建設部副部長仇保興在全國城市公共交通工作會議上的講話

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　　　　　　　　　　　　　　　　抓住機遇　把握重點 　　　　　　　　　　　　　開創(chuàng)城市公共交通工作的新局面

　　　　　　　　　　　　　　　　?。?004年5月19日） 同志們： 　　今天，我們召開全國城市公共交通工作會議暨暢通工程表彰大會，會議的主要任務是，認真貫徹落實黨的十六大和十六屆三中全會精神，落實科學的發(fā)展觀，全面回顧改革開放以來城市公共交通工作，分析當前我們面臨的新形勢和新問題，部署今后一段時期的工作，促進城市公共交通與城市經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。下面，我講幾點意見。 　　一、改革開放以來，我國城市公共交通行業(yè)取得了長足發(fā)展 　　改革開放以來，黨中央、國務院十分重視城市公共交通的建設與發(fā)展，投資明顯增大，基礎設施水平顯著提高，為城市居民提供了方便、快捷和舒適的出行方式，為城市經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了重要的保障，具體表現(xiàn)在以下六個方面： 　　（一）城市公共交通運力有了很大提高 　　改革開放前，我國城市居民乘車難問題十分嚴重，公共交通作為城市經(jīng)濟活動的首要環(huán)節(jié)，一直是制約城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要瓶頸。經(jīng)過近二十年的努力，我國城市公交運力得到大幅度提高，主要體現(xiàn)在以下三個方面： 　　首先，城市公共汽電車運力得到持續(xù)穩(wěn)定提高。公共汽電車是城市公交的主體。改革開放以來，我國城市公共汽電車不僅總量大幅度提高，車況也有明顯改觀，逐步確立了公共汽電車在城市公共交通中的主體地位。截至去年，全國660個城市中93％的城市有公共汽車的運行，公共汽車達到22.7萬標臺，運行線路總長度10.7萬公里，年運客量338.2億人次；無軌電車約3000多輛，年運客量達到了12.8億人次。 　　其次，是城市軌道交通建設逐步加快。二十年前，我國只有北京有一條地鐵運營，近年來，隨著我國城市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市地鐵等軌道交通有了較大發(fā)展。截至去年，有北京、天津、上海、廣州、長春、大連等城市開通了地鐵或輕軌交通，運營線路總長度達340公里；目前，還有許多城市正在建設，預計到2010年左右，全國將有15個城市規(guī)劃建設城市軌道交通1500多公里。 　　第三，出租汽車已成為城市公共交通不可分割的重要組成部分。改革開放初期，我國僅北京、上海等大城市、特大城市有為數(shù)不多的出租汽車公司，車輛也只有1600多輛。20年來，各地堅持“全面規(guī)劃、多家經(jīng)營、統(tǒng)一管理、協(xié)調發(fā)展”的原則，鼓勵社會多種經(jīng)濟成份投資發(fā)展出租汽車，使城市出租汽車行業(yè)迅猛發(fā)展。截至去年，全國出租汽車總數(shù)達89萬輛，從業(yè)人數(shù)近200萬人，年客運量占城市公共交通運客總量的20％左右。 　　城市公共交通運力的大幅度提高，較有效地緩解了城市居民群眾乘車難問題。 　?。ǘ┣謇碚D城市公共客運交通工作取得一定進展 　　隨著市場化取向的改革不斷深化，政府監(jiān)管滯后的問題也逐步暴露出來。20年來，我們一直在體制改革方面下功夫，通過放權、讓利來調動各方面的積極性，但政府對市場的監(jiān)管始終是我們沒有經(jīng)歷過的。在這種情況下，不少城市城鎮(zhèn)公共客運交通市場秩序相當混亂，普遍存在非法營運猖獗、爭搶客源，拉客、甩客、宰客現(xiàn)象；亂收費、亂檢測、亂罰款問題突出；部分經(jīng)營企業(yè)與職工之間經(jīng)濟關系不規(guī)范，以包代管，以罰代教；部分城市隨意出讓經(jīng)營權，有的企業(yè)和個人私下違法倒買倒賣經(jīng)營權。這些問題嚴重擾亂了城市公共客運交通市場的正常秩序，影響到城市功能的發(fā)揮和整體形象，成為社會的不穩(wěn)定因素之一。在國辦發(fā)[1999]94號文件和國辦發(fā)明電[2000]22號下發(fā)以后，各地政府組織建設、公安、交通、財政、物價等部門，對城市公共交通市場進行了全面的清理整頓工作，加大了打擊非法營運的力度，有效遏制了非法營運猖獗的勢頭；取消了一批涉及城市公共交通的不合法、不合理收費；城市公共交通經(jīng)營行為得到有效規(guī)范，服務質量普遍提高；出租汽車經(jīng)營權私下轉讓的混亂局面初步得到控制；有效消化了成品油價格上漲帶給城市公共交通的不利因素；使城市公共客運交通秩序得到好轉。 　?。ㄈ┐罅嵤皶惩üこ獭?，城市公共交通基礎設施建設得到加強 　　近幾年來，隨著我國經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，城市道路交通的需求迅速增長，但是道路供給卻嚴重不足，特別是一些城市公共交通規(guī)劃不完善，公共交通設施匱乏，擁堵嚴重，秩序較亂，導致城市公共交通效率下降，制約了城市經(jīng)濟、社會的發(fā)展。這種情況下，公安部、建設部根據(jù)國辦發(fā)[2000]18號文件精神，在全國聯(lián)合組織開展了旨在提高城市交通管理水平的“暢通工程”。各地建設部門和公安部門密切配合，堅持公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，以解決城市交通突出問題為突破口，加大資金投入，運用科學手段，完善城市公共交通基礎設施，全面加強城市道路交通建設和管理，提高了城市道路的通行能力，成績斐然。據(jù)統(tǒng)計，實施“暢通工程”三年來，各地新建和改造城市道路12153條；共有220個城市陸續(xù)開設了1050條公交專用道；投資155億元，新增、更新公交車輛7萬多輛。一些城市對公交營運線路、站點的布局進行了調整，優(yōu)化了公交線網(wǎng)，提高了運營效率。有的城市還設置了港灣式公交站臺和公交信號優(yōu)先系統(tǒng)，提高了公交車營運車速和服務質量。 　?。ㄋ模┏鞘泄步煌ㄐ袠I(yè)市場化改革取得新進展 　　為了提高城市公共交通行業(yè)的服務能力，進一步引進資金，加大對城市公共交通的投入，提高城市公共交通運營效益，促進城市公共交通行業(yè)的發(fā)展，各地政府按照“產(chǎn)業(yè)化改革、市場化運作、企業(yè)化經(jīng)營、法制化管理”的要求和“全面規(guī)劃、統(tǒng)一管理、特許經(jīng)營、有序競爭”的原則，積極轉變政府職能，穩(wěn)步推進市場開放，依法規(guī)范企業(yè)行為，在城市公交行業(yè)改革方面進行了有益的探索和實踐。天津、江蘇、貴州等省市以體制創(chuàng)新和機制創(chuàng)新為動力，在深化企業(yè)產(chǎn)權制度改革、規(guī)范城市公共客運交通市場、建立科學合理的價格補償機制及打破城鄉(xiāng)界限和體制分割，建立“大公交”體系等方面積累了寶貴經(jīng)驗。