借鑒日本經(jīng)驗(yàn)　求解四川災(zāi)后規(guī)劃重建的若干難題——住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)、中國城市科學(xué)研究會(huì)理事長(zhǎng)仇保興

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　?。?008年8月13日）

　　選擇日本作為四川災(zāi)后重建借鑒學(xué)習(xí)對(duì)象的意義在于：首先，因?yàn)槿毡臼鞘澜缟习l(fā)生地震最頻繁的國家之一（圖1）1，20世紀(jì)發(fā)生的6級(jí)以上的地震占全球的26%（我國占30%），可以說中日兩國在發(fā)生地震災(zāi)害上是難兄難弟，上世紀(jì)發(fā)生在兩國6級(jí)以上地震次數(shù)之和占全球的50%以上。地震造成的死亡人數(shù)，20世紀(jì)中國一個(gè)國家占全球的50%，加上日本，達(dá)到70%左右。其次，日本是世界上最早形成建筑抗震標(biāo)準(zhǔn)的國家。至今為止，人類尚不能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)地震的發(fā)生，但是建筑的抗震標(biāo)準(zhǔn)、抗震設(shè)計(jì)與技術(shù)正日趨成熟。日本建筑師認(rèn)為，日本的建筑抗震水平就是要求建筑在地震中即使翻滾也不會(huì)因毀壞而壓死人。第三，災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)最為豐富、最成功。神戶大地震后“不死鳥計(jì)劃”的實(shí)施、新瀉大地震后的創(chuàng)造性重建等都被譽(yù)為全球地震后重建的典范，前者發(fā)生在城市的密集區(qū)，后者發(fā)生在農(nóng)村，正好為我國提供了城市防災(zāi)和災(zāi)后重建的城市樣板和農(nóng)村山區(qū)重建的樣板。更重要的是日本與我國有許多共同點(diǎn)，如人多地少，地形復(fù)雜，城鎮(zhèn)發(fā)展模式都以密集型的城鎮(zhèn)（Compact city）為主。凡是密集型的城鎮(zhèn)，都會(huì)放大地震造成的災(zāi)害。

圖1：日本地震分布圖

　　一、如何理順重建規(guī)劃體制，盡快實(shí)施科學(xué)重建　　災(zāi)后重建，規(guī)劃必須先行。但是現(xiàn)行的重建規(guī)劃門類眾多，規(guī)劃的編制要求很高，規(guī)劃的體系非常繁復(fù)?！躲氪ǖ卣馂?zāi)后恢復(fù)重建條例》規(guī)定：“地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)包括地震災(zāi)后重建總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)住房建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃、市場(chǎng)服務(wù)體系規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)和生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃。”2如果再加上城鎮(zhèn)公用基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)恢復(fù)重建規(guī)劃等等，總數(shù)不下于四十種。如何從這些五花八門的規(guī)劃當(dāng)中理出兩大類主要的規(guī)劃，是重建工作的當(dāng)務(wù)之急。　　日本災(zāi)后的恢復(fù)重建，大致分為二個(gè)階段，第一階段是發(fā)生震后3周內(nèi)，主要是落實(shí)搶險(xiǎn)救災(zāi)的應(yīng)變措施。第二個(gè)階段是發(fā)生地震4周后，正式啟動(dòng)恢復(fù)重建，主要是兩大規(guī)劃體系，一是重建規(guī)劃體系，如阪神復(fù)興計(jì)劃，包括基本構(gòu)想和基本政策方針，相當(dāng)于我國地震災(zāi)后的重建總體規(guī)劃；二是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃，這屬于地震當(dāng)?shù)卦械姆ǘㄒ?guī)劃。這兩類規(guī)劃應(yīng)在重建過程中相互協(xié)調(diào)、相互支持，最后落實(shí)到指導(dǎo)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和住宅重建上（圖2）。由此可見，災(zāi)后重建可依據(jù)的規(guī)劃主要分兩大類：一類是為災(zāi)后重建編制的專門性、宏觀性、協(xié)調(diào)性的規(guī)劃，一類是原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃的修訂，通過這兩者的有效結(jié)合，才能科學(xué)、高效地進(jìn)行災(zāi)后重建工作?！　∪毡緸?zāi)后重建的思路非常成熟，其他的專業(yè)性規(guī)劃，都從屬于這兩大類。我國已經(jīng)發(fā)布的災(zāi)后重建規(guī)劃，屬于全局協(xié)調(diào)性規(guī)劃。從世界范圍來看，這類規(guī)劃具有以下特征：一是指導(dǎo)性而非約束性。一般著重闡明重建政策，列明住房重建、生活支援、公共設(shè)施、生產(chǎn)重建、基礎(chǔ)設(shè)施五個(gè)部分重建的基本目標(biāo)與政策要求；二是號(hào)召性而非強(qiáng)制性。著重是利用重建的目標(biāo)，動(dòng)員社會(huì)各界齊心協(xié)力來推進(jìn)重建；三是激勵(lì)性而非懲罰性。鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)造，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和自主精神；四是從下而上編制而非從上而下。如日本是由各個(gè)市、町、村依據(jù)實(shí)情編制簡(jiǎn)要的規(guī)劃，然后匯集形成整個(gè)災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃；五是經(jīng)常反饋性修訂而非一定終身。日本的災(zāi)后重建規(guī)劃，先是為期2年的應(yīng)急修復(fù)規(guī)劃，然后是為期3年的主體性修復(fù)規(guī)劃，再是5年創(chuàng)造性修復(fù)規(guī)劃，三個(gè)階段加起來為期10年。我國目前制訂的重建規(guī)劃主要是應(yīng)急性的修復(fù)規(guī)劃，為期3年；六是重建規(guī)劃著眼于彌補(bǔ)其他規(guī)劃的不足，而非取而代之。它屬于“軟”規(guī)劃，與原有的各類“法定規(guī)劃”，特別是城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃等“硬”規(guī)劃呈互補(bǔ)協(xié)同的關(guān)系。所以，國務(wù)院頒布的《汶川地震災(zāi)后重建條例》第三十五條指出：“城鎮(zhèn)恢復(fù)重建應(yīng)當(dāng)充分考慮原有城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃。”這就反映了地震災(zāi)后重建的兩大主要規(guī)劃體系的性質(zhì)與互補(bǔ)性。 

圖2：日本災(zāi)后重建規(guī)劃基本思路

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃是指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)和空間調(diào)控的法定規(guī)劃，由胡錦濤主席簽署的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已于今年1月1日起實(shí)施。城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點(diǎn)：一是長(zhǎng)期性（20年），約束性；二是資源保護(hù)和城市空間的分配。為什么災(zāi)后要重新修訂城鄉(xiāng)規(guī)劃？就是因?yàn)樵瓉淼某青l(xiāng)規(guī)劃用于防災(zāi)救災(zāi)的城鎮(zhèn)空間資源一般很少，現(xiàn)在要重新分配給防災(zāi)救災(zāi)，并修訂經(jīng)災(zāi)害暴露的城鎮(zhèn)生命線安全運(yùn)行的缺陷。城鄉(xiāng)規(guī)劃“一書兩證”的管理實(shí)施體系，在災(zāi)后重建期間可以適當(dāng)從簡(jiǎn)，以提高效率；三是懲罰性。違反城鄉(xiāng)規(guī)劃要受到懲罰，并與刑法相銜接；四是地方性。我國80個(gè)特大型城市和大型城市的總體規(guī)劃需由國務(wù)院審批，絕大部分城市的總體規(guī)劃是由省政府審批。我們?cè)谏駪魧W(xué)習(xí)考察時(shí)，神戶市長(zhǎng)親自向我們講解災(zāi)后重建，但他拿出的不是重建規(guī)劃，而是修訂后的神戶城市總體規(guī)劃（圖3）。作為地震頻發(fā)的國家，日本從首相開始到縣、市長(zhǎng)的選舉，選民們要求候選人必須掌握災(zāi)后重建的知識(shí)。

