計(jì)，保證金金額竟然超過了當(dāng)年企業(yè)凈利潤的80%以上，已嚴(yán)重影響到企業(yè)的資本運(yùn)營，進(jìn)而影響了企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。“保證金”制度出臺的初衷是降低建筑企業(yè)運(yùn)營風(fēng)險，但當(dāng)它逐漸演變成阻礙企業(yè)甚至行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的障礙，而且愈演愈烈時，就不得不引起行業(yè)和專家的關(guān)注和重視。

工程投標(biāo)保證金制度。無上位法支持，在我國法律和行政法規(guī)都沒有提到投標(biāo)保證金的概念。雖然《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》有明確條文“招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金”，但工程投標(biāo)保證金并非強(qiáng)制性條文。從《行政許可法》法理角度看，投標(biāo)保證金并非是在工程招投標(biāo)中必須存在或者實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容。投標(biāo)保證金的作用也令人不解，招標(biāo)人在進(jìn)行施工單位資格審查時，是確信其具有可靠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和信用才能入圍，難道只有交錢才算可靠的保證嗎？只要交了錢就等于有了信譽(yù)嗎？施工單位有建設(shè)主管部門嚴(yán)格審查核準(zhǔn)的資質(zhì)證證書，有工商行政管理部門審核頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，這是最硬的保證，還有什么比這兩個建筑企業(yè)的“身份證”更值得信任？不然，政府部門的審查核準(zhǔn)的作用又是什么？意義又何在？這兩個“身份證”又有何用？事實(shí)上，自保證金制度實(shí)施以來，“行情”也在不斷“看漲”，比例和金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國家明文規(guī)定的限額。而且，有的招標(biāo)人不接受有關(guān)銀行出具保函的做法，都要求支付現(xiàn)金，其作用早已失去了原先考察投標(biāo)單位實(shí)力與信用的初衷和意義。另一方面，招標(biāo)單位本應(yīng)同時提交的工程款支付保證金卻早成一紙空文，無人敢提。投標(biāo)保金成了招標(biāo)方的一個斂財項(xiàng)目，施工企業(yè)如不中標(biāo)，要多次催討尚能追回；如中標(biāo)了，絕大多數(shù)投標(biāo)保證金轉(zhuǎn)入履約保證金項(xiàng)目下。

民工工資保證金制度。為了保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，設(shè)立該制度，其出發(fā)點(diǎn)無可厚非。在人們眼中，農(nóng)民工是弱勢群體，無論在道義上還是在法律援助上，農(nóng)民工都享有優(yōu)先權(quán)。各地出臺的民工工資保障金制度，有其上位法的支持。但是，拖欠民工工資的畢竟是極少數(shù)企業(yè)，盡管有的地方規(guī)定對建筑企業(yè)區(qū)別對待，但在執(zhí)行過程中卻不分青紅皂白“一刀切”，遵紀(jì)守法的企業(yè)跟著受連累受影響。有的地方甚至對不繳納的企業(yè)，一律停止投標(biāo)活動。

以我公司為例，施工地點(diǎn)分散在全國各地，民工隊(duì)伍亦隨項(xiàng)目調(diào)動，每到一個地方就要繳納一筆金額不菲的保證金，累積下來是一比幾千萬的費(fèi)用，企業(yè)如何承受得起？而且一些地方政府只負(fù)責(zé)收取保證金，從未考慮過退款問題，除非不再在該地經(jīng)營。巨額資金閑置造成企業(yè)耗費(fèi)巨大的機(jī)會成本，增加了企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險。事實(shí)上，建筑企業(yè)作為行業(yè)市場的賣方主體，同樣扮演著一個“啞巴吃黃連”尷尬角色，是實(shí)實(shí)在在的“弱勢群體”。拖欠民工工資根源在于業(yè)主拖欠建筑企業(yè)工程款，真正該“挨板子”的是業(yè)主，承擔(dān)責(zé)任的也應(yīng)該是開發(fā)商，甚至是一些地方政府，如今“板子”反過來打到了建筑企業(yè)身上，強(qiáng)制要求建筑企業(yè)預(yù)交民工工資保證金的做法有些不近情理，使得一項(xiàng)民心工程流于形式化和簡單化。

工程質(zhì)量保修金、優(yōu)質(zhì)工程保證金、工期保證金等制度。目前，通行的做法是施工單位在合同簽訂前須交納保證金，一般不少于合同造價的10%，有的注明其中質(zhì)量保證金5%、工期保證金5%。久而久之，似乎已成為“合理的行規(guī)”。事實(shí)上上述各種制度并無相關(guān)政策和法律的支持?！督ㄖā贰督ㄖこ贪踩a(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)雖然明確了建筑生產(chǎn)過程中各方主體的責(zé)任，但是都沒有明確規(guī)定繳納所謂的相關(guān)保證金的條款。盡管如此，業(yè)主還是利用“平等主體”關(guān)系與施工單位簽訂“保證金”合同條款，強(qiáng)迫企業(yè)繳納保證金。在實(shí)際操作中，業(yè)主長期滯留保證金，占用承包人的流動資金，事實(shí)上已經(jīng)成了一種變相墊資施工行為。保證金在被業(yè)主占有后，如果業(yè)主存在惡意，拒不退還保證金，不但使得承包人合同目的受到影響，而且還有保證金被侵吞的風(fēng)險。住建部從近三年清理拖欠工程款和農(nóng)民工工資的情況中發(fā)現(xiàn)，業(yè)主以保證金名義長期扣留工程款，已嚴(yán)重影響施工企業(yè)的積累和發(fā)展，成為拖欠工程款乃至農(nóng)民工工資的重要原因。

