仇保興副部長在全國城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作專題會議上的講話

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（根據(jù)錄音整理） （2010年3月25日）

同志們： 　　我們今天的會議主要議題是貫徹十七屆三中、四中全會和中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，提高對新形勢下做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的認(rèn)識，研究部署城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作，保障城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展。下面，我講幾點意見。 　　一、建立城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展歷史趨勢的必然要求 　?。ㄒ唬┊?dāng)前形勢對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的要求越來越高 　　改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平迅速提高。但在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，我國也面臨著人口眾多、能耗過大、資源緊缺、環(huán)境脆弱、收入不均、地區(qū)發(fā)展不平衡等困難條件。最近，中央領(lǐng)導(dǎo)在省部級領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班講話中指出：我國長期形成的主要依靠物質(zhì)投入的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與資源環(huán)境的矛盾日益突出，部分地區(qū)資源環(huán)境承載能力接近極限，外延型擴(kuò)張模式難以為繼。在這個特殊階段，人們將對城市的地位和作用重新認(rèn)識，對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的要求也將越來越高。具體表現(xiàn)在以下五個方面： 　　一是對社會公正提出了嚴(yán)格要求。我國前三十年改革開放，極大地解放了生產(chǎn)力。在已初步建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的條件下，后三十年要更多地關(guān)注社會公正，要在快速城鎮(zhèn)化過程中十分注意城市空間資源的有限性，確保稀缺資源得到合理分配。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃要通過合理配置空間資源，給城市低收入群體，包括進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，對城市作出貢獻(xiàn)的外來移民公平地提供空間資源，并遏制房價過快上漲與資產(chǎn)泡沫化。 　　二是對城市節(jié)能減排提出了嚴(yán)格要求。現(xiàn)在不少城市中心區(qū)因為缺乏綠地，到了夏天城內(nèi)城外溫度相差4到5攝氏度甚至更高。由于室內(nèi)使用了大量空調(diào)，加劇了室外公共空間的升溫，對節(jié)能減排帶來了不利影響。因此，要大力倡導(dǎo)城市節(jié)能減排，減少熱島效應(yīng)、能源消耗，減少對自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾。這就要通過城鄉(xiāng)規(guī)劃對城市建設(shè)的各項節(jié)能減排措施進(jìn)行合理部署和安排，例如城市和建筑群通風(fēng)廊道、公共空間、江河湖泊、避難場所、公園綠地以及污水垃圾處理場所等等。 　　三是對優(yōu)化人居環(huán)境提出了嚴(yán)格要求。城市對于人類不僅僅是生產(chǎn)和消費的場所，而且是生活消遣的空間。人類規(guī)劃建設(shè)城市不僅僅是追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)和商業(yè)貿(mào)易，說到底是滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化生活需求及人類自身的居住尊嚴(yán)。這就要求城鄉(xiāng)規(guī)劃要統(tǒng)籌布局交通、景觀、居住、生產(chǎn)、商業(yè)貿(mào)易、文化娛樂等功能，使城市更加美麗，更適宜人居。 　　四是對保護(hù)城市個性提出了嚴(yán)格要求。城市是一個文化容器，是歷史積淀的產(chǎn)物，應(yīng)該尊重當(dāng)?shù)貧v史文化及建筑風(fēng)格，努力保持城市歷史文脈的延續(xù)。這就要求城鄉(xiāng)規(guī)劃要用法定形式保護(hù)歷史文化街區(qū)、保護(hù)歷史文物古跡和自然遺產(chǎn)，以體現(xiàn)城市獨特的風(fēng)貌，增加城市的文化感召力和市民群眾的歸屬感和自豪感。 　　五是對城市空間合理利用提出了嚴(yán)格要求。我國的城鎮(zhèn)化與機(jī)動化并行。在機(jī)動化時代，城市將面臨日益嚴(yán)重的交通擁堵、空氣污染、空間質(zhì)量惡化和能耗的急劇上升。這就需要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)合理分配城市空間資源的作用，合理利用城市空間，統(tǒng)籌配置地上、地下基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)動與非機(jī)動交通，把城市交通設(shè)施建設(shè)得更加高效、便捷、充滿活力和節(jié)能環(huán)?？