圖3：日本神戶市長(zhǎng)講解修訂后的城鎮(zhèn)規(guī)劃

　　成功重建的標(biāo)志之一，就是盡快讓社會(huì)恢復(fù)到災(zāi)前的“依法運(yùn)轉(zhuǎn)”狀態(tài)。災(zāi)前的那些法律法規(guī)和市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用等，盡快重新發(fā)揮作用，這是成功重建模式所要求的。盡管此時(shí)整個(gè)城鎮(zhèn)物質(zhì)形態(tài)沒有恢復(fù)，但是整個(gè)社會(huì)法律和市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的方式已在恢復(fù)，這意味著“社會(huì)軟件”重建已初步成功?！　‘?dāng)前的主要任務(wù)，是依據(jù)總體規(guī)劃實(shí)事求是地抓緊修訂原來的城市和鎮(zhèn)總體規(guī)劃，修編縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃。這三大工作是當(dāng)務(wù)之急，因?yàn)樗鼈兡苤苯又笇?dǎo)重建項(xiàng)目的建設(shè)和城鎮(zhèn)空間資源的管制分配。

　　二、山區(qū)農(nóng)村重建如何與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合　　日本提出，山區(qū)農(nóng)村與城鎮(zhèn)一樣都是社會(huì)的財(cái)富，國土保持、農(nóng)副產(chǎn)品的供給、休閑場(chǎng)所的提供、水資源的涵養(yǎng)、生物多樣性等等都依賴于山區(qū)。四川龍門山區(qū)正好是成都大平原的后花園，兩者在地理空間和性質(zhì)上的互補(bǔ)性是罕見的，所以堅(jiān)持龍門山區(qū)與成都大平原互補(bǔ)差異化的就地重建方針至關(guān)重要。　　日本方面提出的山區(qū)重建的目標(biāo)：村民安居樂業(yè)、城市人口回鄉(xiāng)觀光、景色優(yōu)美、充滿活力的田園鄉(xiāng)村?！　∪毡旧絽^(qū)重建的途徑：就地、就近、分散為主。這與四川提出的重建方針是一致的。日本地震專家和國土交通省官員們認(rèn)為，一千年以來，日本基本上沒有采取城鎮(zhèn)地震災(zāi)后異地搬遷，只有極少數(shù)的小型村莊，因面臨工程技術(shù)尚沒有辦法克服的大滑坡或火山爆發(fā)的威脅才就近遷移安置。這次在日本學(xué)習(xí)考察期間，我們參觀了新瀉縣一個(gè)16戶人家遷建的村莊，這是日本歷史上極為罕見的災(zāi)后異地重建。從距離上看也只是搬到離原址500米遠(yuǎn)的地方，就算是成功的異地重建了，除此以外再?zèng)]有異地重建的案例。日本對(duì)山區(qū)重建以就地、就近、分散為主的方針堅(jiān)持得非常好，長(zhǎng)期以來都是如此?！　∞r(nóng)戶住宅集中重建的模式，并不是“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的本意。所有有關(guān)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的政策條例中沒有說要集中重建村莊，是一些基層干部把它誤讀了。此外，集中重建不是山區(qū)應(yīng)有的村莊布局，山區(qū)村莊就應(yīng)依山就勢(shì)，分散安置。硬要在山區(qū)開辟出一個(gè)平原集中重建村莊，搞不好還會(huì)破壞地質(zhì)生態(tài)環(huán)境；集中重建也不利于“農(nóng)家樂”的發(fā)展和村民致富。　　災(zāi)后的山區(qū)農(nóng)村不應(yīng)該盲目追求集中重建模式。這是因?yàn)槌青l(xiāng)之間是有差別的。在生產(chǎn)上，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村以家庭經(jīng)營(yíng)為主，即使農(nóng)村的人均GDP超過20000美元，也是家庭經(jīng)營(yíng)為主，而城市和工業(yè)是以企業(yè)為主的；在消費(fèi)模式上，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)是低成本、循環(huán)式的，但是城市與工業(yè)卻是高成本、直線式的，從原料供給、生產(chǎn)、消費(fèi)直至產(chǎn)生廢物、廢水排放，整個(gè)過程缺少分解者。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)都是循環(huán)利用的，真正的循環(huán)經(jīng)濟(jì)是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；在公共品的提供方面，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)是自助合作為主，而城市是政府包辦為主；在景觀特色上，農(nóng)村是自然、寬廣、情趣、傳統(tǒng)為主，而城市是文化、現(xiàn)代、娛樂、多樣；在空間關(guān)系上，農(nóng)村特別是山區(qū)農(nóng)村，生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間是相重合的，而城鎮(zhèn)這三種空間是分離的。一旦將山區(qū)農(nóng)村集中遷建，農(nóng)民們距耕種的土地較遠(yuǎn)，從而會(huì)增加務(wù)農(nóng)的成本，減少資源循環(huán)利用效率。以上幾個(gè)方面的特征決定了城鄉(xiāng)必須走差別化的重建道路?！　⌒罗r(nóng)村建設(shè)的先行者、韓國人也在反思他們過去的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，提出了新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)充分體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異化發(fā)展的原則。3“傳統(tǒng)題目農(nóng)村建設(shè)”是韓國新農(nóng)村建設(shè)的一次創(chuàng)新，也被稱之為婀美尼體(Amenity)理論的具體實(shí)踐。它是指農(nóng)村歷史、文化與自然生態(tài)資源，包括農(nóng)耕文化景觀、田園景觀、農(nóng)村風(fēng)土人情等有形和無形資源，既包括原生態(tài)的資源，如原始林、空氣、水源、土壤和無噪音的環(huán)境，也有自然生態(tài)和人類加工相結(jié)合的資源和景觀，如樹林、公園、田園、水塘等，還有與歷史文化相關(guān)的土特產(chǎn)品、文化景觀和風(fēng)土人情，如民俗、節(jié)日、紀(jì)念館、有機(jī)食品、農(nóng)村旅游等。凡是城市有的，農(nóng)村就回避；城市沒有的，農(nóng)村就恢復(fù)、發(fā)展，造就城鄉(xiāng)截然不同又趣味盎然的環(huán)境，吸引城市人到鄉(xiāng)村旅游。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民70%的收入就靠這個(gè)來源。　　由此可見，山區(qū)農(nóng)村災(zāi)后重建要注重方向性和階段性相結(jié)合，既要堅(jiān)持就地、就近、分散的原則，又要按照安全、衛(wèi)生、安居、樂業(yè)、有魅力、小康、富裕等階段性目標(biāo)，循序漸進(jìn)?！　‘?dāng)前的任務(wù)：一是指導(dǎo)農(nóng)民自力更生修建過冬框架房、樣板房。圖4所示的框架房，是聯(lián)合國有關(guān)部門為印度尼西亞爪哇島大地震之后的重建設(shè)計(jì)的。   

