馮奎：新城市規(guī)模劃分標準有利于提升城市治理效能

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國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員 馮奎

11月20日，國務院發(fā)布《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，正式調整我國城市規(guī)模劃分標準。

根據新的標準，全國各城市將以城區(qū)常住人口標準，被劃分為5類7檔，全國大部分城市將降級。其中，原來被劃定為特大城市的140個城市，將減少至16個。新標準的出臺將對我國城市化進程帶來哪些深遠的影響?哪類城市將從中受益?對此，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎發(fā)表了自己的看法。

Q：為什么要重新劃分標準?

馮奎：劃分標準的目的，一是為了更清楚地認識城市的變化，特別是人口規(guī)模的變化。二是為了根據新的統(tǒng)計口徑以及經濟社會發(fā)展現狀，出臺更有針對性的城市治理政策。1989年制定的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》對城市標準有所規(guī)定。近三十年來，中國城市發(fā)展極其迅速，原有的標準已經不能適應新形勢。一是原先以非農人口規(guī)模來劃分，沒有考慮到城鄉(xiāng)人口頻繁流動的現實。二是城市人口急劇膨脹，出現了突出的超大城市、特大城市現象。另外小城市的數目、規(guī)模也有巨大的變化。

Q：對比原來的標準，新標準主要在哪些方面作出調整?

馮奎：一是統(tǒng)計方法、統(tǒng)計口徑有改變，是以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，淡化了戶籍人口。二是層級有改變。城市被劃為分五類七檔，小城市和大城市被劃分為兩檔。這是以往沒有的。三是出現了超大城市的層級，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

Q：這次標準調整后，部分城市面臨升級，部分面臨降級，而對同級別城市，在城市規(guī)劃的側重點上有什么不同?

馮奎：原先的一些特大城市，現在可能改為大城市。還有一些特大城市，現在則上升為超大城市?？傮w上而言，在國家城鎮(zhèn)化布局體系上，100萬人口以下的中小城市成為城鎮(zhèn)結構調整的主要方向，戶籍有序放開。100萬到500萬區(qū)間的城市，將會在合理確定進城條件的前提下，合理放開。 城區(qū)人口500萬以上的特大城市，特別是1000萬以上的超大城市，將要采取一定程度的嚴控政策。因此，各類城市可以按照這些出臺完善相應的戶籍政策。

Q：已經作出規(guī)劃的部分城市，在這次標準調整中會受到什么影響?

馮奎：城市規(guī)劃要分析新的城市規(guī)模標準帶來哪些影響因素，這些因素對規(guī)劃有什么性質的影響。一是屬于基本公共服務、基礎設施的標準的部分內容，全國將趨于一致，不受城市大小的影響，這一點將會越來越強化。二是與城鎮(zhèn)結構調整相關的內容，這部分需要認真分析，以合理判斷在一個區(qū)域中這類城市的發(fā)展戰(zhàn)略遠景。例如講重點支持中小城市發(fā)展，以前講的中小城市，指的是50萬人口以下的城市。而現在講的是100萬人口以下城市。那么，在一個區(qū)域中，究竟在規(guī)劃什么樣的城市規(guī)模結構?三是要更加充分地估計到特大城市、超大城市的發(fā)展趨勢，并將規(guī)劃與國家將要針對這些城市出臺的規(guī)定相銜接。

Q：新標準的劃定與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃有什么關聯，將給我國的新型城鎮(zhèn)化建設帶來什么影響?

馮奎：這次比較突出的是兩方面，一是對大城市進行細分，出現了大城市、特大城市、超大城市的劃分。二是對中小城市進行細分。對大城市進行細分，主要是為了人口調控。新型城鎮(zhèn)化提出差別化的落戶政策，但如何差別化?這就需要劃定城市規(guī)模之后，采取相應的政策，而以前沒有這樣的政策。有了新的標準劃定，后續(xù)的細則就可以繼續(xù)深入研究并出臺。細分中小城市，是為了將來出臺更加細致的規(guī)劃政策，推動中小城市發(fā)展。在新標準中，100萬人口以下都可以叫做中小城市，具體下來，中小城市又分為兩類三檔：50至100萬人口叫中等城市;20至50萬以及20萬以上的屬于兩檔不同的小城市。這樣一來，各地就可以具體明確地制定政策。例如現在浙江等地推動的小城市培育，就有了明確的參照系。

但是，也要看到，新型城鎮(zhèn)化中中有些提法與這次新標準劃定，仍然有一些內在關系需要進一步理順。例如，新型城鎮(zhèn)化沒有專門提到超大城市，那么超大城市是不是要采取更加特殊的政策?還有，新型城鎮(zhèn)化提出，城市結構是以大城市為依托，以中小城市為重點，這里大中小城市的提法就必較粗放，需要結合到合地實際，在規(guī)劃中予以具體明確。

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