沙掷m(xù)。 　　以上五方面是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨的新挑戰(zhàn)。在這樣的形勢下，城市規(guī)劃管理的難度和復(fù)雜性也越來越高。這就給我們提出了一個命題：必須轉(zhuǎn)變目前粗放型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，區(qū)域統(tǒng)籌，把握城鎮(zhèn)化的規(guī)模、速度和節(jié)奏；必須立足于區(qū)域整體來統(tǒng)籌資源利用、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局和重大項目建設(shè)，以最小的資源環(huán)境影響來獲取最大的城鎮(zhèn)化收益；必須在快速城鎮(zhèn)化過程中十分注重保護(hù)歷史文化與自然遺產(chǎn)、山川河流和生物多樣性等事關(guān)可持續(xù)發(fā)展的核心資源；必須提高認(rèn)識，加強(qiáng)和改善城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，從而為引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)作出更加科學(xué)和理性的判斷。這樣一來，就必須通過建立一種科學(xué)的規(guī)劃實施監(jiān)督機(jī)制，保證規(guī)劃過程的公平與合理，避免犯歷史性的錯誤。 　?。ǘ﹪獬青l(xiāng)規(guī)劃督察制度提供了有益借鑒 　　歐洲在戰(zhàn)后重建階段推行的城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度為我們提供了有益借鑒。當(dāng)時，英國、法國、德國、意大利都相繼向地方派駐了國家規(guī)劃師或督察員，代表中央政府進(jìn)行城市規(guī)劃實施的事前事中監(jiān)督。當(dāng)前，雖然英國城鎮(zhèn)化過程已經(jīng)結(jié)束，但是還有約1000人在從事城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作，法國也有約800人在從事城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作，其中360人是國家規(guī)劃師和建筑師，其余為行政管理人員。歐洲規(guī)劃督察員的工作方式是派駐到地方、駐扎在城市，與當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門一起工作。其職責(zé)包括五個方面：一是參與對城市規(guī)劃建筑設(shè)計質(zhì)量進(jìn)行審查。確保城市建設(shè)和規(guī)劃在環(huán)保、文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面協(xié)調(diào)一致。二是參與對規(guī)劃建筑方案進(jìn)行審查，對涉及到歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、自然遺產(chǎn)保護(hù)的新建建筑的影響評估。三是參與對城市環(huán)境影響比較重要的工程的審查。如道路、高架橋、高速路、鐵路、地鐵、飛機(jī)場、火車站、垃圾處理場、污水處理場等重大基礎(chǔ)設(shè)施的選址安排等。四是參與對歷史建筑的保護(hù)、修繕、周邊環(huán)境的控制和整治提出審查意見。五是聽取社會各方面對城市規(guī)劃建設(shè)的意見。更重要的是審查有爭議的城市規(guī)劃項目許可證，必要時就地召開聽證會等等。 　　實踐證明，正是因為有了城鄉(xiāng)規(guī)劃督察作為制度保證，歐洲國家的城市特色十分明顯，城鄉(xiāng)發(fā)展也較為協(xié)調(diào)。如法國連續(xù)五年被評為全球最適宜居住的國家，英國大大小小的城市盡管傳統(tǒng)工業(yè)所占比例明顯縮小了，但由于仍保存著豐富的歷史文化遺產(chǎn)，保存著與現(xiàn)代城市交相輝映的歷史文脈，世界各地的游客源源不斷，保證和創(chuàng)造了充足的就業(yè)崗位，并使城鄉(xiāng)的能耗與污染明顯下降。而且在整個快速城鎮(zhèn)化的歷史階段，規(guī)劃決策失誤較少，城市呈現(xiàn)出一種可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，從而為我國提供了有益借鑒。 　?。ㄈ┟绹擎?zhèn)化發(fā)展模式的教訓(xùn) 　　形成鮮明對照的是，美國采取低密度蔓延的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。人們一出門就需要小汽車，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資很大。根據(jù)測算，一個美國人消耗的汽油是歐盟人消耗汽油的五倍以上，一個美國人消耗的資源是歐盟人消耗資源的四倍以上。美國的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家萊斯特·R·布朗先生指出，美國城鎮(zhèn)化模式是一個引導(dǎo)世界走向沒落、崩潰的模式。而且這種由城鄉(xiāng)規(guī)劃決策失誤帶來的空間結(jié)構(gòu)問題是剛性的，后人無法解決的。按照哈佛大學(xué)設(shè)計學(xué)院院長的說法，美國這種城市發(fā)展模式是所有發(fā)展中國家都必須引以為戒的慘痛教訓(xùn)。