市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的我國(guó)農(nóng)村小水電政策

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　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看，計(jì)劃與市場(chǎng)都是資源配置必不可少的手段。在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，運(yùn)用不當(dāng)都會(huì)出現(xiàn)生產(chǎn)與消費(fèi)的偏離，失去資源優(yōu)化配置的調(diào)控作用?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，市場(chǎng)往往不能正確反映生產(chǎn)與消費(fèi)活動(dòng)中的環(huán)境及社會(huì)外部性因素，有必要科學(xué)合理的運(yùn)用行政手段及時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)。兩種手段互為補(bǔ)充可以有效起到優(yōu)化配置資源的作用。

　　目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要充足、清潔和安全的電力供應(yīng)。國(guó)家“十五”計(jì)劃電力發(fā)展方針將優(yōu)化發(fā)展火電、優(yōu)先發(fā)展水電作為能源戰(zhàn)略調(diào)整重點(diǎn)。火電將在外部環(huán)境成本內(nèi)部化的條件下實(shí)現(xiàn)清潔發(fā)展。水電的清潔性和可更新性日益受到鼓勵(lì)。國(guó)家將加強(qiáng)環(huán)境與能源資源領(lǐng)域的保護(hù)及干預(yù)，利用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)行政和市場(chǎng)手段如配額制、電價(jià)補(bǔ)貼等政策有效促進(jìn)水電快速健康的發(fā)展。

　　二、國(guó)外可再生能源政策及經(jīng)驗(yàn)

　　發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都在加快能源戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)調(diào)整，出臺(tái)了一系列有關(guān)能源與環(huán)境的政策措施，其基本目標(biāo)是大力發(fā)展可再生能源，加大在能源結(jié)構(gòu)中的比重，逐步替代化石能源。

　　目前國(guó)際能源與環(huán)境政策不斷創(chuàng)新，可再生能源發(fā)展非常迅速，預(yù)計(jì)到２０５０年世界總能源供給６０％的電力和４０％其他能源將由可再生能源提供?？v觀世界各國(guó)已經(jīng)實(shí)施的可再生能源政策，可將這些政策劃分為行政命令、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、創(chuàng)建市場(chǎng)、信息公開(kāi)與公眾參與四個(gè)類(lèi)型。由于能源與環(huán)保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性，這些政策在大多數(shù)國(guó)家實(shí)際上是被綜合使用。

　?。保姓?qiáng)制型。通過(guò)行政手段確保環(huán)境和能源資源管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要包括政府制定的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、許可證和配額等。這類(lèi)政策在經(jīng)濟(jì)管理上屬于終端控制，可以確保能源與環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)發(fā)展中的可再生能源市場(chǎng)尤為適用。缺點(diǎn)是強(qiáng)制命令往往需要與之配套的監(jiān)督管理組織體系，提高了政府管理成本。

　　２．經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型。利用價(jià)格信號(hào)和市場(chǎng)機(jī)制對(duì)環(huán)境與資源配置進(jìn)行控制。主要包括各種形式的補(bǔ)貼、價(jià)格優(yōu)惠、稅收減免、貼息或底息貸款等。優(yōu)點(diǎn)是有助于減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，宜于管理實(shí)施，且運(yùn)行成本較低。

　?。常畡?chuàng)建市場(chǎng)型。由于可再生能源是新型替代能源，市場(chǎng)發(fā)育不完善，需要進(jìn)行市場(chǎng)創(chuàng)建。主要包括產(chǎn)權(quán)劃分、權(quán)利下放、私營(yíng)化、公開(kāi)招標(biāo)、許可證與環(huán)境權(quán)交易等。這類(lèi)政策充分利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與資源合理利用。

　?。矗畔⒐_(kāi)與公眾參與型。是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型的一種擴(kuò)展。信息公開(kāi)便于公眾選擇綠色能源及環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)。綠色標(biāo)志目前在電力生產(chǎn)與消費(fèi)領(lǐng)域正被廣泛應(yīng)用。這類(lèi)政策有利于可再生能源市場(chǎng)的發(fā)展，喚起公眾的環(huán)保意識(shí)，對(duì)執(zhí)行環(huán)境政策進(jìn)行監(jiān)督。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展可再生能源具有代表性的政策主要有：英國(guó)頒布的《非化石燃料公約》，其基本內(nèi)容是電費(fèi)加價(jià)和公開(kāi)招標(biāo)。德國(guó)２０００年頒布的《可再生能源法》，實(shí)質(zhì)是確定可再生能源上網(wǎng)權(quán)，并通過(guò)償付率對(duì)可再生能源上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行優(yōu)惠。美國(guó)制定的配額制（ＲＰＳ），目前已在８?jìng)€(gè)州開(kāi)始實(shí)施。內(nèi)容可概括為對(duì)可再生能源發(fā)電實(shí)行強(qiáng)制市場(chǎng)份額，規(guī)定在地區(qū)電力供應(yīng)中占有一定的比例。荷蘭１９９７年建立的綠色證書(shū)系統(tǒng)，其特點(diǎn)是國(guó)家規(guī)定可再生能源發(fā)電計(jì)劃，利用綠色證書(shū)來(lái)完成計(jì)劃執(zhí)行的管理及監(jiān)督。丹麥正準(zhǔn)備實(shí)施的綠卡制度，把可再生能源發(fā)電配額與綠卡結(jié)合起來(lái)。市場(chǎng)將自己建立起完成配額所必須的價(jià)格機(jī)制。