溫州、南京、太原、蘭州、合肥等地公交企業(yè)通過資產(chǎn)重組、股份制改造等途徑，吸引多元投資，加速了城市公共交通的發(fā)展。深圳通過股權轉讓和國際招標，與香港九龍等境外企業(yè)進行合作，引進資本、技術和管理，全面提升企業(yè)競爭能力和服務水平。成都、無錫等城市打破地域束縛，走出了“公交下鄉(xiāng)”的新路子?？梢哉f，通過市場化改革，我國城市公共交通行業(yè)在整體上拓寬了融資渠道，提高了服務能力、運營效率和管理水平，公交行業(yè)發(fā)展跨上了新的臺階。 　?。ㄎ澹┏鞘泄步煌ㄐ袠I(yè)科技創(chuàng)新取得新進展 　　在科學技術高速發(fā)展的今天，解決城市公共交通問題，只依賴于城市道路的建設是遠遠不夠的。近幾年來，科技成果在城市公共交通領域得到了廣泛的應用，取得了明顯的成效。 　　一是公交IC卡得到普遍應用。自上世紀90年代以來，全國公交IC卡迅猛發(fā)展。目前，全國已有80多個城市實行了公交IC卡票制，上海、無錫和蘇州三個城市的公交IC卡已經(jīng)實現(xiàn)了互通，進一步方便了群眾。IC卡發(fā)展?jié)摿艽?，如香港已?jīng)實現(xiàn)一卡多用，包括打電話、儲蓄、開門、保安等等。 　　二是環(huán)保車輛的廣泛使用。近年來北京市投入20.34億元，購置新型環(huán)保車6709輛，占公共汽電車的51％以上；太原已選擇150輛出租車和3條公交線路作為甲醇燃料的示范運營車；蘭州、烏魯木齊等城市都將公交車輛改造成了雙燃料車，杭州、大連等城市也廣泛使用電車等新型清潔能源車型。 　　三是智能化管理系統(tǒng)得到廣泛應用。我國一些城市，如北京、廣州、上海、杭州、深圳、常州等地都已確立了“公交信息化”發(fā)展戰(zhàn)略，建設智能化交通管理系統(tǒng)、GIS公交線路管理系統(tǒng)，安裝了公交電子地圖、電子站牌，實現(xiàn)了公交可視化查詢，通過應用GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)實現(xiàn)了車輛的自動調度。這些新技術的應用，提高了我國公交營運管理效率，服務質量也進一步得到提高。　 　?。┏鞘泄步煌ǚ召|量和水平明顯提高 　　城市公共交通作為“窗口”行業(yè)，是反映一個城市文明程度的標志，也是反映一個城市現(xiàn)代化最主要的形象。幾年來，各地公交行業(yè)堅持“以人為本”的服務理念，狠抓服務質量，不斷提高服務水平，成效顯著。建設部與中央文明辦、團中央、總工會等部門開展了“青年文明號”、創(chuàng)建文明行業(yè)等多種活動以來，培養(yǎng)出許多服務明星、行業(yè)能手以及模范集體和個人。公交戰(zhàn)線涌現(xiàn)出李素麗、郝曉玲等一大批全國先進個人和模范代表。尤其是在去年“非典”期間，各地公交企業(yè)克服了前所未遇的困難，堅持消毒制度，堅持出車保運營。廣大公交干部職工不顧個人利益和危險，堅持服務在生產(chǎn)一線，同全國人民一起共抗“非典”，確保了城市公共交通的暢通和城市社會經(jīng)濟活動的正常運轉。 　　二、我國城市公共交通面臨的主要問題與挑戰(zhàn) 　　在改革開放以來，我國城市公共交通取得了很大成績，但隨著我國城市化進程的加快，城市經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和人民生活水平的提高，機動化進程明顯加快。與此同時，城市交通擁堵問題日益突出，城市公共交通發(fā)展始終滯后于城市經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾需求提高的矛盾也日益突出，城市公共交通建設和發(fā)展面臨著許多問題和嚴峻的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 　?。ㄒ唬┧郊臆囇该驮鲩L，交通供需矛盾突出 　　按照一般規(guī)律，人均GDP達到1000美元是轎車進入家庭的起跑線，達到3000美元時，轎車將大規(guī)模進入家庭。到去年底，我國已有相當多的城市人均GDP超過3000美元，已經(jīng)到了轎車進入家庭的快速發(fā)展階段。小汽車的快速增長直接導致城市交通供給緊張程度的提高。這幾年，我國小汽車的增幅都成翻番的趨勢。機動化時期的到來，意味著相當一部分居民有能力支配個人的自由行動，有能力支付更舒暢的人性化的交通工具，也就是說有能力用私人小轎車來代替其它交通工具，實現(xiàn)全家外出旅行。根據(jù)世界城市發(fā)展的規(guī)律，在這個時候，就是公共交通、城市交通與城市發(fā)展、人民群眾的需求矛盾最尖銳的時候。當前北京、上海、廣州等大城市交通堵塞現(xiàn)象十分嚴重，交通主干道車行速度不足每小時10公里，有的甚至只有5公里，公交部門任務艱巨，機遇與挑戰(zhàn)同在。與此同時，近五年來，我國城市的建成區(qū)面積擴大了20％以上，年均增長超過人口增長速度；城市建設用地面積增加了31％，城市外延擴張的趨勢十分明顯。但不少城市發(fā)展無序，沒有形成城市公交的走廊，增加了發(fā)展城市公交的成本。在城市改造過程中，中心區(qū)大量居民外遷，原有的居住和就業(yè)結構被打破，中心區(qū)用地布局和城市功能高度集中，導致高強度的交通需求，形成了大量的鐘擺式交通。這種現(xiàn)象在許多大城市已經(jīng)出現(xiàn)。城市居住區(qū)的規(guī)模也越來越大，許多已經(jīng)超過2平方公里，而且采用封閉式管理，形成新的“大院”，切斷了與城市主次干道的聯(lián)系，破壞了城市道路網(wǎng)絡系統(tǒng)的完整性。如在美國稱為典型的方格式城市中，一個街區(qū)的長度通常是75米，而我們卻長達250米，而且許多單位還將大門直接面向主干道，致使交通管理非常困難。在城市建成區(qū)快速擴張的同時，城市道路設施水平與實際需求有比較大的差距。截止2002年，全國城市人均道路面積僅為7.87平方米，城市道路網(wǎng)密度只有7.37公里／平方公里，城市道路面積率只有9.1％，大大低于國際水平。城市中心區(qū)道路普遍比較狹窄，沒有形成結構合理、功能匹配的道路網(wǎng)絡。由于我國城市土地資源十分短缺，人均耕地占有量只有世界平均水平的1／3，所以我們城市的發(fā)展必然要走緊湊式模式，而不能走分散型模式，必然要用公共交通來代替其它交通方式，必然要采取公共交通主導型模式。因此，無論在短期內或未來我們都無法也不可能通過城市道路的大量投資和快速延伸，來滿足交通的發(fā)展。我國的城市公共交通系統(tǒng)，就是要以有限的道路資源，來滿足日益增長的人民群眾無限的交通便利需求，這是個必然趨勢，這是我們的國情決定的，也是科學的發(fā)展觀決定的。如有人對倫敦中心區(qū)的交通擁堵問題做過計算機模擬測算，結果表明，即使把倫敦中心區(qū)所有的建筑架空下層全變成道路，也不能解決交通擁堵問題。因為對于同心圓形態(tài)擴展的城市而言，城市人口到了一定的規(guī)模，比如到了300萬人時，城市外環(huán)道路建的越多，中心區(qū)的交通密度就越高，因為所有的交通流向都是向心的，外環(huán)的交通道路建設，即使人均道路面積達到20平方米，也不可能替代或解決中心區(qū)的道路擁擠問題。