另一方面，美國是一個建國歷史很短的國家，因此在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的歷史文化資源損失并不大。而中國的文明史長達(dá)五千多年，我們要非常謹(jǐn)慎地和非常負(fù)責(zé)地把歷史文化資源保護(hù)好。所以，中國絕不能學(xué)習(xí)美國這種低密度、高耗能的城市發(fā)展模式。 　　我們必須充分借鑒西方發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化歷程的經(jīng)驗和教訓(xùn)，結(jié)合我國的實際，堅持城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的創(chuàng)新，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，解決和避免城鎮(zhèn)化過程中已經(jīng)出現(xiàn)或?qū)霈F(xiàn)的一系列問題，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序可持續(xù)發(fā)展。在這個關(guān)鍵時刻，城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度應(yīng)運而生。所以說，這項制度順應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢。 　　二、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度在保障城鄉(xiāng)建設(shè)科學(xué)發(fā)展方面具有不可替代的重要意義 　　為強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)督，切實發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的引導(dǎo)和調(diào)控作用，我國借鑒國外經(jīng)驗，建立了城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度的核心內(nèi)容是通過上級政府向下級政府派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，依據(jù)國家有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和相關(guān)政策，以及經(jīng)過國務(wù)院、省政府批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃、歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃、國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃和相關(guān)國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批、實施管理工作進(jìn)行事前和事中的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法違規(guī)行為，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃和有關(guān)法律法規(guī)的有效實施。這項制度具有層級督察、實時監(jiān)督、專家咨詢?nèi)髢?yōu)勢：第一，上級政府派駐的督察員與派駐城市政府沒有直接的隸屬關(guān)系，比較超脫和公正，體現(xiàn)了層級監(jiān)督的優(yōu)勢。第二，督察員常駐地方，可以做到平時收集積累情況、遇事快速反應(yīng)，實現(xiàn)了見微知著、防患未然，體現(xiàn)了實時監(jiān)督的優(yōu)勢。第三，督察員具有豐富的規(guī)劃管理經(jīng)驗，能夠較準(zhǔn)確地把握規(guī)劃編制與實施過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃建設(shè)中存在的問題，體現(xiàn)了專家咨詢的優(yōu)勢。因此，這項制度對于在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域落實科學(xué)發(fā)展觀，加快生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)健康的城鎮(zhèn)化都具有不可替代的重要意義，具體表現(xiàn)在以下五個方面： 　?。ㄒ唬┯欣诒Ｕ铣擎?zhèn)化健康有序發(fā)展 　　未來三十年，我國城鎮(zhèn)化仍將會以較快速度發(fā)展，對土地、資源、環(huán)境等都將帶來巨大壓力。實踐表明，由于城鄉(xiāng)建設(shè)是剛性的，規(guī)劃失控的城鎮(zhèn)化必然會造成無法挽回和補(bǔ)救的遺憾。在這方面歷史上曾經(jīng)有過深刻教訓(xùn)。因此，我們有必要通過完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)控機(jī)制，保障城鎮(zhèn)化過程健康有序進(jìn)行。城鎮(zhèn)化就像一個蘊(yùn)含巨大動力的火車頭，一旦啟動并高速運轉(zhuǎn)，最緊迫的課題就是不能讓其出軌。規(guī)劃編制和管理工作好比是鋪設(shè)軌道，通過科學(xué)民主編制規(guī)劃、嚴(yán)格規(guī)劃審批程序進(jìn)一步提高規(guī)劃編制和管理水平，使這條軌道剛性和可靠性更好。而城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作則好比列車運行期間的監(jiān)視器，一旦發(fā)現(xiàn)問題就及時糾正。