公共行政低效率的成因與對策

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　　摘要：行政效率一直以來就是公共行政管理的核心問題，追求高效率是公共行政管理的出發(fā)點與歸宿。分析我國公共行政低效率的成因，其解決對策在于：轉(zhuǎn)變政府管理模式，理清政府職能；按照精簡的原則構(gòu)建政府的組織結(jié)構(gòu)，精簡政府機構(gòu)；依照權(quán)責(zé)相稱原則確定職權(quán)體系，理順職權(quán)關(guān)系；引入競爭機制，實現(xiàn)公共部門管理主體多元化；加強法制建設(shè)，強化有效監(jiān)督；建立科學(xué)客觀的政績效考評機制和富有活力的政府人事激勵機制；強化政府成本意識，貫徹效率原則；推行透明、公開、民主的電子政務(wù)等。

　　“效率”本是個物理概念，它指能量轉(zhuǎn)換過程中輸入能量與輸出能量的比率。在這個意義上，效率只是個數(shù)量概念。19世紀末，科學(xué)管理“運動的倡導(dǎo)者們，把”效率“引入到管理中，使之”成為表現(xiàn)管理水平和管理成果的一個專有名詞。20世紀初，隨著西方國家機器的日益龐大，政府管理工作日趨復(fù)雜，效率“又”被逐漸引用到政府工作中，從而產(chǎn)生了“行政效率”的概念。行政效率可以理解為在保證政府活動目標(biāo)方向正確并給社會帶來有益成果的前提下，行政活動投入的工作量與獲得的行政效果之間的比率。行政效率也可以用公式簡單地表示為：行政效率=行政產(chǎn)出/行政投入行政效率自產(chǎn)生以來，一直就是公共行政管理的核心問題，也是衡量政府工作狀況的基本綜合指標(biāo)，是政府行政能力的主要表現(xiàn)。追求高效率的政府是人類社會孜孜以求的共同愿望，然而實踐中，公共部門的行政效率普遍偏低卻是客觀存在的，它既是政府工作中的主要頑疾之一，也是社會公眾批評政府管理活動的主要方面。

　　一、公共行政低效率的主要表現(xiàn)及其影響公共行政低效率的現(xiàn)實表現(xiàn)主要有：

　　公共部門在處理日常事務(wù)時常常推諉扯皮、相互掣肘；文山會海的大量存在；行政審批程序眾多，辦事手續(xù)繁瑣；鋪張浪費嚴重；行政人員不負責(zé)怕負責(zé)；工作人員服務(wù)態(tài)度普遍偏差等。

　　一方面，公共行政低效率將會產(chǎn)生政府財政危機。最直觀的解釋源自于行政效率的公式，行政效率低、數(shù)值小，就意味著在分子一定的情況下，分母偏大。即在維持一定行政產(chǎn)出的情況下，行政投入過大，而行政投入資金來源主要是稅收。也就是說，是超大的財政支出在支撐著巨大的行政投入。這一形勢發(fā)展到一定程度必然引發(fā)財政危機。需要特別指出的是，西方政府財政支出的大部分是用于為納稅人提供諸如醫(yī)療保障、貧困救濟、公共教育等公共服務(wù)，政府雇員自身的支出和日常的管理費用支出比例卻較小。而在我國，政府部門不僅自身運轉(zhuǎn)的支出占了相當(dāng)大的比例，甚至于許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級財政實質(zhì)上已經(jīng)破產(chǎn)的情況下，仍然不改大手大腳花錢的毛病。

　　另一方面，公共行政低效率還會導(dǎo)致政府信用缺失，引發(fā)政府信用危機。所謂政府信用缺失就是指政府在行政管理活動中，不能很好地堅持誠實守信的原則，未能科學(xué)地、負責(zé)任地行使行政權(quán)力、履行自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，從而導(dǎo)致政府信用的不斷喪失、降低，逐漸失去公眾的信任。面對行政效率低下產(chǎn)生的社會消極影響，我們有必要去探究一下公共行政低效率的原因。

　　二、公共行政低效率的成因分析

　?。ㄒ唬┪鞣叫姓芾砝碚搶残姓托试虻奶接懺谖鞣叫姓W(xué)研究領(lǐng)域?qū)φぷ鳈C構(gòu)低效率進行了深入分析且極具影響力的首推公共選擇理論。該學(xué)派的主要代表人物美國經(jīng)濟學(xué)家布坎南認為：