道路資源在空間上是不可轉移的，城市的中心具有多功能疊加性，包括交通密度、流量的疊加，用道路建設來解決中心區(qū)的交通問題，那是不可能奏效的。據(jù)國際經(jīng)驗證明，特大城市中心區(qū)的交通問題只能通過發(fā)展公共交通和限制一般車輛的需求來解決。 　　另外，有些城市為了籌措道路建設資金，采取以經(jīng)營權拍賣的方式大量地投放出租汽車是無可非議的，但如果不顧出租汽車運行實際需求的盲目投放，其每年幾百輛、上千輛的投放，每輛收回30萬元。結果不僅造成出租汽車數(shù)量失控，經(jīng)營效益下滑，空駛率大大提高，而且會形成新的交通擁堵，加重空氣污染。 　?。ǘ步煌ㄍ度氩蛔悖粌?yōu)先戰(zhàn)略落實不到位 　　城市公交在保障城市交通暢通，城市經(jīng)濟、社會健康發(fā)展和保護環(huán)境方面具有不可替代的作用。但是目前，相當一部分城市的領導對這個問題沒有足夠的認識，導致大部分城市對城市公共交通的投入普遍不足。2001年，全國用于城市公交的投資雖然達到了190億元，但仍不足全國城市GDP的0.5％。許多城市公交場地建設嚴重不足，馬路停車現(xiàn)象十分普遍。在保證場站用地方面，沒有落實公交用地政策，要求公交企業(yè)與一般經(jīng)營性企業(yè)一樣以市場價格購買土地使用權。不少城市公交換乘樞紐設施建設滯后，線網(wǎng)密度、場站覆蓋率、車輛配置等基礎設施與經(jīng)濟發(fā)展水平不相協(xié)調，不能滿足市民日益增長的出行需求。尤其是在一些地方，公交專用道建設步伐緩慢，港灣式停靠站設置比例、優(yōu)先路段比例、優(yōu)先路口比例等公交優(yōu)先通行措施指標低下，嚴重制約了公交優(yōu)先戰(zhàn)略的推進。 　　公共交通基礎設施短缺的主要原因，就是道路交通投資總量不足，結構不合理，以及公共交通的規(guī)劃建設、政策優(yōu)先、信號優(yōu)先、道路優(yōu)先等沒有很好的落實。從投入方面來看，2002年，全國城市維護建設稅收入316億元，公用事業(yè)附加49.9億元，合計約365.9億元。而同年全國城市公共交通和道路橋梁固定資產(chǎn)實際投資達到了1476億元。即使所有的城建資金疊加起來也只有366億元，也只是此項建設資金的零頭，絕大多數(shù)資金來源要靠銀行貸款和社會化籌資。在已完成的城市道路交通投資中，公交投資不到20％。投資結構不合理，資金不足，已經(jīng)成為阻礙城市公交發(fā)展的根本性問題。 　　另一方面，公交優(yōu)先戰(zhàn)略沒有落實到位，公交經(jīng)營環(huán)境惡化。許多城市設置的公交專用道標準明顯偏低，甚至有些城市設置的公交專用道并不是讓公交車優(yōu)先通行，而是什么車都可以通行，反而限定公交車輛不得借用其他車道，致使公交車輛反而速度下降。在國外的城市，其它道路上即使等候車輛再多，公交專用道沒有公交車輛，其它車輛也不得通行。而且，我國許多城市的公交專用道設置，大都是把非機動車道稍微加寬，公交車與非機動車同行，相互干擾嚴重，這樣反而使公交車輛行駛速度下降，由此造成公交出行時間增加，營運速度、準點率下降，導致公交出行分擔率的下降。 　　在財政補貼和財政補償方面，許多城市對公交企業(yè)還沒有形成一套科學合理的補償機制，財政補貼嚴重不到位，一些城市還出臺了許多面向社會特殊人群乘坐公共交通的優(yōu)惠政策，但卻沒有給予企業(yè)應有的補償，致使公交企業(yè)背上了沉重的負擔。 　　（三）城市公共交通行業(yè)的改革滯后，市場運作不規(guī)范 　　近年來，全國各地對城市公共交通行業(yè)改革做了許多有益的嘗試，取得了一些經(jīng)驗，但總的來看，我國城市公共交通行業(yè)市場化改革與發(fā)展的實效還不夠明顯。一方面城市公交行業(yè)市場化改革進展比較緩慢。一些城市政府主管部門政府職能轉變不到位，習慣于直接管理企業(yè)，不善于進行市場監(jiān)管。政府在市場規(guī)則的制定、企業(yè)行為的規(guī)范、服務質量的監(jiān)管上缺位、失位。一些公交企業(yè)仍然存在“等、靠、要”的思想，難以成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場主體。 　　另一方面，城市公共交通市場化改革過程中存在各種不規(guī)范的市場運作行為。一些城市在公交體制改革過程中將所有的城市公共交通企業(yè)一賣了之。而不少已改制的公共交通企業(yè)為了贏利，為了盡快收回經(jīng)營權成本，不顧安全與乘客利益，爭搶客源，竭盡所能地降低營運成本，提高收費標準。一些企業(yè)為了提高經(jīng)濟效益，內部實行以經(jīng)營收入為考核目標的線路承包、單車承包、司乘人員承包等單純的利潤承包方式，司機為了完成經(jīng)營任務疲勞駕駛。無序競爭導致服務質量下降，直接損害了人民群眾的利益。這種只注重經(jīng)濟效益而忽視社會效益的改革，嚴重侵害了廣大乘客的利益，也影響到公共交通功能的進一步發(fā)揮和持續(xù)健康發(fā)展。 　?。ㄋ模┏鞘泄步煌ㄐ袠I(yè)的運營安全和社會穩(wěn)定形勢嚴峻 　　近年來，城市公共汽電車安全生產(chǎn)形勢，總體狀況良好。但在一些城市中由于公交無序競爭、爭搶客源、安全投入不足、管理不到位等原因所引發(fā)的安全問題也時有發(fā)生，特別是近一個時期以來，公共汽電車交通事故又有抬頭趨勢，有些地方還出現(xiàn)了多起嚴重的公共交通安全事故。同時，我國地鐵等軌道交通的建設、運營安全等問題也日益突出。我國城市軌道交通發(fā)展歷史較短，投入經(jīng)營的城市較少，設計標準較低，安全設施投入不足，法規(guī)不完善，加之早期建成投入運營的軌道交通系統(tǒng)設備老化現(xiàn)象嚴重，防災安全設施不足，處置應對突發(fā)事件特別是人為破壞的能力嚴重不足。日本、韓國以及莫斯科、紐約地鐵事故表明，地鐵一旦出現(xiàn)事故，其后果必然是嚴重性的、災難性的、全面性的。對此，我們切不可掉以輕心。 　　另外，城市公交行業(yè)的穩(wěn)定形勢也不容樂觀。由于少數(shù)企業(yè)改革不規(guī)范導致企業(yè)職工利益受損，個別城市公交企業(yè)職工隊伍出現(xiàn)不穩(wěn)定情況，集體罷工、上訪等時有發(fā)生。同時，出租汽車行業(yè)由于管理體制不順、經(jīng)營權出讓與轉讓不規(guī)范、亂收費、企業(yè)經(jīng)營不規(guī)范、非法運營車輛猖獗等因素，造成出租汽車司機合法權益受侵害，集體上訪、沖擊政府機關、堵塞交通等群體性事件也屢屢發(fā)生，也在一定程度上影響了社會穩(wěn)定。 　?。ㄎ澹┏青l(xiāng)公共交通發(fā)展差距拉大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的基本出行需求得不到滿足 　　隨著我國城市化進程的發(fā)展，城市經(jīng)濟活力不斷增強，但是城鄉(xiāng)差別越來越大。