關(guān)于深化部門預(yù)算改革的思考

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簡(jiǎn)介： 實(shí)行部門預(yù)算是我國(guó)目前財(cái)政支出管理上推出的一項(xiàng)重大管理體制改革。水利部從１９９９年開始進(jìn)行部門預(yù)算改革，取得了一定的成績(jī)，但在預(yù)算改革中還存在一些問題，如：部門預(yù)算編制還不夠科學(xué)，沒有標(biāo)準(zhǔn)的定額，等等。因此，必須盡快建立適合水利部門行業(yè)特點(diǎn)的預(yù)算單位支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系；從基層單位開始規(guī)范編制，逐級(jí)匯總編報(bào)；要加強(qiáng)部門之間、上下級(jí)單位之間、財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)部門之間的溝通，確保預(yù)算編制科學(xué)、規(guī)范。
關(guān)鍵字：部門預(yù)算 支出定額 預(yù)算編制

　　實(shí)行部門預(yù)算是我國(guó)繼實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制和新的稅收制度后，在財(cái)政支出管理上推出的一項(xiàng)重大管理體制改革。實(shí)行部門預(yù)算有利于貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院的“依法治國(guó)”方針，有利于部門規(guī)范、合理、合法、高效地使用財(cái)政資金，提高資源配置效率。
　　水利部從１９９９年開始進(jìn)行部門預(yù)算的改革，總的來說，進(jìn)展順利，但與部門預(yù)算改革的目標(biāo)要求相比，還有一些不適應(yīng)的地方，尤其是預(yù)算單位基本支出沒有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和定額，使預(yù)算的編制缺少了最基本的依據(jù)。所以如何適應(yīng)部門預(yù)算改革的需要，盡快建立適合水利部門行業(yè)特點(diǎn)的預(yù)算單位支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，是當(dāng)前急需研究的課題。

　　一、水利部門預(yù)算改革的現(xiàn)狀

　　水利部門預(yù)算改革的步伐一直是按財(cái)政部門的改革計(jì)劃逐步推進(jìn)的。相比過去傳統(tǒng)的預(yù)算編制方式，有了比較大的改變。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　在預(yù)算構(gòu)成的形式上。部門預(yù)算由水利部門所有的經(jīng)費(fèi)收支構(gòu)成。這些預(yù)算收支的來源、使用方向和規(guī)模方面的信息共同形成了一個(gè)有機(jī)的整體，能夠比較全面地反映水利行業(yè)年度工作的內(nèi)容。同時(shí)，通過把這些收支按業(yè)務(wù)用途劃分為滿足基本人員機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開支需要的基本支出預(yù)算和滿足當(dāng)前特殊事業(yè)需要的項(xiàng)目預(yù)算，可以使年度預(yù)算更清晰地反映出財(cái)政資金的實(shí)際用途，如多少用于人員開支，多少用于機(jī)構(gòu)的日常維持，多少用于水利管理和事業(yè)發(fā)展，為提高預(yù)算的真實(shí)性、科學(xué)性奠定了基礎(chǔ)。但是，由于目前我國(guó)還沒有一個(gè)比較科學(xué)的開支定額標(biāo)準(zhǔn)，在確定年度收支規(guī)模的時(shí)候還無法做到按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行零基預(yù)算，經(jīng)費(fèi)規(guī)模的確定仍未擺脫傳統(tǒng)的基數(shù)加增長(zhǎng)的模式。

　　在預(yù)算編制的時(shí)間上。預(yù)算編制較過去大大提前了。在預(yù)算上報(bào)、批復(fù)、執(zhí)行等工作的時(shí)間上也按照《預(yù)算法》的要求進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范。年度預(yù)算編制啟動(dòng)時(shí)間由過去的前一年１１月份提前到了８月份。２００３年預(yù)算編制的啟動(dòng)時(shí)間可能會(huì)進(jìn)一步提前到６月份，目前已經(jīng)在進(jìn)行２００３年預(yù)算的準(zhǔn)備工作。同時(shí)，預(yù)算的批復(fù)執(zhí)行時(shí)間大大提前，一般每年４月底前能夠批復(fù)執(zhí)行，比過去提前了２～６個(gè)月。預(yù)算編制周期也比過去有所增加。這樣做，有利于在年度開始就能夠確定每一年度的工作及其預(yù)算經(jīng)費(fèi)，提高水利工作的計(jì)劃性，更好地為水利業(yè)務(wù)工作服務(wù)。應(yīng)該說，目前預(yù)算編制時(shí)間雖有提前，但離西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行的編制周期還有相當(dāng)大的差距。