通過城鄉(xiāng)規(guī)劃督察，可以強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃實施工作，推動規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理工作程序，維護(hù)規(guī)劃實施的科學(xué)性和法制化，切實保證用規(guī)劃來實現(xiàn)節(jié)約空間和土地資源、減少環(huán)境污染，以及避免建設(shè)浪費的目的。由此可見，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察已經(jīng)成為貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方針，促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展不可或缺的重要手段。 　?。ǘ┯欣诰S護(hù)政府公信力和權(quán)威性 　　城鄉(xiāng)規(guī)劃本身承擔(dān)著政府基于人民的根本利益和可持續(xù)發(fā)展的原則對城市空間資源的公平分配和管制重任。政府的公信力在相當(dāng)程度上體現(xiàn)在能否實現(xiàn)對城市空間合理開發(fā)利用和管理。政府的權(quán)威性也體現(xiàn)在對城市空間和規(guī)劃建設(shè)的管理方面是否有章可循，公平合理，科學(xué)有效。所以說，有了城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性才會有政府的權(quán)威性。如果任何人都可以隨便亂搭亂建，在綠地公園或風(fēng)景名勝區(qū)建房，侵占公共利益，不僅政府失去威信，而且其公信力和管理調(diào)控能力也會下降，社會的公平機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展的能力就受到破壞。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度表面上看是督察員代表中央政府或省政府督促地方政府嚴(yán)格按照國務(wù)院或省政府審批的城市總體規(guī)劃來進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)和管理，實際上是幫助地方政府樹立公信力和權(quán)威性。 　　（三）有利于科學(xué)編制和嚴(yán)格實施規(guī)劃 　　城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個協(xié)調(diào)各方利益的過程。城鄉(xiāng)規(guī)劃代表的是人民群眾的整體公眾利益和國民的長遠(yuǎn)利益。如果科學(xué)合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃得不到認(rèn)真執(zhí)行，就會后患無窮，這方面教訓(xùn)是非常深的。如某市在古建筑群保護(hù)范圍內(nèi)蓋塔樓，對歷史文化景觀造成重大破壞，后來拆除起來代價非常大。某市在與杭州西湖齊名的市中心湖景附近造高架橋，高架橋穿過湖的一部分，就像在臉上刻了一道傷疤。現(xiàn)在高架橋還在那里，受到游客和市民的一致抨擊。再舉一個正面的典型。武漢市東湖是國家級風(fēng)景名勝區(qū)，原擬建的高速鐵路違反城市總體規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，要從部分湖面上穿過，一旦建成，將使風(fēng)景區(qū)的整體性遭到破壞。結(jié)果省市領(lǐng)導(dǎo)及時發(fā)現(xiàn)，要求必須保護(hù)好風(fēng)景名勝資源。后來，該市政府花了15億元的代價，才把鐵路線路調(diào)整過來。所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制到實施整個過程都不能出任何差錯，否則會釀成重大損失。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察，通過對城鄉(xiāng)規(guī)劃全過程的監(jiān)督，協(xié)助地方規(guī)范規(guī)劃行政權(quán)力運行，減少擅自修改規(guī)劃和違規(guī)審批項目的機(jī)率；協(xié)同強(qiáng)化公眾和輿論監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)違法行為苗頭，制止違法違規(guī)行為，為科學(xué)編制和嚴(yán)格實施規(guī)劃在制度上提供了可靠保證。 　　（四）有利于促進(jìn)依法行政 　　近年來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)了不少矛盾和問題。一些地方不顧資源和環(huán)境條件盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，隨意對歷史街區(qū)大拆大建，違規(guī)在風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)內(nèi)破土動工，使資源環(huán)境蒙受重大損失；一些城市決策者“以言代法、違法干預(yù)、擅改規(guī)劃”，或者迫于多方壓力或利益集團(tuán)的誘惑被動違規(guī)，使城鄉(xiāng)不可再生資源受到破壞。事實證明，許多侵害公共利益的違法建設(shè)背后往往都有權(quán)錢交易的影響或盲目無知急功近利的沖動在起作用。至今，城鄉(xiāng)規(guī)劃已經(jīng)成為公眾投訴的一個熱點領(lǐng)域。