城鄉(xiāng)之間人、財、物流通速度大幅度增加，但鄉(xiāng)村的道路車輛配套設施等交通條件，以及經(jīng)營服務和管理水平?jīng)]有城市公交那樣規(guī)范和健全，導致農(nóng)村客運市場交通事故不斷增多，安全形勢十分嚴峻，廣大人民群眾反映非常強烈?！?　　從全國大多數(shù)地方來看，目前城市的公共交通仍然局限于城區(qū)，主要為城市居民服務，在促進城鄉(xiāng)交流方面做得還很不夠。少數(shù)地方還存在城市之間對公交車、出租車實行相互封鎖，不準對方進入，有的甚至發(fā)生城市公交車與鄉(xiāng)村客運線路的惡性競爭，導致城鄉(xiāng)客運市場失控，群眾利益受損。 　?。┬袠I(yè)科技水平低，服務質量與群眾要求尚存較大差距 　　我國城市公交行業(yè)仍停留在人力資源密集型的粗放經(jīng)營階段，人車比例較高，企業(yè)營運管理信息化水平較低，運營效率不高。城市公共交通行業(yè)從業(yè)人員的素質、職業(yè)技能和服務意識、責任追究制等還沒有得到很好的完善。職業(yè)技能培訓的內容和形式還比較單一，城市公共交通行業(yè)服務內容和方式也需要不斷創(chuàng)新。總之，我國公共交通服務的快捷化、信息化、人性化、舒適化還有待極大改善。 　　三、抓住重點，狠抓落實，全面推進城市公共交通事業(yè)健康快速發(fā)展 　　目前，我國正處于城鎮(zhèn)化與機動化高速發(fā)展并存階段，城鎮(zhèn)化比例已達到了40％，機動化也正面臨起飛階段。城鎮(zhèn)化率從40％提高到75％屬快速發(fā)展階段。在這一階段，每年約有1000萬－1500萬人進入城市和集鎮(zhèn)，城市面臨著快速擴張。而城市人均GDP超過3000美元時，又意味著機動化的速度將大大加快。在這“兩化”并存的關鍵時刻，是否采取決然措施推行公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，不僅決定了我們的城市交通能否滿足人民群眾的最大需求，決定了城市的持續(xù)健康發(fā)展，也決定了我國能源消耗方式，決定了我們能不能實現(xiàn)科學的發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展。為此，建設部下發(fā)的《關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，提出了近一個時期優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的任務和目標，也就是爭取用五年左右的時間，基本確立公共交通在城市交通中的主體地位。公共汽電車平均運營速度達到20公里／小時以上，準點率達到90％。站點覆蓋率按300米半徑計算，建成區(qū)大于50％，中心城區(qū)大于70％。特大城市建成區(qū)任意兩點間公共交通可達時間不超過50分鐘，城市公共交通在城市交通總出行的比重達到30％以上，大中型城市建成區(qū)任意兩點間公共交通可達時間不超過30分鐘，城市公共交通在城市交通總出行的比重在20％以上。面對新形勢、新挑戰(zhàn)，在這一關鍵時刻，我們要切實抓好以下幾個方面的工作，確保公交優(yōu)先戰(zhàn)略得到貫徹落實。 　?。ㄒ唬┏浞终J識城市公共交通的性質、地位和作用 　　黨的十六屆三中全會提出了“五統(tǒng)籌”、“五堅持”的方針，體現(xiàn)了新的科學發(fā)展理念。貫徹“五個統(tǒng)籌”為主要內容的科學發(fā)展觀，實現(xiàn)“以人為本”的，全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展，對公共交通工作和城市工作都有著重大的指導意義。當前，我們要下大力氣來研究城市公交在城市發(fā)展中不可取代的重要地位，研究強化城市公交與城市人居環(huán)境的協(xié)調關系，研究根據(jù)我們的國情選擇公交優(yōu)先的城市交通模式的必然性?？傊?，我們要抓住機遇，狠抓落實。 　　一是公交優(yōu)先有利于保證城市的可持續(xù)發(fā)展。我國的城市發(fā)展只能走土地節(jié)約型、資源節(jié)約型的可持續(xù)發(fā)展之路。在未來的30到50年間快速城鎮(zhèn)化進程中，城市的人口密度必須保持在每平方公里1萬人左右。這就決定了我國城市道路的面積不可能像發(fā)達國家那樣達到建成區(qū)的20％甚至30％的水平，不可能通過擴大城市規(guī)模和降低城市密度來滿足私人轎車的發(fā)展，因為我們沒有那么多土地，也絕沒有條件走美國的交通發(fā)展道路。美國的城市人口密度從城市化初期每平方英里9000人下降到城市化末期每平方英里2000人，相當于每平方公里不到1000人。美國的東、西南部都可以發(fā)展大城市群，但我國的人口僅能集中在東部、南部。我國的生存空間只是美國的十分之一。美國現(xiàn)在的城市形態(tài)決定了其城市交通只能發(fā)展私家車，公交車沒有效益，由此導致了一個美國人消耗的汽油是4－5個日本人，4－5個德國人、瑞典人、丹麥人的水平，也決定了一個美國人所消耗的世界能源相當于3個歐洲人、13個中國人、55個印度人的惡果。錯誤的鼓勵私人轎車發(fā)展的政策和城市規(guī)劃失控模式導致美國已經(jīng)不能用公共交通取代私人轎車的發(fā)展，成了世界頭號能耗大國并對人類的發(fā)展帶來了不可饒恕的后果，只有2億多人口的美國，其能源消耗占世界總能源消耗的30％。而中國有13億人口，如果達到美國現(xiàn)在的生產(chǎn)力發(fā)展水平，能源消耗相當于美國的能源消耗水平，那就意味著需要相當于2個地球的能源才能滿足中國的發(fā)展。從這方面講，一些美國人包括其它國家愛好和平的人，也很擔心中國的發(fā)展是否會給世界帶來災難。對此，黨中央提出要牢固樹立科學的發(fā)展觀，絕對不能走西方發(fā)達國家走過的粗放、高能耗、高污染道路。人類只有一個地球，我們不能走分散化的城市道路；同時我國向世界莊嚴承諾，中國的發(fā)展和崛起，絕不會干擾世界的能源系統(tǒng)，絕不會干擾全球的可持續(xù)發(fā)展，而只會為維護世界的和平和發(fā)展作出貢獻，對內要求樹立科學的發(fā)展觀，對外承諾和平崛起的發(fā)展道路，二者是緊密相聯(lián)的。如果不從這個高度去認識城市公共交通，我們就只能看到局部利益，而看不到中華民族復興對全球可持續(xù)發(fā)展應承擔的責任。 　　從某種意義上說，城市的形態(tài)是由交通工具來決定的。如果我們選擇私人轎車作為居民主要的出行方式，城市的發(fā)展就將步美國郊區(qū)化之后塵，人口密度下降到每平方公里1000－2000人；如果選擇公共交通作為主要的出行方式，城市的形態(tài)就是集約化的、高密度的，這樣的發(fā)展是可持續(xù)的。美國人通過這么多年的痛苦反思，現(xiàn)在提出了城市精明增長的立法導則。精明增長現(xiàn)已成為新一輪總統(tǒng)競選的綱領。美國有80％的州實施了精明增長的立法導則，也就是從現(xiàn)在開始，郊區(qū)化要收縮，要重建公共交通系統(tǒng)，走緊湊化的城市發(fā)展道路。