圖4：聯(lián)合國有關(guān)部門為印度尼西亞爪哇島大地震后設(shè)計(jì)的重建樣板房

這個(gè)20平方米的框架房可抗8級(jí)以上的地震，造價(jià)折合人民幣大概是1萬元不到。對(duì)于這種框架房，在四川災(zāi)區(qū)可以不修建尖屋頂，而應(yīng)該用混凝土現(xiàn)澆頂棚建成一層的平頂房，待第二年有錢了，再建造第二層；業(yè)主收入增加了，還可在房屋兩邊搭建平房，再過幾年還可在屋后增加平房，最終每戶總的建筑面積可達(dá)100-200平方米。對(duì)農(nóng)戶自建住房的驗(yàn)收，可設(shè)三條標(biāo)準(zhǔn)：（1）符合抗震要求；（2）尊重當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)風(fēng)貌；（3）有一定的節(jié)能減排設(shè)施（如沼氣池）。如果符合這三條標(biāo)準(zhǔn)，給予每戶人家一定的獎(jiǎng)勵(lì)資助。不符合的，不予資助，還要返工加固。二是搶修農(nóng)田基本設(shè)施。三是治理地質(zhì)災(zāi)害。對(duì)易發(fā)生塌方、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害的地方通過工程技術(shù)措施進(jìn)行加固（圖5），為農(nóng)民就地安置、住房重建創(chuàng)造條件。四是修橋鋪路，通水通電，為災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建造就基礎(chǔ)設(shè)施?？傊?，政府要在農(nóng)村做點(diǎn)農(nóng)民們一家一戶做不了的事情，而不需要代替農(nóng)民包辦他們能做的住房建設(shè)等事情。 

圖5：日本新瀉縣山古志町對(duì)易發(fā)生塌方、滑坡地段的工程加固

　　三、對(duì)地震地質(zhì)災(zāi)害隱患治理還是避讓　　從日本新瀉地震前后的治理對(duì)比可以看出（圖6），地震發(fā)生后，因山體滑坡、塌方，道路和農(nóng)田基本設(shè)施全部毀壞。通過5年時(shí)間的重建，通過重修道路、加固基礎(chǔ)設(shè)施、重挖水塘等重建工程的開展，農(nóng)民的住宅一幢一幢分散在原地重建。當(dāng)?shù)卮迩f的村長(zhǎng)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)村民重建有方，被選為日本參議院的議員?！　∪毡緦?duì)塌方、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害隱患“能治盡治”，為村鎮(zhèn)居民重建家園創(chuàng)造條件。從圖7可以看出，以前這個(gè)地方塌方很嚴(yán)重，現(xiàn)在把它改成了梯田。    

圖6：日本新瀉地震前后的治理對(duì)比　　圖7：對(duì)塌方、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害隱患的治理

　　日本災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)說明，地震災(zāi)害的治理成本應(yīng)進(jìn)行廣義分析，不能僅僅局限于就地重建的治理成本與異地重建成本的比較而盲目提議異地重建。治理地質(zhì)災(zāi)害創(chuàng)造就地重建的條件，既要分析經(jīng)濟(jì)帳，還要算就地重建的就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)資本、熟悉場(chǎng)景等。因?yàn)檗r(nóng)民住家旁邊就是其祖?zhèn)鞯耐恋兀修r(nóng)戶長(zhǎng)期以來相互之間聯(lián)系所形成的互助信任的人際關(guān)系，對(duì)周邊的生態(tài)環(huán)境、自然環(huán)境非常熟悉。如果異地重建，這些都將不復(fù)存在。所以，一千多年來，日本在與大地震的斗爭(zhēng)中形成了一整套非常完整的災(zāi)后就地重建、抵御地震災(zāi)害的理念和法規(guī)體系?！　〗y(tǒng)籌地質(zhì)災(zāi)害的治理辦法。強(qiáng)烈地震會(huì)造成山體大面積的塌方，通常會(huì)形成許多堰塞湖。日本在堰塞湖的治理上，先是采取臨時(shí)的排水管，然后再開辟一條排水渠，再是修造永久性的泄水道。在治理的方法上，不僅注意防止垮壩引發(fā)洪災(zāi)，同時(shí)要防止把災(zāi)害傳遞到下游，要求盡可能把所有的泥沙就地?cái)r截保留（圖8）。如果讓所有泥沙沖泄到下游，那下游許多水利設(shè)施都需要重建?！　〗梃b日本的經(jīng)驗(yàn)，通過眾多專家討論，集合他們的智慧，提出川西地區(qū)災(zāi)后村莊異地遷建的三個(gè)條件：（1）地震及次生災(zāi)害破壞遷建。凡村莊受地震嚴(yán)重?fù)p毀及地質(zhì)次生災(zāi)害的長(zhǎng)期嚴(yán)重威脅，現(xiàn)有工程技術(shù)難以修復(fù)，應(yīng)進(jìn)行遷建；（2）保障基本生存條件遷建。農(nóng)田、林地等生產(chǎn)資料滅失而且無法恢復(fù)，交通和市政基礎(chǔ)設(shè)施重建和維護(hù)成本極高的村鎮(zhèn)，可考慮進(jìn)行遷建；（3）生態(tài)保護(hù)遷建。村莊遭受地震和次生災(zāi)害的極重破壞，原有建設(shè)用地位于歷史文化遺跡保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)或風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)范圍內(nèi)，或原先未經(jīng)規(guī)劃，沿主要交通干線兩側(cè)自由建設(shè)的本應(yīng)搬遷的村莊，應(yīng)按集中布局的要求進(jìn)行調(diào)整。許多城市如綿陽市出城道路兩邊都是夾心村，兩邊的村民們自由穿越道路，每年造成很多的交通事故，應(yīng)該在重建中加以糾正。