　　在經(jīng)費(fèi)使用方向和規(guī)模的安排上。通過嚴(yán)格的預(yù)算建議（申請(qǐng)）、協(xié)商、下達(dá)控制數(shù)（初步確認(rèn)）、正式申請(qǐng)、批復(fù)執(zhí)行“兩上兩下”的程序，初步建立了預(yù)算主管部門和業(yè)務(wù)主管部門的協(xié)商機(jī)制。這是過去預(yù)算編制所沒有的，但由于時(shí)間的限制和缺乏科學(xué)的開支標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門與各部門、各部門與下級(jí)單位之間仍缺乏足夠的溝通。

　　把部門基本建設(shè)支出納入了部門預(yù)算。這樣更加全面、準(zhǔn)確地反映了部門業(yè)務(wù)工作和投資的全貌，使建設(shè)與管理通盤考慮、協(xié)調(diào)發(fā)展成為可能。然而，到目前為止，基本建設(shè)預(yù)算仍比較粗，基本上是按照大的項(xiàng)目打捆編制和下達(dá)的，還不能落實(shí)到具體的項(xiàng)目和承擔(dān)單位，年度內(nèi)計(jì)劃調(diào)整的現(xiàn)象仍然存在。

　　二、當(dāng)前預(yù)算管理中存在的問題

　?。保块T預(yù)算編制沒有標(biāo)準(zhǔn)定額，計(jì)劃彈性大

　　完整、科學(xué)的支出定額體系是衡量預(yù)算編制是否科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，也是編制的預(yù)算能夠順利執(zhí)行，年度水利工作任務(wù)順利完成的保證。我們現(xiàn)在之所以還擺脫不了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方式，關(guān)鍵就是缺乏這樣一套支出定額體系。拿水資源工作的預(yù)算來講，隨著治水思路的轉(zhuǎn)變，因?yàn)轭A(yù)算定額工作的滯后，還不能通過全面的“零基預(yù)算”的方式調(diào)整水利資金的支出結(jié)構(gòu)，把水利資金的投向轉(zhuǎn)移到最需要的方面，只能在傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的模式基礎(chǔ)上進(jìn)行小規(guī)模的增量調(diào)節(jié)。另外，沒有定額標(biāo)準(zhǔn)，也很難確定水資源工作合理的支出規(guī)模，如何保證、保證多少很難做到比較客觀地加以衡量，也給預(yù)算工作帶來很大的困難。

　　如果預(yù)算編制不能真正符合實(shí)際開支的需要，不能避免“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，就不可避免地出現(xiàn)執(zhí)行中的各種問題，計(jì)劃的隨意性大，預(yù)算漫天要價(jià)，擠占挪用，鋪張浪費(fèi)，事業(yè)任務(wù)不能順利完成。如果說前一階段的預(yù)算改革主要的是在形式上取得了一定的效果，那么支出定額標(biāo)準(zhǔn)就是下一步繼續(xù)深化改革、在預(yù)算編制的內(nèi)涵上進(jìn)行突破所亟待解決的一個(gè)突出的問題。

　?。玻块T預(yù)算編制難以做到自下而上

　　財(cái)政部門預(yù)算控制數(shù)下達(dá)各部門后，各部門編報(bào)正式預(yù)算的時(shí)間只有１０天左右。在這么短的時(shí)間內(nèi)，根本不可能做到從基層單位逐級(jí)編報(bào)匯總預(yù)算。水利部所屬預(yù)算單位有５級(jí)，但預(yù)算編制并不是從５級(jí)匯總而來，只能由主管單位按以往的情況估列代編。一方面預(yù)算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性受到很大限制，另一方面基層單位沒有預(yù)算，預(yù)算管理很難進(jìn)行，國(guó)庫集中支付也支付不到基層。