我們要吸取美國郊區(qū)化蔓延的教訓，認清公共交通的發(fā)展是決定城市形態(tài)和城市人口密度，節(jié)約使用土地、能源，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的關鍵措施，進而會決定整個國家的耕地保護、環(huán)境保護、經(jīng)濟社會可持續(xù)和中華民族和平崛起的戰(zhàn)略。 　　二是公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略所處的地位非常重要。在城市化、機動化過程中，它恰恰起著一個樞紐的作用。從全球機動化發(fā)展的經(jīng)驗來看，如日本、巴西、德國以及西歐的大部分國家，雖然每個家庭擁有2輛小汽車，但是，小汽車的使用率卻很低，一般（75％的小汽車）只是在周末舉家外出旅行時使用，所以，他們的公交車乘坐率達到了70％以上。這就決定了這些國家以比較少的能耗實現(xiàn)GDP的增長。我國人多地少、資源貧乏，更要走一條集約使用能源、資源的城鎮(zhèn)化道路，從土地資源限制和人口總數(shù)來看，我國城市的人口密度將可能是美國的10倍，期望我國人均道路面積達到美國的水平是不可能的。所以必須要通過公共交通的優(yōu)先發(fā)展來滿足人民群眾日益增長的出行需求，而決不能依靠私人小汽車。居民可以擁有小汽車，但是不能代替公共交通，應該向西歐這些可持續(xù)發(fā)展搞得好的國家學習，小汽車日常使用率不能高于30％。另一方面看，我國既然確立了集約型的城市發(fā)展道路，人口密度包括工業(yè)區(qū)、商業(yè)用地、道路用地、綠化用地在內，1平方公里的城市建成區(qū)要容納1萬人左右，這就決定了我們要用非常有限的道路資源，來滿足人民群眾無限增長的交通安全和交通舒適的需求。解決這個矛盾只有一條路可走，就是實現(xiàn)公交優(yōu)先，而不是私人小汽車優(yōu)先。反之，我們就不能保持城市以集約型發(fā)展，也不可能實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。 　　三是公交優(yōu)先符合最廣大群眾的根本利益。公共交通是城市政府直接為人民群眾提供出行服務的一項重要基礎設施，其社會公益性十分明顯。公共交通設施的完善程度、市場管理的規(guī)范程度、經(jīng)營服務的文明程度等等，都直接決定了群眾的生活質量，直接影響著黨和政府在群眾中的形象。公交優(yōu)先是落實群眾優(yōu)先的一項重要任務。道路資源是有限的，公交優(yōu)先就是老百姓優(yōu)先。這是落實“三個代表”重要思想和落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。因為公交服務于絕大多數(shù)人民群眾，真正體現(xiàn)了公平、科學的發(fā)展觀。如果按照過去的發(fā)展思路，我們要求所有的社會車輛的行駛速度都能夠越來越快，而唯獨公交車行駛速度越來越慢，這就不可能充分體現(xiàn)普通老百姓的利益，就不可能實現(xiàn)“三個代表”。在西方國家也有這樣一個理念，就是城市規(guī)劃、建設和管理一要尊重自然、尊重生態(tài)，二要尊重地方的文化，尊重自己的國情、世情，三要尊重普通老百姓。因為富人、有權的人可以逃避環(huán)境、逃避擁擠。需要我們關注的是占總數(shù)90％的普通老百姓的出行，要使他們的出行得到最大的便利和舒適。正像政府目前對房地產(chǎn)的關注那樣，把注意力放在經(jīng)濟適用房和低收入家庭上，因為這些方面是市場不能調節(jié)的。在整個城市交通建設過程中，我們必須把注意力更多的放在公共交通上，來滿足絕大多數(shù)人民群眾的出行需求上。 　　（二）認真編制公共交通規(guī)劃，加強公交優(yōu)先的法規(guī)建設 　　抓好城市公共交通工作，重要的前提條件是科學地編制城市公共交通規(guī)劃，強化法規(guī)建設。各城市建設行政主管部門要按照建設部建城[2004]38號文的要求，認真編制和完善《城市綜合交通規(guī)劃》和《城市公共交通專項規(guī)劃》?！冻鞘芯C合交通規(guī)劃》是《城市規(guī)劃法》所確定的一項規(guī)劃，通過這個規(guī)劃的編制來確定城市交通發(fā)展目標和戰(zhàn)略，確定交通發(fā)展和土地利用的關系，保證城市公共交通發(fā)展的用地需求，優(yōu)先建設公共交通基礎設施，并將其納入城市總體規(guī)劃和各類法定規(guī)劃之中。通過編制《城市公共交通專項規(guī)劃》，明確不同類型的公共交通工具的功能分工、線網(wǎng)分布及設施配置、場站規(guī)模以及空間布局形態(tài)。通過這兩種規(guī)劃，來妥善安排各類交通方式之間的銜接，進一步提高公共交通的吸引力。對擬建軌道交通的城市，要認真組織編制《城市軌道交通建設規(guī)劃》。城市軌道交通是《城市公共交通規(guī)劃》的一個有機組成部分，也是《城市綜合交通規(guī)劃》的骨干組成部分部分，要明確軌道交通遠期目標和近期建設任務以及相應的資金籌措方案，明確軌道交通的線路站點選址、沿線用地規(guī)劃控制以及與其他交通方式的銜接，明確軌道交通是整個城市公共交通的有機組成部分，而不是獨立的一個系統(tǒng)。由于認識不到位，許多城市軌道交通建成以后，與其他交通方式的換乘非常困難。所以，必須把軌道交通與其它公共交通有機地、系統(tǒng)地連接在一起，努力實現(xiàn)零距離換乘，這是非常重要的規(guī)劃編制原則。 　　省級建設行政主管部門要及時指導《城市綜合交通規(guī)劃》和《城市公共交通專項規(guī)劃》的編制，并認真組織審查論證，按國家規(guī)定的程序進行報批?！冻鞘熊壍澜煌ńㄔO規(guī)劃》應由省級建設行政主管部門初審后，報送建設部和國家發(fā)展改革委審查，再報國務院審批。關于《城市綜合交通規(guī)劃》和《城市公共交通專項規(guī)劃》編制的時間問題，總的要求是：特大城市要在2004年底以前完成編制和報批工作；其它城市要在2005年上半年完成。建設部和省級建設行政主管部門將對各地規(guī)劃的編制和實施工作進行全面檢查，并在全國各大媒體公布檢查結果，請各地按時完成并認真組織實施。 　　各地要按照《行政許可法》的要求，從本地實際出發(fā)，對現(xiàn)有公共交通的法規(guī)、規(guī)章、制度進行全面深入的清理和調整。要借鑒國外城市公共交通管理的成功經(jīng)驗，提出我國城市公共交通的法律法規(guī)體系框架，各個城市都要力爭通過省級人大和通過特大城市的立法權，對公共交通優(yōu)先的法規(guī)加以明確。建設部將根據(jù)地方的立法情況及時加以收集、整理，出臺我國的《城市公共交通條例》、《城市公共汽電車管理辦法》以及《城市軌道交通管理辦法》（目前正在征求各地意見）。各級建設行政主管部門要依法加強對城市公共交通市場的監(jiān)管，規(guī)范各類市場主體的市場行為，維護市場秩序，堅決查處各類違法違規(guī)行為，保障城市公共交通經(jīng)營者的合法權益和乘客的切身利益。 　?。ㄈ┘訌姵鞘泄换A設施建設，大力發(fā)展大運量的城市公共交通系統(tǒng) 　　各地要按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、政府主導、市場運作”的原則，進一步加大城市公交場站等基礎設施的建設力度。