圖8：日本對(duì)堰塞湖的統(tǒng)籌治理

　　對(duì)地震斷裂帶的理性處置。日本神戶這一帶城市最密集，但是它地底下的地震斷裂帶是縱橫交叉（圖9）。

圖9：日本地震斷裂帶分布調(diào)查圖

不同的地震斷裂帶顯示不同的狀態(tài)，防災(zāi)一般是關(guān)注活動(dòng)的斷裂帶。4這些斷裂帶處在人口非常密集的區(qū)域，日本在震后重建時(shí)為什么不回避地震斷裂帶？日本專家道出了其中的原因：（1）地震發(fā)生時(shí)，無法判斷何地會(huì)發(fā)生地表貫穿式裂縫。因?yàn)榈卣鸢l(fā)生時(shí)對(duì)正好處在裂縫上的建筑物可能會(huì)造成撕裂性破壞。撕裂是由地基錯(cuò)位沉降造成的。（2）對(duì)可能出現(xiàn)地表貫穿式斷裂帶的建設(shè)用地，可按不均勻地質(zhì)加以工程處理。（3）日本人多地少，必須利用所有可用土地，不能學(xué)美國加州標(biāo)準(zhǔn)，建筑避讓距離為斷層兩側(cè)15米。5美國加州有一個(gè)室內(nèi)捧球場(chǎng)，其結(jié)構(gòu)被設(shè)計(jì)成蝴蝶型，正好處在地震斷裂帶上。當(dāng)?shù)卣饠嗔褞б苿?dòng)時(shí)，兩個(gè)建筑可分別移動(dòng)，不會(huì)造成撕裂。（4）公布地震斷裂帶的準(zhǔn)確位置，促使處于其周邊的業(yè)主和企業(yè)加固建筑（圖10）。日本非常理性地對(duì)歷史上所有的斷裂帶，通過深達(dá)幾千米的鉆探或反射式探測(cè)，把城鎮(zhèn)底層地質(zhì)結(jié)構(gòu)全部分析清楚，并向社會(huì)公布地震斷裂帶的準(zhǔn)確位置。如果哪個(gè)工程或建筑正好處在地震斷裂帶的上方，由業(yè)主自己加固。  

圖10：日本地震斷裂帶分布準(zhǔn)確位置圖

　　我國對(duì)地震斷裂帶處置的法規(guī)較多，主要是針對(duì)發(fā)震斷裂帶而言的。對(duì)于發(fā)震斷裂的定義，可依據(jù)現(xiàn)行工程標(biāo)準(zhǔn)（巖土工程勘察規(guī)范GB50021-2001），首先是從時(shí)間上區(qū)別于早期地震斷裂帶，僅僅關(guān)注全新世活動(dòng)斷裂，即一萬年以內(nèi)不發(fā)生地震，今后也可能發(fā)生地震，也叫做全新世活動(dòng)斷裂。依據(jù)我國相關(guān)的規(guī)范，只有建核電站的時(shí)候，才考慮全新世之前的地震斷裂帶，而一般的建筑不考慮；其次是從空間上區(qū)別于次生斷裂、支斷裂和其他地質(zhì)斷裂。災(zāi)區(qū)地表可見到的各種斷裂帶，大部分都是其他地質(zhì)斷裂；第三是從性質(zhì)上區(qū)別于靜止斷裂帶，因?yàn)榘l(fā)震斷裂是活動(dòng)的。這方面，我國制訂了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，如《建筑地基基礎(chǔ)設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50007-2002）、《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50431-2007）、《地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估技術(shù)要求》（GBH14158-93）和《建筑抗震設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50011），這些技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，是我國眾多專家學(xué)者長(zhǎng)期以來集世界抗震技術(shù)之大成的研究成果，具有國際水準(zhǔn)并經(jīng)多年實(shí)踐驗(yàn)證。無論是建筑，還是城市規(guī)劃重建，都應(yīng)該遵守這些國家標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，隨著抗震工程學(xué)的新發(fā)展，這些國家標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該做一些適時(shí)的修改?！　∷?、如何規(guī)劃建設(shè)安全抗震的城鎮(zhèn)　　我國大陸地震烈度6-9度的地震區(qū)占國土面積的60%以上，2/3的人口達(dá)百萬的城市位于地震烈度7度以上的高危險(xiǎn)區(qū)。6我國是僅次于日本的地震密度最高的大國之一。由此可見，日本的經(jīng)驗(yàn)很值得我們學(xué)習(xí)借鑒。　　1、建筑物的抗震加固?？拐鹪\斷、實(shí)施加固、全面推行“學(xué)校加固計(jì)劃”。日本阪神地震之后，建筑物抗震加固規(guī)范更加科學(xué)。日本阪神大地震在地震界引起了關(guān)注。因?yàn)樵诖酥埃械牡卣饘＜叶颊J(rèn)為東京地區(qū)會(huì)發(fā)生地震，而關(guān)西地區(qū)不會(huì)發(fā)生地震，所有的抗震設(shè)施都集中在東京，結(jié)果突然發(fā)生了關(guān)西大地震，這是日本地震學(xué)家們沒有預(yù)料到的。在此之后，建筑師們?nèi)鏅z討了建筑和工程抗震的一系列法律。推行“學(xué)校加固計(jì)劃”，并對(duì)重要公共建筑進(jìn)行避震改造，目前已經(jīng)完成了70%?！　?、城鄉(xiāng)生命線加固工程。1996年以來全日本一共加固橋梁2.8萬多處。大橋桁梁與橋墩之間通過索鏈加固（圖11），發(fā)生一般地震時(shí)，橋梁也不會(huì)因錯(cuò)位而垮塌。

　　圖11：橋梁加固工程

　　3、利用城鎮(zhèn)道路、河川，規(guī)劃建設(shè)“城市防災(zāi)軸”（圖12）。防災(zāi)軸包括綠化隔離、防災(zāi)點(diǎn)布局、防災(zāi)公園、居民點(diǎn)交通等之間的關(guān)系處理、物資儲(chǔ)備點(diǎn)設(shè)置等，構(gòu)成較為完備的防災(zāi)系統(tǒng)?！　?、建設(shè)具備醫(yī)療、福利、行政、避難、儲(chǔ)備等多功能“防災(zāi)安全街區(qū)”（圖13）。街區(qū)（block）里面有公園、社區(qū)防災(zāi)中心、避災(zāi)點(diǎn)和應(yīng)急救災(zāi)物資的儲(chǔ)備等等?！　?、將政府辦公樓、公園、體育場(chǎng)、學(xué)校、廣場(chǎng)等建設(shè)成為“防災(zāi)據(jù)點(diǎn)”（圖14），配備應(yīng)急用品儲(chǔ)備，而且儲(chǔ)備的應(yīng)急用品可以保證一周的需要?！　?、建設(shè)公園、綠地雨水收集和儲(chǔ)蓄池，既可用于消防，又可以節(jié)約水資源澆綠地?！　?、采用柔性管道或接口技術(shù)，提高城鎮(zhèn)管道網(wǎng)絡(luò)抗震性能。日本抗震專家認(rèn)為，只要把柔性抗震管道技術(shù)用到位，即使發(fā)生八級(jí)大地震也不會(huì)對(duì)地下管網(wǎng)造成太大的破壞。  

圖12：城市防災(zāi)軸             　        圖13：城市防災(zāi)安全街區(qū)