　　這些政策的共同點(diǎn)是，在發(fā)揮市場(chǎng)作用的同時(shí)均帶有行政強(qiáng)制性。有的國(guó)家已對(duì)可再生能源立法，大部分都對(duì)可再生能源發(fā)電規(guī)定了配額，保證了可再生能源發(fā)電的優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)，電量全部吸納及優(yōu)惠電價(jià)。在電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)可再生能源發(fā)電實(shí)行政策保護(hù)。

　　三、中外小水電政策比較

　　我國(guó)農(nóng)村小水電發(fā)展得到了各級(jí)政府的支持，先后出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)建設(shè)開(kāi)發(fā)的政策。按種類(lèi)劃分，大部分屬于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型，行政強(qiáng)制型和創(chuàng)建市場(chǎng)型較少。屬行政強(qiáng)制型的政策是《電力法》中關(guān)于農(nóng)村小水電的規(guī)定。屬創(chuàng)建市場(chǎng)型的政策是國(guó)家關(guān)于農(nóng)村小水電“自建、自管、自用”的方針。屬經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型的政策包括：“以電養(yǎng)電”政策，國(guó)家扶貧資金、民族資金、邊境資金等直接用于農(nóng)村小水電建設(shè)的政策，水利、電力企業(yè)所得稅兩年免征、三年減半征收政策，小水電交納６％增值稅政策，小水電建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)貸款政策（已取消）。

　　與國(guó)外經(jīng)驗(yàn)比較，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村小水電政策是以基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策為主，而很少涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要素，即價(jià)格和供需關(guān)系等，市場(chǎng)機(jī)制的作用基本沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。行政強(qiáng)制型政策中也沒(méi)有對(duì)農(nóng)村小水電作定性和定量的規(guī)定，尤其是在上網(wǎng)權(quán)、電量方面缺乏具體配套政策和操作性。創(chuàng)建市場(chǎng)型政策雖然出臺(tái)較早，涉及到了產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，但很不完善，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的諸多復(fù)雜因素下難于執(zhí)行。在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策中側(cè)重于利用稅收和補(bǔ)貼的調(diào)節(jié)作用，而沒(méi)有充分利用價(jià)格這一市場(chǎng)要素對(duì)資源的配置作用。由于取消了專(zhuān)項(xiàng)貸款、財(cái)政補(bǔ)貼的有限性和６％增值稅政策在大部分地區(qū)沒(méi)有得到執(zhí)行，具有公益性質(zhì)的農(nóng)村小水電實(shí)際上是在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中隨波逐流。如不及時(shí)采取必要的保護(hù)措施，在“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的電力體制改革中，農(nóng)村小水電將會(huì)遭受更大的沖擊?？傊?，脫離了政府政策扶持，是我國(guó)農(nóng)村小水電在電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中步履艱難、發(fā)展遲緩的重要原因。

　　在制定政策過(guò)程中，許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都側(cè)重于行政命令的方法，強(qiáng)制推動(dòng)可再生能源發(fā)展。原因是在初期，可再生能源技術(shù)較之常規(guī)能源還很不完善，缺乏商業(yè)化運(yùn)作的基礎(chǔ)。在這種情況下，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)、禁令、許可證和配額等行政強(qiáng)制手段往往能起到較好的效果。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，采取行政命令、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與創(chuàng)建市場(chǎng)相結(jié)合的方法，積極創(chuàng)建可再生能源市場(chǎng)，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)劃分、股份合作制、環(huán)境空間交易權(quán)、稅收及電價(jià)等手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，是促進(jìn)可再生能源健康快速發(fā)展的有效途徑。

　　四、對(duì)我國(guó)農(nóng)村小水電發(fā)展政策建議

　　農(nóng)村小水電具有清潔能源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的特性，制定扶持政策時(shí)應(yīng)將農(nóng)村小水電政策與環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合起來(lái)。也就是要充分考慮到它對(duì)小流域治理、以電代柴、生態(tài)保護(hù)及減少排放所起到的重要作用，保證與有關(guān)部門(mén)政策的融合性，達(dá)到提高經(jīng)濟(jì)效益的目的。

　?。保畯?qiáng)化行政強(qiáng)制型政策

　　借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期，應(yīng)更多運(yùn)用行政強(qiáng)制型政策。如配額制及各級(jí)政府的有關(guān)法規(guī)。政策制定重點(diǎn)應(yīng)明確和量化農(nóng)村小水電市場(chǎng)份額和發(fā)展目標(biāo)，確保優(yōu)先上網(wǎng)及收購(gòu)全部電量。