各城市要積極拓展建設資金渠道，鼓勵社會資金投資建設公共交通設施。加大城市公交建設的投入比例，城市公交建設資金占城市道路交通固定資產(chǎn)投資的比重，要從2002年的19.9％逐步增加到30％－40％。對于公交場站設施建設的用地需求，各地要按照國家有關政策，實行劃撥，保證城市公共交通發(fā)展建設用地。要大力建設綜合性公交換乘樞紐等基礎設施，以縮短不同交通方式之間的換乘距離和時間，方便群眾出行。對已投入使用的公交保養(yǎng)廠、停車場、首末站等場站設施，不得隨意改變用途。要建設港灣式停車站，以滿足城市交通發(fā)展的要求和方便居民的出行。機場、火車站、客運碼頭、居住小區(qū)、開發(fā)區(qū)、衛(wèi)星城、大型公共活動場所等重大建設項目，應將公共交通首末站或停靠站建設作為項目的配套設施，同步設計、同步建設、同步竣工。各級建設行政主管部門要加強監(jiān)督管理，按照建設部[2004]38號文件的要求，對于不按規(guī)定配套建設公交場站的重大建設項目一律不予審批，不予驗收。各城市建設行政主管部門要與公安交警部門密切配合，根據(jù)實際需要，在城市主要交通走廊設置公交專用道，形成公交專用道網(wǎng)絡。公共交通專用車道要配置完善的標志、標線等標識系統(tǒng)，做到清晰、直觀。特別要加強公交專用道的監(jiān)控，真正做到“專道專用”，提高公共交通車輛的運行速度和準點率。各地要根據(jù)自己的道路特點、交通流動規(guī)律以及車輛特性，優(yōu)化交通信號配時，科學合理地設置公共交通車輛優(yōu)先通行信號管理系統(tǒng)，減少公交車輛在道路交叉口的停留時間，確保快速通過路口。 　　目前，各地建設地鐵的積極性很高，建設公交專用道熱情不高，這方面一定要適度調整。通過公交專用道建設，可以發(fā)展另一種大容量的、快速的公共交通即BRT系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的基本特征主要有以下幾個方面：一是在城市道路的中間開辟公交車專用道，消除與非機動和其他機動車的相互干擾；二是建立通過交叉路口公交優(yōu)先的信號系統(tǒng)；三是地鐵式的檢票、候車和快速上下車；四是實現(xiàn)多種模式的交通整合，形成快速的轉換系統(tǒng)。與地鐵建設相比，建設BRT系統(tǒng)的最大優(yōu)勢有四個方面：一是建設的成本是地鐵的十分之一，但其運量是地鐵的一半，甚至達到地鐵的水平。如哥倫比亞首都波哥達的BRT系統(tǒng)，每小時運量達4.8萬人次，巴西庫里蒂巴市的BRT系統(tǒng)，最高峰可以達到每小時4萬人以上甚至接近5萬人次。二是建設周期短，一般在一年之內，而地鐵則需要幾年以上。三是可以分段建設，分段投入使用，而地鐵是不可能這樣做的。四是它是一個比較安全的系統(tǒng)，又是一個開放的系統(tǒng)，而地鐵則是封閉型的。目前，我們國家還沒有建立這個系統(tǒng)，昆明曾經(jīng)在世博會期間開辟了一段，運行效果非常好，成本也非常低，但是許多城市的領導都不關心這一點。聯(lián)合國及世界上的一些國際組織都建議我國建設快速地面公交系統(tǒng)，他們認為BRT系統(tǒng)是中國必須優(yōu)先采用的系統(tǒng)。現(xiàn)在許多城市都盲目搞地鐵，而不考慮地鐵的巨額投資系統(tǒng)的脆弱性、長周期性，僅把地鐵看作是現(xiàn)代化的標志、國際大都市的標志，看作是事關城市形象的工程，這是非常片面的。為此，國務院把地鐵建設也列入這次固定資產(chǎn)清理整頓的對象。各地必須在今后五年內，選擇若干個城市推行BRT系統(tǒng)，并希望北京、上海先行，在全國起到帶動作用。 　?。ㄋ模┩晟乒粌?yōu)先的各項經(jīng)濟政策，建立公交發(fā)展的政策補償與市場補償機制。 　　公共交通在城市經(jīng)濟社會發(fā)展中具有特殊的地位和作用，其良性外部效應有利于提高城市整體效益。在某種意義上說城市公交部分影響了城市的競爭力、影響了城市的形象、決定城市的運行效率、影響城市的可持續(xù)發(fā)展等方面的作用。各地要按照國家制定的法律、法規(guī)和政策，在現(xiàn)有政策的基礎上，進一步完善市場經(jīng)濟條件下公交優(yōu)先的經(jīng)濟補償政策。 　　公交行業(yè)的公益性定位，決定了各地政府的責任和公交企業(yè)的責任，城市政府有責任為市民提供價格低廉、方便、舒適、快捷的交通服務，這也是為什么不能把城市公共交通完全的簡單的進行市場化的主要原因。城市公共交通首先必須滿足社會的需求，其次要滿足可持續(xù)發(fā)展的要求，第三，要滿足經(jīng)濟效益的需求，所以它不能像一般的企業(yè)僅僅只具有一個經(jīng)濟目標，而沒有社會目標，也沒有生態(tài)目標。正因為三大目標同時存在，必須通過政府的扶持、市場的監(jiān)管、經(jīng)營權的特許，等措施系統(tǒng)地進行體制創(chuàng)新，而不能采取一般企業(yè)的簡單市場化。同時，也因為公共交通定性為社會公益事業(yè)，政府必須加大投入，把公共交通的發(fā)展納入公共財政體系，統(tǒng)籌安排、重點扶持。在《優(yōu)先發(fā)展公共交通的意見》中也提出了對于公共交通票價要有嚴格管理程序，政府要承擔由于票價限制所帶來的市場損失，要給予一定的、必要的政策性補貼?，F(xiàn)在有一些誤解，似乎一提補貼就是公交企業(yè)經(jīng)營不善、管理不善。當然，我們要承認一些公交企業(yè)確實也有經(jīng)營不善、人員臃腫、企業(yè)辦社會導致效益下滑等方面的問題。國際上每臺車的人車比例為5：1或4：1，而我國有些城市是8：1，甚至10：1。當然并不是說比例越低越好，但要合理，特別是在一線工作的職工數(shù)量要足夠。在城市化、機動化發(fā)展的過程中，公交優(yōu)先的戰(zhàn)略，就是有意識地通過低廉的價格吸引大量的客流，使城市的綜合效益和生態(tài)效益得到全面的提高。公交運行價格是政府定價，是按照經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律和生態(tài)規(guī)律來定價，不是公交企業(yè)按照市場成本定價。有時候，價格控制造成的虧損是客觀的，應該通過公共財政和其它形式來加以彌補。所以，公交企業(yè)不應該是暴利行業(yè)，但也不應該完全是虧損行業(yè)。這里的關鍵是，通過以省為單位，進行各城市公交行業(yè)的比較分析，來確定合理的人車比，確定合理的票價，確定合理的競爭方式。這三個方面的合理是很重要的。凡是公益性功能造成的政策性虧損，應由政府全額予以補貼。這種補貼必須通過政策和法規(guī)來確定，而不是通過人際關系。世界上許多國家都長期實施對公交企業(yè)給予穩(wěn)定的、法定的公共財政補貼與價格政策。如法國、德國、英國、瑞士對公交企業(yè)的財政補貼占成本30％，比利時、意大利、荷蘭則高達75％。有的城市、有的區(qū)域甚至免費，如美國斯坦福大學校園內的通勤車輛就是全部免費乘坐，使進入校園的私人轎車減少了40％，空氣污染程度降低了70％，道路的暢通率提高了一倍。 　　