　　　　圖14：城市防災(zāi)據(jù)點(diǎn)     　　　        圖15日本的隔震和避震建筑        

　　8、對(duì)抗震應(yīng)急中心、通訊、醫(yī)院、電力、消防等生命線指揮調(diào)度建筑采用隔震和避震建筑（圖15）。日本神戶市大量采用此類建筑之后，確保了地震來襲時(shí)城市生命線工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)?！　?、推廣“電波報(bào)警系統(tǒng)”和GIS技術(shù)應(yīng)用。日本建立了地震信息快速發(fā)布系統(tǒng)（圖16），一旦地震發(fā)生，氣象部門根據(jù)來自震中最近觀測(cè)點(diǎn)的數(shù)據(jù)，大約在4秒之內(nèi)即可通過無線和廣播電視系統(tǒng)迅速發(fā)出警報(bào)，在地震波實(shí)際到達(dá)之前為周邊地區(qū)贏得數(shù)秒甚至幾十秒的應(yīng)急準(zhǔn)備時(shí)間。如今年6月14日發(fā)生在日本巖手縣的7.2級(jí)地震，東京地區(qū)發(fā)出警報(bào)比地震實(shí)際到達(dá)當(dāng)?shù)貢r(shí)間提前了十幾秒。因?yàn)殡姴ǖ膫鬟f速度達(dá)每秒30萬公里，而地震發(fā)生先是縱向波，后是橫向波。橫向波傳遞速度相對(duì)慢些，在距震中100公里處，一收到電波報(bào)警信號(hào)就可以跑到戶外避險(xiǎn)。因?yàn)闄M向波來的時(shí)候，距震源一百公里以上的時(shí)間間隔有6、7秒，完全可以躲避，這就是一個(gè)救命的信號(hào)。我覺得四川應(yīng)該研究推廣這種技術(shù)。 

圖16：日本地震信息快速發(fā)布系統(tǒng)

　　10、編制城鎮(zhèn)抗震防災(zāi)規(guī)劃與防災(zāi)應(yīng)對(duì)手冊(cè)，指導(dǎo)城鄉(xiāng)居民和青少年學(xué)習(xí)，經(jīng)常演習(xí)防災(zāi)，增強(qiáng)民眾防災(zāi)意識(shí)。日本的同行們強(qiáng)調(diào)，如果把所有的抗震對(duì)策重點(diǎn)都放在硬件設(shè)施的修建上是很危險(xiǎn)的，而且從成本角度考慮實(shí)際上也是不合算的。為了減輕受災(zāi)程度，在設(shè)施的管理、觀測(cè)、避難等軟件方面加強(qiáng)培訓(xùn)和管理，是防災(zāi)城鎮(zhèn)建設(shè)的重要一環(huán)。7　　11、多組團(tuán)、互補(bǔ)發(fā)展型的中小組合城鎮(zhèn)群（圖17）。這樣的城鎮(zhèn)發(fā)展模式可以分散地震造成的危害。日本提出小巧的城市空間，產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施多重互聯(lián)，城鎮(zhèn)出口通道應(yīng)該是多個(gè)。防災(zāi)信息共享、生態(tài)環(huán)保共建、資源共同利用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)共同努力等等。

圖17：多組團(tuán)、互補(bǔ)型的中小組合城鎮(zhèn)群

　　美國城市規(guī)劃師協(xié)會(huì)也提出了災(zāi)后恢復(fù)與重建規(guī)劃，基本要點(diǎn)是：一是要把防災(zāi)規(guī)劃和恢復(fù)重建規(guī)劃納入正在實(shí)施的城市規(guī)劃中去；二是制訂以社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害反應(yīng)規(guī)劃。一定要以社區(qū)（居委會(huì)或者村委會(huì)）為基礎(chǔ)來組織救災(zāi)和重建活動(dòng)；三是制定為社區(qū)提供應(yīng)急的短期住房策略。社區(qū)應(yīng)有這樣的理念，發(fā)生災(zāi)難之后的應(yīng)急住房，由社區(qū)自己解決；四是災(zāi)前編制適用于舊城區(qū)的經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃，因?yàn)榕f城區(qū)最容易受到災(zāi)難性的破壞；五是加固住房和其他房屋，使之能抗御未來的強(qiáng)震；六是明確權(quán)屬模式，與易受災(zāi)地區(qū)的企業(yè)一起工作，預(yù)見他們的需求。即要明確個(gè)人、單位、團(tuán)體抗震救災(zāi)的權(quán)利與責(zé)任；七是列出社區(qū)內(nèi)需要在地震后修復(fù)和加固的建筑物清單，尋求減少損失的時(shí)機(jī)；八是了解風(fēng)險(xiǎn)如何隨地點(diǎn)而變化；九是取土樣，即進(jìn)行地質(zhì)勘探。國家地震局要在龍門山地區(qū)進(jìn)行鉆探，只有經(jīng)過深度鉆探分析，才能準(zhǔn)確地判斷哪個(gè)地方存在地震斷裂帶。因?yàn)榈卣饠嗔讯及l(fā)生在地層深處，僅從地表破裂來判斷地底下的斷裂帶往往難以湊效。日本采取兩個(gè)辦法來確定地震斷裂帶的位置。第一是通過反射式勘察，通過對(duì)地面的機(jī)械撞擊，人工制造小地震，再以類似醫(yī)用超聲波的專門儀器檢測(cè)，但這只能是探明淺層的斷裂。第二是鉆探分析。深層的斷裂必須經(jīng)過鉆探，并對(duì)巖芯土樣進(jìn)行科學(xué)分析。因?yàn)閿嗔褞У耐翗硬灰粯?，要深入地層幾公里甚至十公里處進(jìn)行取樣分析。這是一個(gè)浩大的工程，但是龍門山必須要做這樣的鉆探。日本對(duì)地震斷裂帶的分析已做到非常精細(xì)的程度，可以把地震斷裂帶在地底下的位置以不同的顏色線條標(biāo)注在1/500的圖上，并用不同的色線標(biāo)明準(zhǔn)確程度（見圖10 ），這樣就可供業(yè)主和工程技術(shù)人員參考。而我國在這方面往往采用十萬分之一的圖，精確度與日本相差太大了。十是把繪制的地震危險(xiǎn)圖納入規(guī)劃設(shè)計(jì)過程。因?yàn)榉ǘǖ目刂菩栽斠?guī)圖的比例尺是1/500，如果地震危險(xiǎn)區(qū)劃圖是1/10萬，兩個(gè)圖就對(duì)不上，應(yīng)認(rèn)真進(jìn)行地質(zhì)勘測(cè)后調(diào)整。　　五、如何為后人提供環(huán)境友好型的重建模式　　日本提出的創(chuàng)新型重建模式，不僅成為該國以后災(zāi)后重建的樣本，也為四川震后重建提供了學(xué)習(xí)參照的典范。新瀉縣的重建計(jì)劃提出：震后復(fù)興模式應(yīng)是最樸素和最先進(jìn)技術(shù)的絕妙結(jié)合，是城鎮(zhèn)、農(nóng)村、梯田、高山融為一體的光芒四射的新瀉縣，讓民眾的生活比災(zāi)前更有活力、更安心、更富裕?！　〗Y(jié)合日本災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)，適合我國創(chuàng)新型的災(zāi)后重建模式主要包括以下內(nèi)容：　?。?）與避災(zāi)和應(yīng)急避難場(chǎng)所相結(jié)合的綠地系統(tǒng)和“防災(zāi)軸”?！　。?）可步行的城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)的步行道和自行車道四通八達(dá)，綠樹環(huán)繞，穿越小區(qū)街道，可達(dá)性好。非機(jī)動(dòng)車道和自行車道與機(jī)動(dòng)車道相融離或脫離，使綠色交通更加暢通便捷?！　。?）依據(jù)低沖擊開發(fā)模式的雨水收集利用（圖18），城鎮(zhèn)可滲透地面達(dá)到40%以上。設(shè)計(jì)良好的城鎮(zhèn)建筑和基礎(chǔ)設(shè)施就像森林，可一層一層地吸收利用雨水，能有效減少暴雨形成的地表徑流。所謂低沖擊開發(fā)模式，指的是城鎮(zhèn)或者村莊修建之前地表的徑流量是多少，修建之后還是多少，不會(huì)改變地表徑流?！　。?）雨污分離，水再生利用工程。應(yīng)用集裝箱式的污水處理單元（圖19），經(jīng)處理后的水質(zhì)非常高，可以直接飲用。在城郊分散住戶可利用沼氣池凈化生活污水。