我們經(jīng)常說要維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，核心問題是要強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行。首先要嚴(yán)格按照國務(wù)院或省政府批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃去認(rèn)真實施。其次要嚴(yán)格遵守法定的規(guī)劃程序。如果確實需要修改經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃，就要按照法定程序來修改，這是一個很重要的法治原則。即“實體法”必須依靠“程序法”的嚴(yán)格實施來保障。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，通過強(qiáng)化上級對下級的層級督察，構(gòu)成一個封閉的規(guī)劃行政管理體系，是制約以人代法、以權(quán)代法的必要措施，可以保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的貫徹落實，防止因利益集團(tuán)插手或缺乏經(jīng)驗急功近利、隨意修改規(guī)劃的現(xiàn)象，減少盲目擴(kuò)大規(guī)模、大拆大建等行為的消極影響和損失。有利于解決人民群眾關(guān)心的難點和熱點問題，也有利于化解社會矛盾、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，保障市民長遠(yuǎn)利益和公共利益，維護(hù)社會公平正義。 　?。ㄎ澹┯欣谑虑笆轮斜苊鈸p失 　　城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和實施的具體問題一般都非常復(fù)雜。對城鄉(xiāng)建設(shè)格局、產(chǎn)業(yè)布局和重大工程項目選址等方面的錯誤決策，往往會對當(dāng)前甚至下一代民眾的生活質(zhì)量造成無法挽回的影響。有許多問題只有及時發(fā)現(xiàn)才能糾正，否則就會木已成舟，于事無補(bǔ)。所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須要建立快速檢查反饋，及時處置糾正的督察機(jī)制。這方面的教訓(xùn)也非常深刻。如某城市一個重要的革命歷史會議舊址原來處在許多居民舊住宅的包圍之中，但當(dāng)?shù)卣褧h舊址周圍的房屋都拆掉了，使得該舊址像紀(jì)念碑一樣突出出來，再配以燈光，這不僅破壞了眾多原住民長期的生活環(huán)境，還使得歷史性建筑失去了原真性、整體性，而這種原真性、整體性一旦消失就無法恢復(fù)了。因此，在規(guī)劃實施過程中只有事前監(jiān)督、事中介入才能有效避免既成事實造成損失，這是一個很重要的原則。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察，通過對城市總體規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃、歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃的實施進(jìn)行全過程實時監(jiān)督，可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法違規(guī)行為，把矛盾化解在萌芽，解決在基層，做到將多數(shù)違法違規(guī)行為制止于初期，將可能的損失消除在事前和事中，防止對歷史名城的整體格局、不可再生的歷史文化和自然遺產(chǎn)造成破壞。 　　三、基層迫切需要建立城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度 　　基層對建立城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度有緊迫性的需求，表現(xiàn)在五個方面： 　　（一）地方政府建立專家咨詢機(jī)制的迫切需要 　　在當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化對城市發(fā)展質(zhì)量和速度要求并重的大背景下，地方政府極需要精通專業(yè)的城市總規(guī)劃師來幫助咨詢決策。我們南方有些城市已向國內(nèi)外招聘總規(guī)劃師，有些年薪達(dá)到100萬，但是很難找到合格的總規(guī)劃師。因為總規(guī)劃師作為城市規(guī)劃建設(shè)的總指導(dǎo)師或者顧問這個角色，需要具備豐富的實踐經(jīng)驗、擁有成功的經(jīng)驗與失敗的教訓(xùn)，深厚的規(guī)劃專業(yè)積淀，精通現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)。有的從國外回來、哪怕是名校畢業(yè)的博士也難以勝任，因為缺乏對中國傳統(tǒng)文化的理解和管理實踐。在這種情況下，要想聘請一個合格的城市總規(guī)劃師，是難上加難。著名的歷史文化名城紹興市要以60萬年薪聘請一位城市總規(guī)劃師，到現(xiàn)在都沒有選到；上海浦東在國內(nèi)外招聘總規(guī)劃師也沒有成功。而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和省政府在這方面有人才優(yōu)勢，可以把退休的注冊城市規(guī)劃師、分管城建的副市長和規(guī)劃局長招攏反聘回來，賦予國家或省派規(guī)劃督察員的地位和權(quán)力。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度的實施，從地方政府角度講，是不花錢找了個顧問。