我們必須建立規(guī)范的公共財政補貼制度及補償機制，劃分政策性虧損和經(jīng)營性虧損的范圍。省級建設行政主管部門要和公安部門密切配合，對公交優(yōu)先進行評價，對財政補貼進行評價，對企業(yè)經(jīng)濟效益進行比較式評價，這樣可以督促每個城市提高經(jīng)濟效益。要形成城市與城市之間公交企業(yè)的有益競賽，而不能單純追求車與車之間的經(jīng)濟競賽，國外稱之為標桿式競爭，而不是自由競爭。只有一般的企業(yè)才搞自由競爭。建設部也將在全國范圍內進行評價，并和公安部一起對競賽優(yōu)勝的企業(yè)經(jīng)營者和主管部門負責人給予一定的獎勵。 　　（五）堅持城市公交市場化改革的正確導向 　　為了推進市政公用行業(yè)市場化改革，2002年建設部下發(fā)了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，這個文件的指導思想，就是要逐步開放市政公用市場，引入合理的競爭機制，增強活力，加快發(fā)展。今年，建設部又頒發(fā)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。溫家寶總理在十屆人大二次會議上所作的《政府工作報告》中明確指出：要推進市政公用事業(yè)的市場化進程。加快城市公共交通市場化改革時間緊迫，改革不能再等，必須扎實推進。對于市場化改革中遇到的問題，也必須用科學的發(fā)展觀和市場經(jīng)濟的思路，加以正確對待。 　　一是要正確理解打破行業(yè)壟斷。開放公共交通市場，要在政府監(jiān)管的前提下，鼓勵有序競爭。要進一步轉變政府部門職能，依法加強對公共交通行業(yè)的監(jiān)督管理，并為公共交通企業(yè)創(chuàng)造有利的發(fā)展政策環(huán)境。在政策導向和管理措施到位的基礎上，積極鼓勵優(yōu)勢的公共交通骨干企業(yè)通過跨地區(qū)、跨地域、跨城市的參股、控股或委托經(jīng)營等形式兼并中小和弱勢企業(yè)，參與中小城市公共交通的經(jīng)營，通過資產(chǎn)重組，使骨干企業(yè)經(jīng)營向集約化、規(guī)?；l(fā)展，實現(xiàn)各地的優(yōu)勢互補。同時，城市公交可以向農(nóng)村延伸，小城市的公交可以由大城市的公交企業(yè)來承包。要打破城鄉(xiāng)區(qū)域之間界限，也就是地理上的壟斷。各地應歡迎像南京、大連、上海等公交行業(yè)發(fā)展比較健全、車輛標準比較高的城市公交企業(yè)，加入自己的城市。如國外許多城市，公交不是由城市政府來搞，而是通過招投標形式，引進外地的公交企業(yè)來承包經(jīng)營。農(nóng)村的公共交通，可以通過城市公共交通延伸來解決。城市的發(fā)展有其自身的規(guī)律。中央提出城鄉(xiāng)要協(xié)調發(fā)展，這符合城市規(guī)劃學中的一個理念，就是把城市的文明、城市的活力帶到農(nóng)村，把農(nóng)村的生態(tài)帶到城市；把城市公共交通的舒適、安全、準點、規(guī)范帶到農(nóng)村，把城市的文明管理模式輻射到農(nóng)村去。所以，城鄉(xiāng)交通的發(fā)展，是城市公交走向農(nóng)村，而不是相反。 　　二是要正確理解產(chǎn)權制度改革。產(chǎn)權制度改革應是多樣化的，第一種模式是，原有的國有企業(yè)通過吸引優(yōu)勢企業(yè)入股甚至控股，繼續(xù)保持它的規(guī)模。如原來有些公交公司，產(chǎn)權不清晰，通過股份制改造，吸收上海、香港、南京等地的公司來參股，股份制一到位，資金就到位，管理就會到位，這樣組建的企業(yè)就有獨立的市場行為和自我發(fā)展能力；第二種模式是，將公交運行管理比較好的壟斷性公交企業(yè)改組為集團，公司下面組建3－4個獨立的由集團公司控股的公交公司，公交公司之間獨立核算，相互進行質量的競賽、服務的競賽、效益的競賽，通過競賽達到良好的經(jīng)營狀態(tài)；第三種模式是，主要線路保持不變，由骨干的大公司進行穩(wěn)定的經(jīng)營。新建成的道路，其線路經(jīng)營權可以出讓，由新組建的公交公司、私人公交公司、外資公交公司來投標，擇優(yōu)錄用，要簽訂好社會服務、準點服務等服務條款；第四種模式是，中、小城市的公交企業(yè)可以由外來優(yōu)勢企業(yè)進行兼并承包經(jīng)營，如香港九龍公司對全國許多城市都提出兼并的要求。但我們內地的公交企業(yè)也要有勇氣、有魄力成為全國公交企業(yè)發(fā)展的龍頭。我們的公交企業(yè)在短期內學習先進、苦練內功，也可以走出國門，只有這樣，我國的公交企業(yè)才算達到了世界一流水平?，F(xiàn)在我們還非常稚嫩，但大家要有信心，有決心來實現(xiàn)這一目標。 　　因此，要正確理解產(chǎn)權制度改革，沒有產(chǎn)權的清晰，改革就是空改、白改、瞎改，但如果是不顧一切的一刀切，全部拍賣給個體私營經(jīng)濟來經(jīng)營，讓不懂公交的企業(yè)來控股，這是不負責任的做法。像這種社會事業(yè)類資源的改革，必須要通過穩(wěn)定、有序的特許經(jīng)營權的轉讓，結合對原有企業(yè)科學合理的產(chǎn)權制度改革“雙軌并行”，穩(wěn)步進行。改革的最終目標，就是要使一個城市公交優(yōu)先戰(zhàn)略得到真正確立。這個戰(zhàn)略的確立，應基于社會效益目標的實現(xiàn)，基于生態(tài)效益目標的實現(xiàn)，而不能僅僅局限于經(jīng)濟效益，這也是我們科學發(fā)展觀的內涵。因此，公交企業(yè)絕不是一般的工業(yè)企業(yè)和商業(yè)企業(yè)，不能“一腳踢”，這一點大家必須清醒，必須堅持，同時要堅定不移地推進改革。 　　三是要正確理解公共交通線路經(jīng)營權授予。公共交通線路經(jīng)營權的授予，也是屬于特許經(jīng)營的范疇。對這種特許經(jīng)營的授予，應在政府的監(jiān)控下實行有限度的競爭。我們的競爭應該是服務質量的競爭，社會效益的競爭，在此基礎上再推行經(jīng)濟效益的競爭。要按照“打破壟斷、適度競爭、規(guī)范服務、便利于民”原則，來推行公共交通線路經(jīng)營權的授予。嚴格按照建設部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對公交企業(yè)實行線路特許經(jīng)營，應該同時讓企業(yè)承擔社會公益性責任、準點守時的責任、社會效益的責任、車輛更新降低污染的責任，同時要簽署社會目標、生態(tài)目標，防止企業(yè)間惡性競爭。一個城市公共交通企業(yè)的數(shù)量，我們不主張一家壟斷經(jīng)營。對經(jīng)營管理相對較好的公交企業(yè)集團，可以在一個集團下面分成2至3個分公司，獨立核算，相互開展競爭，這在許多城市也比較成功。在大城市、特大城市應該引進多家企業(yè)經(jīng)營，但是絕對不能一步放開，幾百家企業(yè)同時上，把公交系統(tǒng)搞成萬馬奔騰，結果是一盤散沙，完成不了社會目標和生態(tài)目標，完成不了規(guī)模經(jīng)濟目標。