PPP模式在城市內(nèi)河整治中的應(yīng)用

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城市規(guī)模日益擴(kuò)大。與此同時(shí)，城市內(nèi)河的污染狀況也日益嚴(yán)重。在許多城市，內(nèi)河成了城市生活污水和工業(yè)廢水的排污管道，水質(zhì)、流域生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破環(huán)，淺層地下水也受到不同程度的污染。城市內(nèi)河的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)影響到整個(gè)城市的形象和未來(lái)的發(fā)展。

2015年8月27日召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議上，副委員長(zhǎng)陳昌智代表《水污染防治法》執(zhí)法檢查組，向大會(huì)作關(guān)于檢查《水污染防治法》實(shí)施情況的報(bào)告，曬出問(wèn)題清單。

根據(jù)報(bào)告的情況，不容樂(lè)觀的現(xiàn)實(shí)是，2014年，全國(guó)地表水國(guó)控?cái)嗝嬷校?.2%為劣V類水質(zhì)，基本喪失水體使用功能；24.6%的重點(diǎn)湖泊呈富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)，不少流經(jīng)城鎮(zhèn)的河流溝渠黑臭，近海海域污染不容樂(lè)觀。2014年，環(huán)境保護(hù)部直接調(diào)查處理的重大及敏感突發(fā)環(huán)境事件中，超過(guò)60%涉及水污染。

城市的內(nèi)河整治，是一項(xiàng)投入巨大、技術(shù)要求復(fù)雜、建設(shè)與管理并重的工程。單純依靠政府大包大攬，在當(dāng)前各地財(cái)政壓力巨大的現(xiàn)實(shí)情況下，已經(jīng)難以為繼。在這種狀況下，如何加快城市內(nèi)河綜合治理,改善城市水環(huán)境，提升水污染防治能力與效率，已經(jīng)成為擺在很多城市管理者面前亟待解決的難題。

今年5月，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，對(duì)提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量、提升水污染防治能力與效率具有重要意義。

當(dāng)前PPP模式在城市內(nèi)河整治領(lǐng)域的探索運(yùn)用中，寧波和南寧兩地為國(guó)內(nèi)其他城市作出了典范。

寧波模式

早在2011年，寧波市就通過(guò)PPP模式進(jìn)行了內(nèi)河水質(zhì)養(yǎng)護(hù)提升工程試點(diǎn)，積累了初步的經(jīng)驗(yàn)和成果。2013年5月，寧波市選取了中心城區(qū)38條內(nèi)河共82萬(wàn)平方米水域作為試點(diǎn)范圍，以政府購(gòu)買水質(zhì)養(yǎng)護(hù)提升服務(wù)的模式面向全國(guó)公開(kāi)招標(biāo)，吸引社會(huì)資本的參與。

寧波市按行政區(qū)劃將城市內(nèi)河劃分為海曙、江東和江北3個(gè)標(biāo)段。根據(jù)PPP模式的要求，項(xiàng)目前期所有資金、設(shè)備及人員管理費(fèi)用的投入，由中標(biāo)社會(huì)資本方支付。與此同時(shí)，政府方引入獨(dú)立的第三方檢測(cè)公司，在項(xiàng)目標(biāo)段河道設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)，定期采集水樣進(jìn)行檢測(cè)分析并出具檢測(cè)報(bào)告，政府方按照實(shí)現(xiàn)約定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行考核，并相應(yīng)給付購(gòu)買服務(wù)費(fèi)或扣罰費(fèi)用。

在PPP探索的過(guò)程中，寧波為解決城市內(nèi)河整治問(wèn)題走出了一條可行路徑。政府?dāng)[脫了以前既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的尷尬角色，巧妙地規(guī)避了自我更新內(nèi)生動(dòng)力不足、管理理念落后的劣勢(shì)。如果寧波依然采用以前政府包攬的方式，政府將不僅承擔(dān)高額財(cái)政負(fù)擔(dān)，還要承擔(dān)巨大的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)PPP模式，政府和社會(huì)資本各司其職，做各自擅長(zhǎng)的工作，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府降低了成本，社會(huì)資本也獲得了收益。

南寧那考河模式

另一個(gè)在今年廣受關(guān)注的項(xiàng)目是廣西南寧那考河流域治理PPP項(xiàng)目。作為今年全國(guó)第一個(gè)動(dòng)工的內(nèi)河整治項(xiàng)目，它打包了河道整治、污水處理廠、沿岸景觀建設(shè)等內(nèi)容，綜合治理河道全長(zhǎng)6.6公里，項(xiàng)目總投資10億元，建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期8年。社會(huì)資本由競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式進(jìn)行選擇，政府以按效付費(fèi)的方式，通過(guò)績(jī)效考核逐年支付服務(wù)費(fèi)。項(xiàng)目已于今年上半年開(kāi)工，預(yù)計(jì)將在2016年底完成并投入運(yùn)營(yíng)。