　　預(yù)算編制過程中，由于時(shí)間和傳統(tǒng)做法的影響，財(cái)政部門和業(yè)務(wù)部門之間、部門上下級(jí)之間缺乏溝通，對(duì)實(shí)際需求了解不夠。財(cái)政部門或主管單位財(cái)務(wù)部門在核定預(yù)算時(shí)，缺乏客觀依據(jù)，該安排的項(xiàng)目沒有安排，不該安排的項(xiàng)目安排了，或者對(duì)所報(bào)項(xiàng)目的預(yù)算金額統(tǒng)統(tǒng)削減一部分，這些做法都對(duì)預(yù)算的科學(xué)性、合理性造成一定的損害。例如，２００２年水利部編制項(xiàng)目預(yù)算幾百項(xiàng)，說明幾百萬字，但最后確定的預(yù)算只占很小的比例，這樣必然會(huì)影響各部門預(yù)算編制的積極性，預(yù)算管理水平難以提高。

　　在這個(gè)問題上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法是大幅度提前預(yù)算編制的啟動(dòng)時(shí)間，拉長(zhǎng)預(yù)算編制周期。以美國(guó)為例，從開始準(zhǔn)備到編制完成開始執(zhí)行往往要２４個(gè)月，其中大量的工作和時(shí)間都用在進(jìn)行宏觀形勢(shì)的預(yù)測(cè)、年度工作計(jì)劃的制定以及業(yè)務(wù)管理部門和財(cái)政管理部門之間的反復(fù)充分的磋商。這樣下來，預(yù)算編制可以得到有關(guān)各方面的充分研究分析和醞釀，可以比較好地反映實(shí)際需求和財(cái)政支持的結(jié)合。這種做法很值得我們借鑒。

　　預(yù)算編制比較粗，許多項(xiàng)目都還沿襲了過去切塊打捆的編報(bào)辦法，沒有按要求細(xì)化到具體單位和具體項(xiàng)目。在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性，不僅很難和國(guó)庫集中支付、政府采購等管理制度銜接，不能起到預(yù)算管理監(jiān)督的作用，而且容易滋生以權(quán)謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為。

　　三、關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算改革的幾點(diǎn)思考

　?。保M快制定科學(xué)合理的預(yù)算單位支出定額

　　制定預(yù)算支出定額是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，首先要有比較科學(xué)合理的業(yè)務(wù)工作量化指標(biāo)體系，然后才能測(cè)算確定單項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的定額標(biāo)準(zhǔn)。例如水文測(cè)驗(yàn)，先要確定每年正常情況下的測(cè)驗(yàn)次數(shù)和要求，再測(cè)算耗費(fèi)的人工，儀器設(shè)備的損耗，然后再根據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)或市面平均的開支水平，測(cè)算出經(jīng)費(fèi)的需求量。不同的測(cè)驗(yàn)項(xiàng)目、不同的地域條件和水情，都會(huì)影響到支出定額的水平，需要進(jìn)行大量的分類、測(cè)算、匯總工作，最終形成一個(gè)水文測(cè)驗(yàn)支出定額體系。水利行業(yè)的業(yè)務(wù)性質(zhì)和開支方向比較復(fù)雜多樣，預(yù)算支出定額體系將非常龐大，工作量也不小。對(duì)此，水利部從２０００年９月就開始著手進(jìn)行課題研究，通過一年多時(shí)間和部機(jī)關(guān)司局、各流域機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門的共同工作，初步形成了水利事業(yè)費(fèi)的預(yù)算支出定額體系。

　　首先，把經(jīng)費(fèi)支出按性質(zhì)劃分為基本人員機(jī)構(gòu)支出、基本業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出和項(xiàng)目支出三大部分。