公交線路的設置要系統(tǒng)科學，方便群眾。尤其要防止一條線路經(jīng)營權的重復授予。每條線路經(jīng)營權的特許，要充分考慮對周邊線路的影響。公交網(wǎng)絡是一個相互影響的系統(tǒng)，不僅線路之間相互影響，而且不同類型的交通工具之間也相互影響，比如，地鐵對地面公交、出租車的影響，這些都應在特許經(jīng)營中予以充分考慮。地鐵、地面公交、出租車是不可分割的整體，而且道路建設和公交的發(fā)展也是不可分割的整體。公交優(yōu)先要在道路上控制，城市在道路的優(yōu)先權配置上得到體現(xiàn)。這就是為什么城市公交系統(tǒng)不能脫離建設系統(tǒng)的根本原因，也是所有國家在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期取得成功的唯一經(jīng)驗。我們絕不能盲目地、脫離國情地學習國外的某些管理模式。 　　對線路特許經(jīng)營權的改革，小城市、新建城市、衛(wèi)星鎮(zhèn)等可以一步到位，但是特大城市、大城市應該分期分批進行。對于原來運營好的公交線路，應該基本保持現(xiàn)狀；對于新建的道路、通向農(nóng)村的道路、新辟的公交線路，可以采取經(jīng)營權招投標的辦法從優(yōu)擇定運營企業(yè)，但要簽定包括服務質量、準點率、生態(tài)改善等指標的合同。三個效益必須同時簽訂，不能只有經(jīng)濟目標，這一點非常重要。 　?。┙y(tǒng)籌發(fā)展城鎮(zhèn)公交，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展 　　黨的十六屆三中全會指出，完善社會主義市場經(jīng)濟體制要貫徹“五個統(tǒng)籌”、做到“五個堅持”?！拔褰y(tǒng)籌”中的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，就是要以城市帶動農(nóng)村，打破城鄉(xiāng)二元結構，統(tǒng)籌解決資源配置和城鄉(xiāng)差距，這對城市公共交通走向農(nóng)村提出了新的要求，也為城市公共交通開辟了新的發(fā)展空間。 　　城市人民政府應從加快城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的角度，從財稅體制、市場管理、行政職能等各方面改革入手，打破計劃經(jīng)濟體制造成的行政區(qū)劃和市場分割的弊端，將郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的客運交通及時納入城市公共交通系統(tǒng)中，統(tǒng)籌研究公共交通發(fā)展規(guī)劃，提供必要的經(jīng)濟優(yōu)惠政策，把城市的活力、城市的文明、城市的舒適盡快讓農(nóng)村的居民來享受，帶動農(nóng)村的發(fā)展，進而消除城鄉(xiāng)差距。 　?。ㄆ撸┨岣叻账?，確保營運安全 　　城市公共交通企業(yè)要加大科技投入，提高車輛、運營調度、查詢、場站管理等系統(tǒng)的科技含量，為城市居民提供更加方便、快捷、舒適的乘車環(huán)境。同時，要不斷提高行業(yè)服務質量和水平。要通過一切有效的政策和措施讓城市公共交通設施變得非常舒適、方便、快捷、安全。這樣不僅是普通老百姓而且越來越多的有錢人的出行也會選擇公共交通。如果不重視公共交通的人性化、以人為本的建設方針，使乘坐公交成為一件苦差使，遭白眼，那么一旦普通百姓有了足夠的收入，他們一定會購買私家車來取代公交。城市公共交通行業(yè)是城市重要的“窗口”行業(yè)，也是與人民群眾生活息息相關的行業(yè)，各地要堅持“以人為本”、科學的發(fā)展觀等原則，創(chuàng)新服務理念，創(chuàng)優(yōu)服務方式，豐富服務內涵，加強精神文明建設，充分發(fā)揮“青年文明號”的示范作用。 　　各地要牢固樹立“安全第一，預防為主”的思想，把公共交通建設和運營安全作為頭等大事切實抓好。各級政府要認真貫徹落實建設部等九部委《關于進一步加強地鐵安全管理工作的意見》（建質[2003]177號），切實加強軌道交通的安全管理，提高應急事件的處置能力。 　　（八）繼續(xù)開展各項專項治理活動，創(chuàng)建綠色交通示范城市 　　要深入開展清理整頓城市公共客運交通專項治理活動，以國辦發(fā)[1999]94號、國辦發(fā)明電[2000]22號及建設部建城[2002]43號等文件精神為指導，根據(jù)城市的規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、出行需求等綜合因素，科學合理地制定城市出租汽車規(guī)劃，嚴格按照市場容量和發(fā)展規(guī)劃，合理確定運力投入。嚴禁盲目投入，出租汽車有效里程利用率低于70％的城市和地區(qū)，不得以任何形式增加或變相增加新的出租汽車。要嚴格規(guī)范出租汽車經(jīng)營權出讓和轉讓行為，堅決糾正為籌集資金盲目向市場投放車輛的做法。需要實行經(jīng)營權有償出讓的城市，必須報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。嚴禁以審批方式無償獲得出租車經(jīng)營者經(jīng)營權的企業(yè)和個人有償轉讓經(jīng)營權。要加強出租汽車司機隊伍建設，提高司機的法制觀念，教育引導遵紀守法、依法維權，依法解決各類糾紛和矛盾。堅決打擊非法營運行為，對非法營運的摩托車、殘疾人專用車、通勤車和其它社會車輛等要嚴肅查處，堅決取締。同時，各地建設、公安、交通等部門要堅決制止針對出租汽車的各種不合理收費和亂罰款，為出租汽車行業(yè)創(chuàng)造一個良好的發(fā)展環(huán)境。 　　要深入開展“暢通工程”活動和創(chuàng)建“綠色交通示范城市”活動。按照國辦發(fā)[2000]18號和建設部、公安部聯(lián)合下發(fā)的建城[2003]169號文件要求，各地建設和公安部門要加強協(xié)作配合，采取有效措施，真正把優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的各項政策措施落到實處，努力實現(xiàn)“爭取用五年左右的時間，基本確立公共交通在城市交通中的主體地位”的目標。從今年開始，建設部、公安部將進一步深化暢通工程工作，推動“綠色交通示范城市”創(chuàng)建活動，各地要精心安排，認真組織，切實抓出成效。 　　同志們，我們非常有幸地處在城鎮(zhèn)化、機動化高速發(fā)展階段，也非常有幸地在自己有生之年，來貫徹落實科學的發(fā)展觀，實現(xiàn)中央提出的“和平崛起”的戰(zhàn)略目標，各位所做的一切，都將為城市化的健康、協(xié)調發(fā)展甚至為我們的民族、為我們國家的可持續(xù)發(fā)展做出應有的貢獻。但是，我們所面臨的困難和挑戰(zhàn)也是前所未有的。我們要有信心、有決心實施好公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，并在這個過程中錘煉我們的意志和能力，為中國的崛起與發(fā)展做出我們應有的貢獻。 　　謝謝大家。