履約保證金制度。該制度是《招投標(biāo)辦法》為確保工程質(zhì)量和工期所建立的一項(xiàng)法律制度，發(fā)包商在投標(biāo)文件中可以運(yùn)用這項(xiàng)制度來保證工程質(zhì)量和工期。雖然有上位法支持，但是規(guī)定過于簡單，不夠嚴(yán)謹(jǐn)?！墩型稑?biāo)法》沒有對實(shí)施這項(xiàng)制度的相關(guān)條件做出規(guī)定，比如履約保證金交付的比例、方式和退還時間，資金如何監(jiān)管、由誰監(jiān)管等，致使實(shí)踐中出現(xiàn)較多這樣和那樣的問題。實(shí)際操作中，履約保證金從標(biāo)的5%~10%不等收取，巨額資金沉淀的時間是無限期的，工程竣工不結(jié)算，退換履約保證金的事不能提出的。即使工程完工又有多少業(yè)主很痛快地返還履約保證金呢？

“保證金”制度對的企業(yè)的嚴(yán)重影響

目前，建筑市場競爭激烈，建筑企業(yè)微利經(jīng)營，而且多角債盛行，絕大多數(shù)的建筑企業(yè)資金普遍緊張，這是不爭的事實(shí)，也是普遍存在的問題。其原因:一是原材料能源價格上漲、企業(yè)生產(chǎn)成本增加，加大企業(yè)流動資金緊張程度；二是應(yīng)收賬款數(shù)額大、墊付款拖欠等加劇了資金的不足；三是企業(yè)生產(chǎn)、投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，相對加重了企業(yè)資金緊張程度；四是企業(yè)融資手續(xù)繁雜、門坎高、難度大；五是各種不合理的取費(fèi)也在不斷攀高。

建筑業(yè)是微利行業(yè)，根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，江蘇全省建筑施工企業(yè)的平均利潤率不足2.2%，各類“保證金”的交納幾乎耗盡了企業(yè)的全部流動資金，在漫天飛舞的紅頭文件下，建筑企業(yè)成了真正的弱勢群體。施工企業(yè)從報名參加投標(biāo)起，就開始了一系列的花錢辦事經(jīng)歷。招標(biāo)代理費(fèi)用、投標(biāo)保證金、墊資、履約保證金、質(zhì)量保證金、安全保證金、民工工資保證金、職工保險、各種直接費(fèi)和間接費(fèi)、稅費(fèi)基金附加……不難看出，保證金積壓資金，加大企業(yè)資金周轉(zhuǎn)難度，加劇了企業(yè)資金緊缺的矛盾，甚至嚴(yán)重制約了企業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。

由于資金緊張，對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)經(jīng)已造成了不少負(fù)面影響：一是企業(yè)經(jīng)營效益下滑。由于資金不足，資金周轉(zhuǎn)速度減慢，部分企業(yè)維持正常生產(chǎn)經(jīng)營都非常困難，在加上銀行的利息增長，直接影響企業(yè)經(jīng)營效益的提高。另外，由于資金緊張，影響到工程項(xiàng)目不能按預(yù)定的工期完工。這些問題，不但有損企業(yè)的信譽(yù)，而且影響了企業(yè)市場競爭力，也直接影響到企業(yè)經(jīng)營效益。

二是企業(yè)資金積累能力降低。由于資金不足，擴(kuò)大再生產(chǎn)難以展開，企業(yè)自身的固定資產(chǎn)投資減少，技改開發(fā)舉步艱難，造成企業(yè)市場競爭力減弱，甚至削弱。

三是企業(yè)職工切身利益得不到有效保障。一些企業(yè)由于資金周轉(zhuǎn)困難，拖欠應(yīng)上繳的職工社社保障資金，（如養(yǎng)老保險金、醫(yī)療保險金、失業(yè)保險金、住房公積金，甚至國家稅金，直接影響到職工的切身利益和國家利益。
 