　　其次，對(duì)水利業(yè)務(wù)工作的內(nèi)容加以分類歸納整理，逐類制訂業(yè)務(wù)支出定額。主要由以下幾個(gè)部分構(gòu)成：

　?、倩局С鲱A(yù)算定額：反映部直屬水利事業(yè)單位的按定員定額核定的人員經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)和一般業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的開支定額，由在職人員經(jīng)費(fèi)定額、離退休經(jīng)費(fèi)定額和日常公用經(jīng)費(fèi)定額三部分組成。

　?、诜姥礆q修業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額：反映中常洪水條件下按定額管理的防汛歲修經(jīng)費(fèi)基本支出預(yù)算的定額，防汛搶險(xiǎn)和水毀修復(fù)項(xiàng)目單項(xiàng)核定。包括防汛物資購置與管護(hù)、防汛設(shè)施設(shè)備運(yùn)行與維護(hù)、防汛組織業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、防汛民工補(bǔ)助費(fèi)、堤防工程管理養(yǎng)護(hù)、河道工程管理養(yǎng)護(hù)和防洪涵閘管理養(yǎng)護(hù)等７個(gè)部分。

　　③水政業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額：反映各級(jí)水行政執(zhí)法部門水政業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的開支定額。包括立法、法制宣傳教育、水政執(zhí)法監(jiān)察、水事糾紛協(xié)調(diào)、水資源管理和專項(xiàng)會(huì)議經(jīng)費(fèi)等。

　?、芩Y源保護(hù)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)定額：反映各級(jí)單位水資源保護(hù)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的開支定額。包括水功能區(qū)督察、入河排污及取水許可、水質(zhì)監(jiān)管、流域水資源質(zhì)量信息發(fā)布、水資源保護(hù)綜合業(yè)務(wù)和水資源保護(hù)儀器設(shè)備運(yùn)行維護(hù)等。

　?、菟帘３謽I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額：反映水土保持業(yè)務(wù)工作和小流域綜合治理經(jīng)費(fèi)的支出定額，不包括水土流失治理工程支出。由國(guó)家級(jí)重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)、治理區(qū)、監(jiān)督治理綜合區(qū)、大江大河干流及重點(diǎn)支流河道等預(yù)算定額組成。

　?、匏臉I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額：反映水文單位正常水文年份和設(shè)施設(shè)備基本配置條件下，完成水文工作基本任務(wù)經(jīng)常性支出的定額。根據(jù)水文站、水位站、雨量站、各級(jí)水文（水資源）管理局等不同業(yè)務(wù)性質(zhì)和重要程度，分別確定水位觀測(cè)、流量測(cè)驗(yàn)、泥沙測(cè)驗(yàn)、降水觀測(cè)、蒸發(fā)量觀測(cè)、冰凌測(cè)驗(yàn)、水情拍報(bào)、水文調(diào)查、水文資料整編、屬站管理、業(yè)務(wù)車船使用費(fèi)等支出的定額。

　　⑦水質(zhì)監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額：由常規(guī)及省界監(jiān)測(cè)、供水水源地監(jiān)測(cè)、水量調(diào)度監(jiān)測(cè)、地質(zhì)監(jiān)測(cè)、自動(dòng)監(jiān)測(cè)、流域（區(qū)域）水環(huán)境評(píng)價(jià)、水質(zhì)資料整編、水質(zhì)監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)管理、技術(shù)培訓(xùn)、設(shè)備儀器購置及運(yùn)行維護(hù)等部分組成。

　　最后，依據(jù)上述定額指標(biāo)，測(cè)算出水利部年度預(yù)算的實(shí)際需求規(guī)模。根據(jù)財(cái)力情況，進(jìn)行分析排隊(duì)，提出政策建議等。