　　圖18：低沖擊開發(fā)模式的雨水收集利用     圖19：集裝箱式的污水處理單元

　?。?）設(shè)計(jì)建設(shè)有地方文化特色的綠色建筑與節(jié)能建筑?！　。?）強(qiáng)化太陽能的利用，推廣太陽能熱水器與建筑一體化、太陽能綠燈和LED照明系統(tǒng)、公共建筑屋頂?shù)奶柲芊螂姵氐冗m用技術(shù)與新產(chǎn)品?！　。?）建筑垃圾的循環(huán)利用。神戶大地震建筑垃圾循環(huán)利用達(dá)50%，到新瀉災(zāi)后重建時(shí)，建筑垃圾循環(huán)利用達(dá)到75%以上，幾乎所有的建筑垃圾都得到利用?！　。?）與地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)相結(jié)合的生態(tài)公園計(jì)劃?，F(xiàn)有工程技術(shù)難以治理的地方，可劃定一定的范圍作為生態(tài)公園?！　。?）地震遺址保護(hù)項(xiàng)目。就此次汶川大地震，除了北川以外，地震遺址保護(hù)項(xiàng)目要典型化、小型化、節(jié)地化。像龍門山這一帶的建設(shè)用地是非常緊張，更要注重節(jié)地?！　。?0）新建小區(qū)推廣綠色能源綜合工程（圖20）。也就是把小區(qū)的太陽能電池、電梯下行發(fā)電、垃圾沼氣發(fā)電與風(fēng)能發(fā)電模式組合在一起。白天向公共電網(wǎng)輸電，晚上用電高峰時(shí)，由公共電網(wǎng)補(bǔ)充送電?，F(xiàn)正組織歐盟專家和美國專家在我國沿海城市進(jìn)行試點(diǎn)。我認(rèn)為這樣的能源綜合工程在災(zāi)區(qū)的一些縣城可以應(yīng)用。 

圖20：新建小區(qū)綠色能源綜合工程

　?。?1）生活垃圾分類收集和源頭處理。日本家家戶戶對(duì)垃圾都進(jìn)行分類處理，把家庭有機(jī)垃圾放在專門處理器里。有機(jī)垃圾投放一周之后就可經(jīng)細(xì)菌分解轉(zhuǎn)化為肥料。　?。?2）在城鎮(zhèn)郊區(qū)大力發(fā)展綠色旅游。吸引市民去城郊農(nóng)村、山村、漁村居住旅游，體驗(yàn)農(nóng)村漁業(yè)的生產(chǎn)，接觸當(dāng)?shù)刈匀弧⑽幕?，與當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行交流；提供農(nóng)家菜和農(nóng)家旅館（圖21），復(fù)興歷史文化名鎮(zhèn)名村、風(fēng)景名勝區(qū)。這是農(nóng)民致富的主要途徑，日本也是如此?！　】傊瑸?zāi)后的城鎮(zhèn)不要追求單純的恢復(fù)重建，而是應(yīng)該創(chuàng)新性地重建，要為后人和全世界提供重建的新模式。