對策和建議

根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(GB/T4754-2002 )的規(guī)定，建筑業(yè)屬第二產(chǎn)業(yè)應(yīng)該是沒有疑問的。但是在實(shí)際工作中，不少領(lǐng)導(dǎo)部門并不知道建筑業(yè)應(yīng)該屬于第二產(chǎn)業(yè)。其實(shí)，鄧小平同志早在1982年就建筑業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位有過一個重要講話。他認(rèn)為“從少數(shù)資本主義國家看，建筑業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的三大支柱之一，這不是沒有道理的。”“應(yīng)該看到，建筑業(yè)是可以賺錢的，是可以為國家增加收入、增加積累的一個重要產(chǎn)業(yè)部門。要不然，就不能說明為什么資本主義國家把它當(dāng)作經(jīng)濟(jì)的三大支柱之一。所以在長期規(guī)劃中，必須把建筑業(yè)放在重要地位。”

我公司建筑市場遍布全國各地，通過配合省建工局對“保證金”的調(diào)研工作，我們感到，“保證金”亟待規(guī)范和完善，也呼吁有關(guān)部門從長計(jì)議，從戰(zhàn)略和發(fā)展的高度關(guān)注和解決“保證金”問題，切實(shí)為建筑企業(yè)減負(fù)，切實(shí)為建筑企業(yè)辦實(shí)事、真辦事、辦好事，助推建筑企業(yè)的發(fā)展。

修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)。《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《合同法》都有許多需要補(bǔ)充和細(xì)化的地方，特別是對《建筑法》的修訂完善刻不容緩，以便能夠從源頭上依法治理整頓規(guī)范建筑市場。做到有法可依、有章可循、違者必究、究則從嚴(yán)。同時，清理、廢止一些地方保護(hù)和部門利益驅(qū)動的“土政策”“土法規(guī)”，進(jìn)一步提升法律法規(guī)的公平性、嚴(yán)肅性。在同一個建筑市場框架內(nèi)，只有讓市場主體的各方都受到平等保護(hù)，在規(guī)則中行事，市場經(jīng)濟(jì)才能運(yùn)行的有聲有色。

實(shí)施名企保護(hù)制度。我國有很多特級企業(yè)或重點(diǎn)企業(yè)，這些企業(yè)資質(zhì)等級高、公信度高、能力強(qiáng)、誠信意識好。對于這些企業(yè)可以試行“綠燈”制度，這是實(shí)實(shí)在在的扶強(qiáng)扶優(yōu)。反之，對于一般型企業(yè)，測依據(jù)其情況可以實(shí)施一定量的“保證金”制度。

實(shí)施“保證金”承諾制度。對于業(yè)主而言，如何不因?yàn)楸ＷC金而給企業(yè)增加負(fù)擔(dān)，必須有實(shí)實(shí)在在的條款來規(guī)范，讓業(yè)主收到制約，讓業(yè)主行為也得到規(guī)范，這既保護(hù)了建筑企業(yè)的利益，也從根本上凈化了建筑市場上的相關(guān)行為。

探索和建立工程擔(dān)保機(jī)制。在受益人、被擔(dān)保人、擔(dān)保人之間構(gòu)筑起經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。強(qiáng)化各行為主體的合同意識，從而減輕政府在工程管理方面的負(fù)擔(dān)。用市場手段強(qiáng)化建筑市場管理，有利于實(shí)現(xiàn)政府對建筑市場管理由直接的實(shí)物監(jiān)督為主向以建設(shè)程序監(jiān)督為主的轉(zhuǎn)變。解決在市場經(jīng)濟(jì)條件下的市場信用問題，摒棄不合理的保證金制度。

探索和建立綜合保險、綜合保證金制度。建筑工程質(zhì)量保險是國際通行的建筑工程質(zhì)量管理方式，承保建筑工程質(zhì)量因潛在的缺陷發(fā)生的質(zhì)量事故造成的賠償責(zé)任。建筑工程質(zhì)量因保險取代現(xiàn)行的相關(guān)保證金制度，將有利于風(fēng)險管理引入建筑市場，解決保證金的拖欠問題。從減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的角度出發(fā)，實(shí)行綜合保證金制度，減少政出多門，重復(fù)交叉，同時政策應(yīng)該區(qū)別對待，扶優(yōu)扶強(qiáng)。

完善的行業(yè)自律機(jī)制，加大誠信體系建設(shè)力度。隨著我國接軌世界經(jīng)濟(jì)的步伐正在加快，建筑行業(yè)商會、協(xié)會也迅猛發(fā)展。要通過制定實(shí)施行業(yè)自律公約，規(guī)范各方行為主體的市場行為；要通過建立完善的社會信用體系，出臺建筑施工領(lǐng)域失信行為目錄和評價辦法；要通過立法保障社會團(tuán)體的法律地位，增強(qiáng)行業(yè)自律組織的號召力、凝聚力和公信力，提高所有會員單位依法經(jīng)營、守法經(jīng)營的自覺性。

“十二五”市建筑業(yè)大發(fā)展的關(guān)鍵期，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，建筑業(yè)也迎來了良好的機(jī)遇。我們呼吁行業(yè)主管部門設(shè)身處地地為建筑企業(yè)著想，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件和機(jī)遇，化解矛盾，多辦實(shí)事。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2012年第3期      作者：耿裕華      作者系南通四建集團(tuán)有限公司董事長）