　　２．大力推行部門預(yù)算，從基層單位開始規(guī)范編制，逐級(jí)匯總編報(bào)，真正做到自下而上全面實(shí)行

　　從基層單位開始編報(bào)預(yù)算，是保證水利部部門預(yù)算完整、真實(shí)、科學(xué)的基礎(chǔ)，是增強(qiáng)基層單位預(yù)算管理，完善國(guó)庫集中支付制度和政府采購制度的必要前提。因此必須在目前取得成績(jī)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)下大力氣推行。不久前，水利部流域機(jī)構(gòu)改革的整體方案已經(jīng)中編辦正式批復(fù)，各流域機(jī)構(gòu)的改革正在緊張有序地進(jìn)行。這是一個(gè)非常好的機(jī)遇。要借此機(jī)會(huì)改革體制、創(chuàng)新機(jī)制，按定員定額的原則重新理順各級(jí)單位的預(yù)算、財(cái)務(wù)管理體系，把預(yù)算管理推行到三級(jí)、四級(jí)預(yù)算單位。這項(xiàng)工作有一定難度，但一定要堅(jiān)持做下去。

　?。常訌?qiáng)預(yù)算編制過程中水利部與財(cái)政部門之間，水利上下級(jí)單位之間，單位財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的溝通，保證部門預(yù)算服務(wù)于本部門、本單位的中心工作

　　從目前的預(yù)算編制工作情況來看，在預(yù)算編制過程中至少應(yīng)有３至４個(gè)月的時(shí)間進(jìn)行廣泛的磋商。通過這個(gè)過程，可以根據(jù)目前水利各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展任務(wù)和國(guó)家財(cái)力的可能，盡可能地爭(zhēng)取國(guó)家投入，同時(shí)盡可能地將有限的財(cái)政資金用于最重要、最急需的項(xiàng)目，按新的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制方案和業(yè)務(wù)性質(zhì)，配合治水思路的轉(zhuǎn)變，改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的經(jīng)費(fèi)分配模式，逐步調(diào)整財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)，提高水利業(yè)務(wù)工作的資金保障力度，從而提高資金使用效率。

　?。矗础额A(yù)算法》的要求進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算

　　細(xì)化預(yù)算的工作，除了按照財(cái)政部門的統(tǒng)一部署按調(diào)整細(xì)化的預(yù)算科目和支出定額編制安排各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的支出預(yù)算外，關(guān)鍵在于水利基本建設(shè)支出和專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出預(yù)算的細(xì)化。水利部基本建設(shè)支出的規(guī)模很大，在我國(guó)每年基本建設(shè)投資中也占有相當(dāng)大的比重。財(cái)政部門已決定在水利部進(jìn)行基本建設(shè)投資項(xiàng)目預(yù)算編制試點(diǎn)，今后我們還要做大量的工作。

　?。担M(jìn)一步樹立預(yù)算的法律權(quán)威性

　　經(jīng)批復(fù)的部門預(yù)算是我國(guó)總預(yù)算的組成部分，是按《預(yù)算法》規(guī)定的程序編制，經(jīng)過國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)實(shí)施的，具有很強(qiáng)的法律效力。預(yù)算一經(jīng)確定，必須嚴(yán)格執(zhí)行，任何人不經(jīng)規(guī)定的程序?qū)徟紵o權(quán)進(jìn)行修改。過去我們?cè)陬A(yù)算編制方面強(qiáng)調(diào)得比較多，在執(zhí)行方面抓得力度不夠，管理不嚴(yán)；抓財(cái)務(wù)人員多，對(duì)實(shí)際用款部門的領(lǐng)導(dǎo)和職工宣傳不夠。因此預(yù)算的權(quán)威性一直沒有樹立起來。隨意改變資金用途和規(guī)模、不經(jīng)財(cái)務(wù)部門同意任意開支、上級(jí)業(yè)務(wù)管理部門向下級(jí)單位隨意發(fā)指令調(diào)撥資金等等的情況屢有發(fā)生。隨著預(yù)算的進(jìn)一步細(xì)化，這方面的問題會(huì)更加突出，必須引起我們各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視。同時(shí)，還要從制度上強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，推行國(guó)庫集中支付、政府采購，健全內(nèi)控機(jī)制，抓好源頭治理。

　　作者為水利部經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)司司長(zhǎng)