　　目前國(guó)家有關(guān)綜合部門(mén)已對(duì)可再生能源配額制等政策進(jìn)行了大量研究，建議盡快通過(guò)組織試點(diǎn)分步實(shí)施。爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于加快農(nóng)村小水電發(fā)展的法規(guī)，同時(shí)推動(dòng)地方政府法規(guī)的制定。如廣東?。保梗梗赌瓿雠_(tái)的《關(guān)于加快農(nóng)村小水電建設(shè)的決議》，這一具有法律約束力的地方法規(guī)，從農(nóng)村小水電管理體制、優(yōu)先開(kāi)發(fā)、優(yōu)先上網(wǎng)、優(yōu)先收購(gòu)、電價(jià)機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼及融資等方面做了明確規(guī)定。有力地推動(dòng)了廣東省農(nóng)村小水電的發(fā)展。該法規(guī)具有在全國(guó)推廣的價(jià)值。

　?。玻怀鲭妰r(jià)配置資源的作用

　　我國(guó)電價(jià)體系就環(huán)境方面而言依然存在嚴(yán)重扭曲現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在高污染的火電生產(chǎn)原料價(jià)格偏低，由污染造成的環(huán)境成本沒(méi)有計(jì)入生產(chǎn)成本，環(huán)境空間被無(wú)償使用。今后在確定電價(jià)機(jī)制時(shí)，應(yīng)考慮環(huán)境因素的影響，使電價(jià)準(zhǔn)確反映電力與環(huán)境的真實(shí)價(jià)值。最終建立起一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)格機(jī)制。建議在當(dāng)前電價(jià)扭曲的前提下，對(duì)農(nóng)村小水電進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)償，上網(wǎng)電價(jià)起碼不應(yīng)低于火電電價(jià)。在實(shí)行廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)后，政府對(duì)農(nóng)村小水電上網(wǎng)實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格保護(hù)。不直接參與同常規(guī)能源競(jìng)爭(zhēng)，高出電網(wǎng)平均電價(jià)部分列入電網(wǎng)維護(hù)費(fèi)在全網(wǎng)分?jǐn)偂?/p>

　?。常晟贫愂照?/p>

　　要繼續(xù)執(zhí)行“水利、電力企業(yè)所得稅兩年免征、三年減半征收”和“小水電交納６％增值稅”政策。應(yīng)明確不轉(zhuǎn)供大電網(wǎng)電力的小水電，應(yīng)按照“交６％，免１１％開(kāi)具增值稅發(fā)票”核定電網(wǎng)供電部門(mén)的增值稅額或?qū)嵭邢日骱蠓担_保落實(shí)小水電減稅政策。參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)積極制定能源環(huán)境稅收政策，對(duì)能源生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境污染，特別是二氧化碳等溫室氣體增設(shè)排放費(fèi)，收費(fèi)全部用于補(bǔ)貼農(nóng)村小水電等清潔可再生能源建設(shè)。

　?。矗訌?qiáng)農(nóng)村小水電投融資的政策導(dǎo)向 農(nóng)村小水電具有很強(qiáng)的公益性質(zhì)，因此需要政府在財(cái)政預(yù)算、投融資渠道及信貸市場(chǎng)方面給予扶持。國(guó)家應(yīng)建立起一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資信貸體系，使更多的資金投入農(nóng)村小水電建設(shè)。建議將小水電建設(shè)投資計(jì)劃列入國(guó)家各級(jí)財(cái)政預(yù)算，財(cái)政資金主要用于資本金配置、小水電技術(shù)進(jìn)步、質(zhì)量檢測(cè)和售后服務(wù)體系建設(shè)等?；謴?fù)小水電建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)貸款，并對(duì)貸款實(shí)行貼息政策。恢復(fù)農(nóng)村小水電建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)貸款，貸款期限２５年至３０年。通過(guò)開(kāi)放市場(chǎng)，吸納社會(huì)、外資和私營(yíng)企業(yè)投資，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，多渠道、多方位籌措小水電建設(shè)資金。

　?。担畡?chuàng)建農(nóng)村小水電市場(chǎng)

　　農(nóng)村小水電政策最終應(yīng)立足于市場(chǎng)，體現(xiàn)“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”的原則，形成能源與環(huán)境發(fā)展良性循環(huán)的市場(chǎng)機(jī)制。隨著我國(guó)電力體制改革的不斷深入，應(yīng)積極創(chuàng)建市場(chǎng)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)劃分、權(quán)利下放、私營(yíng)化、公開(kāi)招標(biāo)、許可證與環(huán)境權(quán)交易等多種手段促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與小水電資源合理開(kāi)發(fā)利用。

　　作者單位：水利部水電及農(nóng)村電氣化發(fā)展局，田申為副局長(zhǎng)