督察員們憑著多年積累的業(yè)務(wù)知識和管理經(jīng)驗，可以幫助地方政府在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的歷史進(jìn)程中，處理好綠地和河湖水系等生態(tài)資源保護(hù)和開發(fā)利用的關(guān)系，保護(hù)好不可再生的歷史文化遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝資源，確保城鄉(xiāng)建設(shè)長期持續(xù)、健康、有序發(fā)展。這是許多地方政府想做但是很難做到的事。 　?。ǘ┑胤秸Ｗo(hù)歷史文化與自然遺產(chǎn)的迫切需要 　　目前，我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期，這個時期是我國城鄉(xiāng)建設(shè)力度最大的時期，每年新建建筑量幾乎比世界上發(fā)達(dá)國家的建筑量總和還多，世界的建筑市場有一半在中國。同時，這個時期也是我國消耗資源、能源量最大的時期。這個時期，如果把不該挖的山挖掉了，把資源破壞掉了，我們就將愧對下一代、愧對我們的民族。正如丘吉爾所講的一樣，所有的政治家都有欲望在地球上留下自己的功績。每個城市的市長、書記在3至4年的任期之內(nèi)，究竟是為后人留下建設(shè)的功績還是破壞的恥辱，需要內(nèi)行人把關(guān)。如某縣城是國家級歷史文化名城，擁有明清建筑50多幢。有位領(lǐng)導(dǎo)打算重建明清一條街，把600米的古街從頭到尾全部拆了重建。后經(jīng)查處，是這位領(lǐng)導(dǎo)親戚的房地產(chǎn)公司所為，查處了縣領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)局和規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)等一共二十多人。但是，整個歷史街區(qū)的風(fēng)貌已經(jīng)蕩然無存，無法挽救。前幾年，《無極》劇組在國家級風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)打樁，在湖邊建起巨大的鋼筋混凝土建筑，美麗的湖景風(fēng)光遭到破壞。后來，劇組被處以最高罰款，縣長被撤職。當(dāng)時，網(wǎng)上有一百萬人發(fā)帖子支持依法處理。由此可見，在城市快速發(fā)展過程中，必須要有內(nèi)行人以超脫的立場，獨立、公正地對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與實施提出督察建議和意見，監(jiān)督地方政府按照既定的總體規(guī)劃不折不扣地加以落實，保護(hù)那些不可再生的資源。 　?。ㄈ┑胤秸畢f(xié)調(diào)建設(shè)與規(guī)劃矛盾沖突的迫切需要 　　眾所周知，每一個城市都有很多中央或省直屬企業(yè)、學(xué)校、部隊、機(jī)關(guān)等單位。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法，這些單位的建設(shè)行為只要處在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，都應(yīng)歸地方政府統(tǒng)一管轄。但是，在當(dāng)前城市發(fā)展建設(shè)中，一些上級機(jī)關(guān)單位自恃單位的級別高或項目的特殊性，不接受市一級政府的規(guī)劃管理，違反規(guī)劃擅自進(jìn)行建設(shè)的行為時有發(fā)生，這已成為規(guī)劃管理工作中的難點問題。地方政府對這類問題往往很難處理，迫切需要有人來代表國家利益，協(xié)調(diào)地方政府與有關(guān)單位在規(guī)劃上的沖突問題。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部或省政府派駐的規(guī)劃督察員可以代表中央和省級政府，嚴(yán)格要求各單位遵守國務(wù)院或省政府批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃，接受地方政府和地方規(guī)劃局的規(guī)劃管理，保障城市發(fā)展的長遠(yuǎn)利益和人民群眾的整體利益。 　?。ㄋ模┑胤秸嵘陨硪?guī)劃管理水平的迫切需要 　　當(dāng)前，中央明確了以加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化來擴(kuò)大內(nèi)需的方針。可以預(yù)見，今后一段時間，城鄉(xiāng)建設(shè)將會進(jìn)入新一輪快速發(fā)展的階段，這就對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作提出了新的要求。在這個關(guān)鍵的歷史階段，國務(wù)院高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控作用，目前已將國務(wù)院審批城市總體規(guī)劃的范圍由86個城市擴(kuò)大到106個城市。國務(wù)院審批城市總體規(guī)劃的城市，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)就是大城市，這意味著這些城市的經(jīng)濟(jì)社會地位十分重要，意味著這些城市對國家區(qū)域發(fā)展和自然文化遺產(chǎn)保護(hù)起著舉足輕重的作用，也意味著這些城市政府更要對區(qū)域發(fā)展負(fù)責(zé)，對整體利益負(fù)責(zé)、對長遠(yuǎn)利益負(fù)責(zé)。