圖21：綠色旅游——農(nóng)家樂

　　　六、如何發(fā)揮政府職能，提高重建的效率　　在重建的過程中，要有針對(duì)性地對(duì)“市場(chǎng)失效”領(lǐng)域?qū)嵤┕苤?，放松一般性管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的作用。這也是發(fā)達(dá)國家災(zāi)后重建成功的原因之一，而發(fā)展中國家重建中更需要掌握但缺乏這方面的經(jīng)驗(yàn)。日本在這方面做得比較好?！　∈袌?chǎng)失效之一：自然壟斷經(jīng)營(yíng)　　1、對(duì)那些獨(dú)一無二的資源，如重建中需要大量的石料、沙料和石灰石礦等，要防止利益集團(tuán)的壟斷。四川災(zāi)后重建建筑面積，相當(dāng)于全國城市一年的建筑量，約5億平方米，比歐盟每年的總建筑量還多。所以，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該盡快劃定砂石開采地段、價(jià)格，只要對(duì)地質(zhì)、山體、交通不影響，都可開放開采。應(yīng)盡快修復(fù)建材企業(yè)和生產(chǎn)運(yùn)輸?shù)缆贰Ｈ毡驹跒?zāi)后重建過程中，一般會(huì)根據(jù)民眾的需要，在當(dāng)?shù)貓?bào)紙、電視上刊登“物價(jià)和我們的生活”專欄，登載諸如不同建筑部件的修理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、房租、建材和勞務(wù)市場(chǎng)價(jià)格等信息以指導(dǎo)重建。8　　2、防止個(gè)別地方通過“私密結(jié)社”壟斷某些急需品以獲暴利。日本的經(jīng)驗(yàn)，是對(duì)災(zāi)后生活必需品列出清單（食品18種、日用品15種），家庭必須要有三天的貯藏量，市町政府保三天，中央、縣政府備有三天以上的貯量。要防止過度管制。如果要求災(zāi)區(qū)蔬菜、建材價(jià)格控制在5·12以前的水平，如同我國控制煤的價(jià)格不能上漲一樣并不現(xiàn)實(shí)，反而會(huì)影響市場(chǎng)機(jī)制配置資源、緩解供求矛盾的作用。日本在1995年兵庫大地震之后，各級(jí)政府向民眾設(shè)置了咨詢投訴電話，開設(shè)了“奸商舉報(bào)110”收到了良好的效果。9　　3、防止某些業(yè)務(wù)上的特性形成壟斷。比如通訊、醫(yī)療、交通等行業(yè)在抗震救災(zāi)過程中，都需要政府直接臨時(shí)介入，強(qiáng)化臨時(shí)應(yīng)急管制，合理分配資源。尤為重要的是，要防止政府財(cái)政重建資金擠占民間社會(huì)捐助資金的渠道。各類不同性質(zhì)的重建資金應(yīng)有不同程度的優(yōu)先使用原則。首先，認(rèn)捐資金應(yīng)讓位于認(rèn)建資金（后者包括人力、智力、責(zé)任的投入）。如認(rèn)建一所學(xué)校，不僅投入資金量大，而且還要投入精力和人力資本，投資者自己落實(shí)建筑施工隊(duì)伍并承擔(dān)質(zhì)量責(zé)任。其次，大型慈善組織資金要讓位于民間捐助資金。因?yàn)楹笳咴敢庖再Y金換取社會(huì)名譽(yù)，不應(yīng)以前者的資金堵了后者的捐助渠道。再次，財(cái)政資金（包括對(duì)口支援省份、城市的資金）應(yīng)讓位于社會(huì)捐助資金?，F(xiàn)在一些災(zāi)區(qū)干部要求對(duì)口支援城市建什么圖書館等能出“形象”的工程項(xiàng)目。實(shí)際上這些不需要對(duì)口支援城市來建的，因?yàn)檫@些屬于產(chǎn)權(quán)獨(dú)立、形象明顯的項(xiàng)目，企業(yè)、社會(huì)都能捐助，對(duì)口支援城市不要操這個(gè)心。對(duì)于特殊黨費(fèi)的用途，中組部的一位副部長(zhǎng)曾表態(tài)：中國共產(chǎn)黨是世界上唯一一個(gè)沒有自身利益的政黨，不要求“特殊黨費(fèi)”援助的項(xiàng)目出形象，與民間捐助搶項(xiàng)目。最后，上級(jí)財(cái)政資金要讓位于下級(jí)財(cái)政資金。因?yàn)樯霞?jí)財(cái)政資金要保證那些最看不見形象的公共項(xiàng)目。財(cái)政資金主要用于社會(huì)募捐解決不了的住房重建救助、地質(zhì)災(zāi)害治理、地下管網(wǎng)建設(shè)等難以由民間捐助的項(xiàng)目。此外，凡是能企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)行重建的，就不需進(jìn)行社會(huì)捐助和財(cái)政投入，捐助和財(cái)政資金都必須要讓位。　　市場(chǎng)失效之二：外部性　　外部性是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞，災(zāi)區(qū)重建主要是要防止負(fù)外部性，即某人或某利益集團(tuán)在追求自身利益的過程中損害他人或者社會(huì)的利益。比如污染物排放，或者為了某房地產(chǎn)的利益，強(qiáng)行征用農(nóng)民承包土地或者強(qiáng)行拆除居民受損的房產(chǎn)等等?，F(xiàn)在居民捍衛(wèi)自己的房產(chǎn)權(quán)的意識(shí)非常強(qiáng)烈。政府說這個(gè)房子該拆，在墻上寫了“拆”字，居民馬上寫個(gè)“不拆”。還有侵占國家風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化、文物、公園綠地、公共空間、交通干線兩側(cè)土地等等。負(fù)外部性大量表現(xiàn)為“政府不作為”或者“亂作為”。為了保證災(zāi)區(qū)重建順利進(jìn)行和長(zhǎng)期可持續(xù)的發(fā)展，災(zāi)區(qū)原有保障社會(huì)和環(huán)境、基本產(chǎn)權(quán)和法律制度應(yīng)盡快恢復(fù)。由此可見，對(duì)都江堰市最初提出的那個(gè)私人房產(chǎn)補(bǔ)償政策，雖然有一定的創(chuàng)造性，但這些措施只有利于眼前的公平，但不利于民眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。災(zāi)區(qū)成功重建和復(fù)興繁榮的前提是基本的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該受到妥善保護(hù)，不能因?yàn)闉?zāi)害的“不可抗力”而重新進(jìn)行私人財(cái)產(chǎn)分配。如盲目借災(zāi)均貧富，就等于這個(gè)地方對(duì)外來投資者是一進(jìn)去就“關(guān)門打狗”，將來誰還會(huì)來投資？　　市場(chǎng)失效之三：信息不對(duì)稱　　災(zāi)后民眾對(duì)前途命運(yùn)的擔(dān)憂，往往體現(xiàn)在對(duì)原有財(cái)產(chǎn)（主要是土地和房產(chǎn)）和原有社會(huì)資本會(huì)不會(huì)喪失。我在杭州任市長(zhǎng)時(shí)，三峽移民到杭州來，我們把房子造好給他們，并分給非常肥沃的土地，每戶2-3畝，僅土地就值一百萬。但許多移民還是不愿意，又回去了，為什么？因?yàn)樗麄冊(cè)谶@里，對(duì)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)情不熟悉，沒有親戚朋友，有一點(diǎn)事也找不到人幫忙，社會(huì)資本全喪失。給了他們?cè)俸玫奈镔|(zhì)資本也不能替代社會(huì)資本。世界上有三種人造資本，即物質(zhì)資本、人力資本和社會(huì)資本，我們往往只注意物質(zhì)資本，而后兩種資本也是生產(chǎn)力，有時(shí)是更重要的生產(chǎn)力要素。為什么四川省提出就地、就近、分散重建的原則，某種意義上說，就是為了減少對(duì)社會(huì)資本的浪費(fèi)。重建規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)未來城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的一種事先安排，并對(duì)可能出現(xiàn)的問題做出預(yù)測(cè)和對(duì)策。所以，盡快發(fā)布“重建規(guī)劃”和修訂后的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”是民眾心理穩(wěn)定的基礎(chǔ)。　　當(dāng)?shù)氐碾娨?、廣播、網(wǎng)站、報(bào)刊都應(yīng)該圍繞政府的舉措、重建方案進(jìn)行宣傳，征求意見，盡可能接受民眾的意見，激發(fā)他們參與重建的積極性，減少出現(xiàn)“政府要我做什么，我就干什么”的“麻木依賴病”。據(jù)我們組織的調(diào)查表明，愿意就地重建的占70%。但是70%的群眾認(rèn)為政府叫我們搬哪里就搬哪里，10與沿海地區(qū)農(nóng)民那種“政府叫我搬家，我就告政府”的情形完全不同。盲目依賴政府，這實(shí)際上是缺乏自主創(chuàng)業(yè)能力的表現(xiàn)?！　∫M快創(chuàng)建川西地震之后復(fù)興的專業(yè)電視頻道、專業(yè)網(wǎng)站、專業(yè)報(bào)刊，擴(kuò)大對(duì)外宣傳，消除災(zāi)區(qū)與外界的信息不對(duì)稱所帶來的重建人才、技術(shù)、物資設(shè)備等方面的供需失衡。應(yīng)爭(zhēng)取中央電視臺(tái)奧運(yùn)頻道在奧運(yùn)之后改成四川災(zāi)后重建頻道，這是向全世界宣傳最便捷的途徑，能動(dòng)員全球力量來幫助重建?！　∈袌?chǎng)失效之四：公共產(chǎn)品提供　　公共產(chǎn)品怎么提供，非常重要。公共產(chǎn)品有必須性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性等特征，但是絕大多數(shù)城市的公共產(chǎn)品“純度”不一。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共產(chǎn)品可分成三類：　　1、“俱樂部類”公共品。此類公共品有一定的排他性，容易“擁擠”。如游泳池、音樂廳、網(wǎng)吧、旅游景點(diǎn)、收費(fèi)公路和橋梁等等，可以由社會(huì)資本介入投資并經(jīng)營(yíng)?！　?、可變使用的公共設(shè)施，是指?jìng)€(gè)人對(duì)其服務(wù)的使用量是可變的，有一定的選擇余地。如博物館、圖書館、文化中心、體育館、義務(wù)教育之外的學(xué)校等。這些公共設(shè)施的使用人數(shù)達(dá)到一定程度之后，多增加消費(fèi)者會(huì)使服務(wù)水平明顯下降。對(duì)這一類公共品，可以采用BT的模式，即政府建成以后，再轉(zhuǎn)讓給民間來經(jīng)營(yíng)，或者政府直接授權(quán)經(jīng)營(yíng)、外包經(jīng)營(yíng)。如奧運(yùn)場(chǎng)館，政府建成后，外包出去，維護(hù)管理費(fèi)用就下降了?！　?、不可變使用的公共設(shè)施。個(gè)人對(duì)其使用的選擇自由度很少，如使用人數(shù)多了，政府就需要擴(kuò)張公共設(shè)施。如義務(wù)教育學(xué)校、醫(yī)院、環(huán)保、消防、防洪防災(zāi)設(shè)施、街道、防災(zāi)綠地、公園、廣場(chǎng)、橋梁、公路等。對(duì)這類公共設(shè)施，政府部門要盡可能早規(guī)劃、早安排，并依照服務(wù)人口和范圍的大小，盡快落實(shí)相關(guān)社區(qū)或基層政府來組織提供。　　要按照以上三類和可產(chǎn)業(yè)化的項(xiàng)目、發(fā)展項(xiàng)目來分類編制災(zāi)后重建的項(xiàng)目庫?！　〈送猓话阈缘淖》恐亟▽偈袌?chǎng)有效發(fā)揮作用的范圍。政府的作為在于：第一，組織專家逐幢界定拆除重建或者加固重建；第二，保護(hù)原有私人房產(chǎn)權(quán)，調(diào)解產(chǎn)權(quán)糾紛；第三，配備好基層社區(qū)負(fù)責(zé)人，激勵(lì)他們組織社區(qū)民眾自力更生進(jìn)行重建。社區(qū)居民委員會(huì)和村民委員會(huì)，重建期間必須派當(dāng)?shù)赜薪?jīng)驗(yàn)、威信和積極性的退休干部或在職公務(wù)員來負(fù)責(zé)組織，讓他們兩年重建之后回來。不要直接用大學(xué)生去任居委會(huì)主任或村長(zhǎng)，他們因沒有經(jīng)驗(yàn)，難以指導(dǎo)和組織民眾重建。第四，合理發(fā)放住房重建補(bǔ)助；第五，修訂原有的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與控規(guī)；第六、監(jiān)管重建住房的抗震、節(jié)能等方面的質(zhì)量與風(fēng)貌；第七、組建房屋開發(fā)公司，購買放棄產(chǎn)權(quán)的業(yè)主的房產(chǎn)。業(yè)主放棄的房產(chǎn)在規(guī)定時(shí)間賣不掉，政府以市場(chǎng)價(jià)買回來，以平等的身份參與重建，從而加速重建的進(jìn)程；第八，為低收入者提供廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房；第九，組織專家對(duì)重建和加固房進(jìn)行驗(yàn)收；第十，提供“一站式”規(guī)劃建設(shè)審批服務(wù)和咨詢，出臺(tái)激勵(lì)政策，對(duì)按時(shí)開展重建和加固的業(yè)主給予獎(jiǎng)勵(lì)，提高重建速度。按完成重建時(shí)間先后，政府給予不同的獎(jiǎng)勵(lì)是很有效的辦法。