當(dāng)前，PPP模式在內(nèi)河整治中的運(yùn)用仍處于探索階段。寧波和南寧兩地的實(shí)踐，為這一模式的探索提供了參考。以PPP模式進(jìn)行城市內(nèi)河整治，可以實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的雙贏。從政府的角度講，通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)行內(nèi)河整治，可以充分發(fā)揮社會(huì)資本在整治技術(shù)、管理效率等方面的優(yōu)勢(shì)。在節(jié)約資金、減輕財(cái)政壓力的同時(shí)，還能提高城市內(nèi)河整治的效果；從社會(huì)資本的角度來(lái)說(shuō)，城市內(nèi)河整治項(xiàng)目相對(duì)投入較少，投資回收期較短，市場(chǎng)潛力巨大，參與此類項(xiàng)目非常有利于中小民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。

但在內(nèi)河整治PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，也存在著一些不容忽視的難點(diǎn)。

首先是商業(yè)模式的選擇。單純的內(nèi)河整治實(shí)際上是一項(xiàng)公益性事業(yè)，若單靠政府補(bǔ)貼的方式，會(huì)對(duì)財(cái)政造成較大的負(fù)擔(dān)。因此，如何選擇或創(chuàng)造一種合理的模式，使此類項(xiàng)目在商業(yè)上具有可行性至關(guān)重要。

其次是內(nèi)河治理的技術(shù)要求高，投入大。過(guò)去的河道治理是采用截污方式，清淤、引水、建立污水廠、治理污染源，相對(duì)簡(jiǎn)單粗暴。而現(xiàn)代城市建設(shè)的要求不僅僅是要截住污染，還希望能建立健康的生態(tài)圈和良好的環(huán)境。比如南寧那考河運(yùn)用的“海綿城市”理念，城市能夠通過(guò)自身的調(diào)節(jié)機(jī)制來(lái)適應(yīng)外部的環(huán)境變化，像海綿一樣擁有彈性。而這樣的要求必然意味著更先進(jìn)的技術(shù)、更強(qiáng)大的社會(huì)責(zé)任感，以及更多的資本投入，這對(duì)于社會(huì)投資人提出了更高的要求。有人曾對(duì)江蘇、浙江、珠三角等地進(jìn)行調(diào)研，預(yù)計(jì)每條黑臭城市河道長(zhǎng)度平均約為2公里～4公里，通過(guò)傳統(tǒng)方式每公里整治資金約為2000萬(wàn)元～4500萬(wàn)元。而采取了“海綿城市”建設(shè)方式的南寧那考河流域治理，每公里的投資達(dá)到了1.5億元。

最后，河道是一個(gè)開(kāi)放的區(qū)域，水質(zhì)變化受周邊環(huán)境因素的影響較大，但現(xiàn)在許多城市由于行政條塊分割，都實(shí)施河道包干，這不利于內(nèi)河流域的整體治理。

因此，在考慮采用PPP模式進(jìn)行城市內(nèi)河的綜合整治時(shí)，為確保項(xiàng)目的成功實(shí)施，在商業(yè)模式的選擇上，根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)水污染防止領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》，可以用經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目補(bǔ)貼公益性較強(qiáng)的治理項(xiàng)目。比如，地鐵的軌道 周圍土地開(kāi)發(fā)的捆綁開(kāi)發(fā)模式；惠安、南安的流域整治項(xiàng)目采用捆綁招商也取得了良好的結(jié)果。

另外，在采用PPP模式進(jìn)行內(nèi)河整治中，要確保引入的社會(huì)資本具有成熟專業(yè)的技術(shù)和強(qiáng)大的融資能力。同時(shí)，政府最好引進(jìn)第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目前期的運(yùn)作模式、招商設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)測(cè)算等工作，確保有效投入、合理支出。

同時(shí)，在內(nèi)河的綜合治理中，要制定好監(jiān)管考核機(jī)制，建議由當(dāng)?shù)卣M建專門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組，針對(duì)城市內(nèi)河的整體治理進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。這樣可以提高運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管效率、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。

在未來(lái)若干年內(nèi)，環(huán)保治污將是我國(guó)的一個(gè)大產(chǎn)業(yè)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅污水治理一項(xiàng)的投資需求即高達(dá)6萬(wàn)億元之巨，而其中20%以上可以采用PPP模式，推廣前景十分廣闊。目前國(guó)內(nèi)在內(nèi)河整治領(lǐng)域社會(huì)資本介入的較少，可供借鑒的案例也不多，如何引入社會(huì)資本并考核監(jiān)管付費(fèi)，都需要不斷的探索。但寧波和南寧模式，無(wú)疑是以PPP模式進(jìn)行城市內(nèi)河整治可供參考的案例，值得作進(jìn)一步的跟進(jìn)與剖析。