督察員常駐地方工作，是不花錢請來的顧問，可以從督促地方政府加快規(guī)劃編制進(jìn)度，規(guī)范規(guī)劃審批行政行為，提高規(guī)劃審批效率等方面發(fā)揮作用，促進(jìn)基層提升自身規(guī)劃管理水平。 　?。ㄎ澹┑胤秸苊庖?guī)劃決策失誤的迫切需要 　　目前，歷史文化名城名鎮(zhèn)名村有保護(hù)條例，風(fēng)景名勝區(qū)有保護(hù)條例，城鄉(xiāng)規(guī)劃有法律法規(guī)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的業(yè)務(wù)內(nèi)容很多，新法律法規(guī)也在不斷出臺，任何一個書記、市長都不可能掌握所有法規(guī)。城鄉(xiāng)規(guī)劃實施一旦出現(xiàn)差錯，就是觸犯了法律，是要受到制裁和處理的。另一方面，城鄉(xiāng)建設(shè)是剛性的，一旦出現(xiàn)決策失誤，后人很難糾正。即使糾正，代價也十分巨大。而有些損失則是不可挽回的。這方面的教訓(xùn)非常深刻。例如，某市曾經(jīng)違反規(guī)劃在長江大堤上修建5萬平方米的住宅，嚴(yán)重危及城市防洪安全。結(jié)果國務(wù)院下令，由建設(shè)部部長帶隊把違法建筑全部炸掉，并責(zé)成市政府、規(guī)劃局和水利局三個單位賠償2個億，損失非常巨大。所以，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化從追求數(shù)量向追求質(zhì)量的發(fā)展過程中，非常需要督察員在政府的決策過程中提供建議，糾正即將作出的錯誤決策，提高決策的科學(xué)化和民主化水平，避免因一時失誤，觸犯黨紀(jì)國法，也為子孫后代留下遺憾。 　　四、進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作的五要點 　　經(jīng)過近年來的努力，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度雖然取得了長足進(jìn)步，但是與國外先進(jìn)國家的規(guī)劃督察制度相比較，此項制度還存在明顯不足。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃督察的總體原則是寓監(jiān)督于服務(wù)之中，這就要求我們的督察員要當(dāng)好城市總規(guī)劃師，起到為地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)提供專家咨詢的作用，又可代表上級政府來提醒督促地方政府實施好國務(wù)院或省政府批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃。下一步，要在充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員作用方面下功夫，進(jìn)一步完善督察工作。就此，我談幾點具體要求： 　?。ㄒ唬┮獎?chuàng)新優(yōu)化信息采集途徑 　　通過規(guī)劃督察員專用網(wǎng)站實時傳遞工作信息，建立督察員之間，以及督察員與地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)之間的交流溝通平臺。 　?。ǘ┮⒁?guī)劃督察專題論壇 　　針對規(guī)劃督察中發(fā)現(xiàn)的理論性、學(xué)術(shù)性較強(qiáng)的共性問題，建立規(guī)劃專題歷史案例庫，使督察員和地方政府領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)已有案例進(jìn)行學(xué)習(xí)借鑒，以利減少爭議、統(tǒng)一思想，提高辦事效率，減少對不可再生資源的破壞。 　?。ㄈ┮嫱茝V利用衛(wèi)星遙感技術(shù)輔助規(guī)劃督察工作 　　通過定期采集地理圖象和分析衛(wèi)星遙感影像，建立規(guī)劃實施立體式監(jiān)管系統(tǒng)，輔助督察員拓展信息渠道，客觀準(zhǔn)確地掌握城市規(guī)劃執(zhí)行中存在的問題和違規(guī)搭建的建筑位置，及時糾正和拆除違法建筑。 　?。ㄋ模┘哟髮Χ讲靻T培訓(xùn)的工作力度 　　隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃的理論、技術(shù)和方法日新月異，對督察員的要求也越來越高，需要通過不間斷的培訓(xùn)，提高督察員的業(yè)務(wù)水平，使其掌握、熟悉和鉆研新出臺的法律法規(guī)，提高面對新知識、新形勢和新情況的分析判斷能力，成為當(dāng)之無愧的“智囊和權(quán)威”。 　　（五）做好督察員服務(wù)和后勤保障工作 　　英國、法國等國的國家規(guī)劃督察員有龐大的后勤機(jī)構(gòu)保障經(jīng)費、器材、辦公用品等方面提供支持。另外，還在首都設(shè)有專家咨詢委員會，一旦出現(xiàn)敏感復(fù)雜問題，就集體討論，及時作出分析，協(xié)助督察員妥善解決。督察員派出單位作為督察員服務(wù)和后勤保障機(jī)構(gòu)，要逐步完善管理機(jī)制，切實做好保障工作，為督察員順利開展工作提供有力支持。 　　總之，以上所講的觀點和內(nèi)容是根據(jù)基層同志們提供的資料提煉而成的。此次會議的工作報告已在會前印發(fā)，主要闡述當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作的經(jīng)驗、做法和問題，以及下一步工作打算。希望大家在這次會上就做好城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作多提寶貴意見，以利于今后把這項工作開展的更好。下面，請大家聽姜部長作指示，會后按照姜部長指示進(jìn)一步作好工作。