　　總之，借鑒學(xué)習(xí)日本地震后重建的成功經(jīng)驗(yàn)，首先要在眾多的“重建規(guī)劃”中分清互補(bǔ)性強(qiáng)、“軟”“硬”結(jié)合的兩類規(guī)劃，根據(jù)防災(zāi)和社會(huì)發(fā)展需要，有針對(duì)性地對(duì)原有法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行修訂，并協(xié)同其他類型的規(guī)劃用于指導(dǎo)和規(guī)范重建工作。其次是在山區(qū)農(nóng)村重建中堅(jiān)持“就地、就近、分散”的原則，不僅有利于有效利用有形的土地資源和無形的社會(huì)資本，而且也有利于“農(nóng)家樂”的發(fā)展。再次對(duì)塌方、泥石流等地震災(zāi)害陷患要堅(jiān)持“能治盡治”，充分利用現(xiàn)代工程技術(shù)來治理地質(zhì)隱患，充分利用災(zāi)區(qū)各類資源。第四是采取建筑物抗震加固等11項(xiàng)適用的技術(shù)和成熟的政策，規(guī)劃建設(shè)安全抗震的城鎮(zhèn)。第五要推廣落實(shí)12項(xiàng)先進(jìn)實(shí)用的生態(tài)理念和工程技術(shù)，創(chuàng)造性地進(jìn)行震后重建工作。最后，在分析四種市場(chǎng)失效的基礎(chǔ)上，對(duì)各類重建資金使用上的優(yōu)先順序進(jìn)行分類，分清政府職能在重建工作中有作為的范圍，防止“缺位與越位”，確保震后重建工作的科學(xué)性、高效與可持續(xù)。                   

注釋：　　1、資料來源于日本國土交通省技術(shù)參事官望月達(dá)也2008年6月19日在河北廊坊召開的“2008城市發(fā)展與規(guī)劃國際論壇”上的發(fā)言?！　?、參見：《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》。事實(shí)上，我國各部委、四川省廳及市縣各部門所分頭編制的各類“重建規(guī)劃”總數(shù)高達(dá)200多種。各職能部門各自表達(dá)對(duì)重建的設(shè)想和愿望，但很少有部門對(duì)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行負(fù)責(zé)。所謂規(guī)劃“會(huì)議上議議、墻上掛掛、不了了之”成為當(dāng)前的通病?！　?、參見：仇保興《生態(tài)文明背景下的我國鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)的基本方針》，《城市規(guī)劃》2007年第6期?！　?、參見：《兵庫縣的活斷層——六甲·淡路島斷層帶》http://web.pref.hyogo.jp/hukkou/imdex.htm　　5、發(fā)震斷裂造成的地表破裂所需要的避讓距離，在世界各國也都有一個(gè)不斷認(rèn)識(shí)和深化的過程。美國加州“地震斷層劃定法案”（Alquist-Priolo earth quake Fault Zoning Act.）中規(guī)定的斷層避讓距離為斷層兩側(cè)各15米。　　6、參見：葉耀先  岡田寬夫 《地震災(zāi)害比較學(xué)》，中國建筑工業(yè)出版社，2008年4月第一版，第16頁。該文認(rèn)為：中國約有一半人口居住在地震烈度為VII度和VII度以上的地震區(qū)。20世紀(jì)以來，全世界所有發(fā)生在大陸的7級(jí)和7級(jí)以上地震中，大約有三分之一發(fā)生在中國；全世界所有因地震而死亡的人數(shù)中，中國占50%?！　?、參見：[日]內(nèi)閣府編 《災(zāi)后恢復(fù)與重建實(shí)施手冊(cè)》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2008年8月第一版，第295頁?！　?、參見同上，第131頁。從1995年1月開始到7月30日，兵庫縣“奸商舉報(bào)電話110”受理的舉報(bào)件數(shù)為90件，與1994年（地震前）同期相比增加了1倍?？h警察機(jī)構(gòu)生活經(jīng)濟(jì)科根據(jù)這些舉報(bào)，揭露了28個(gè)奸商，共逮捕了19人，把44人的材料送交了檢察院?！　?、參見同上?！　?0、參見：仇保興編 《地震災(zāi)后重建家園指導(dǎo)手冊(cè)》第8分冊(cè)《震后鄉(xiāng)鎮(zhèn)典型調(diào)查分析》，中國建筑工業(yè)出版社，2008年8月第一版。