　?。?）缺乏競爭機制；

　?。?）缺乏降低成本的激勵機制；

　?。?）政府機構(gòu)自我膨脹；

　　（4）監(jiān)督信息不完備；

　?。?）政府的尋租行為是導(dǎo)致政府工作機構(gòu)低效率的主要原因。

　　公共選擇學(xué)派中官僚經(jīng)濟的集大成者尼斯坎南則從經(jīng)濟人假設(shè)出發(fā)，認為官僚群體也是個人利益的最大化者，為追求個人的地位、權(quán)力和收入，官僚必然追求本機構(gòu)預(yù)算的最大化，故官僚的目標(biāo)函數(shù)是最大預(yù)算而并非最大效率。而且議會與官僚機構(gòu)組成的公共物品生產(chǎn)與消費的供需關(guān)系具有雙邊壟斷性質(zhì)決定了官僚機構(gòu)實際上獲得了公共決策中的優(yōu)勢，它是政府低效、官僚主義等政府弊病叢生的根源所在。

　　公共選擇學(xué)派中委托——代理理論則認為，官僚作為代理人，在接受政治家的委托直接代理生產(chǎn)公共物品的過程中，常常為追求個人利益，以“選擇性效率”去完成委托人委托的任務(wù)：對于己有利的任務(wù)高效率完成，而對于己不利或關(guān)系不大的則拖拉、勉強應(yīng)付。

　?。ǘ┙Y(jié)合我國的具體國情，筆者認為我國公共部門行政效率低下的主要原因

　　1、壟斷性特征與競爭機制的缺乏。盡管目前我國公共部門的主體已經(jīng)向多元化發(fā)展，但政府部門依然是公共經(jīng)濟的最大壟斷者。壟斷意味著對競爭的排斥和限制，其結(jié)果正如公共選擇理論所言，壟斷免除了公共部門的外部競爭壓力，同時也免除了提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動力。而且行政人員也不會因為工作低效率而遭到解雇，所以他們也就沒有壓力去高效率地工作。

　　2、缺乏降低成本的內(nèi)在壓力。一方面，公共部門的活動絕大多數(shù)是不計成本而且即使計算成本也是很難做到精確的，這導(dǎo)致行政人員長期缺乏成本的觀念，更缺乏節(jié)約成本的意識；另一方面，在許多情況下，公共部門的產(chǎn)出是無形的，其質(zhì)和量缺乏確定性和可量度性，如國防、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，其效益都是很難用貨幣尺度去分析衡量的。這又使得利潤的概念難以在公共部門形成。所以公共行政管理中，成本與收入的不確定性與割斷性使得公共資源的低效率配置程度大大增加了。

　　3、缺乏有效的監(jiān)督。有效的監(jiān)督必須建立在監(jiān)督者對被監(jiān)督者信息的全面、有效掌握的基礎(chǔ)上。然而，由于公共部門所處的壟斷地位導(dǎo)致社會公眾無法接觸到其全面、真實、準(zhǔn)確的信息，所以公眾對公共部門的監(jiān)督往往停留在表面而缺乏有效性。此外，相對于政府來說，眾多的社會公眾是分散的，社會公眾要形成有效的集體行動是困難的。因此，在形成對公共管理活動有效的社會監(jiān)督機制上，社會公眾相對處于弱勢。

　　4、權(quán)力過分集中。行政管理必定受制于國家政治體制。我國長期以來經(jīng)濟、政治、文化等都實行高度集權(quán)的管理體制。權(quán)力過分集中于中央政府，地方和基層的自主權(quán)過小，地方政府的活動常常需要層層請示匯報，這當(dāng)然地影響了行政效率的提高。

　　5、組織機構(gòu)設(shè)置不合理。眾所周知，在組織內(nèi)部管理層次與管理幅度是有規(guī)律性的。層次過多，組織內(nèi)部溝通越遲緩，信息失真嚴重，不利于行政效率的提高。幅度越寬，組織內(nèi)部協(xié)調(diào)越困難，行政效率也會因此降低。我國目前實行的是五級制政府，每級又再設(shè)了3-4個層次，組織機構(gòu)可謂臃腫。除此以外，我國長期以來政企不分，政事不分，組織橫向劃分過細，加之部門協(xié)調(diào)機制不完善，相互間推諉扯皮，這些都會影響行政效率的提高。組織機構(gòu)設(shè)置的不合理還表現(xiàn)在：我國絕大多數(shù)行政機構(gòu)的設(shè)置是在計劃經(jīng)濟體制下完成的，有很多機構(gòu)已明顯表現(xiàn)出與現(xiàn)行社會主義市場經(jīng)濟體制的不適應(yīng)，但此類機構(gòu)仍然龐大。與此形成鮮明對比的是，現(xiàn)實中有許多新的問題出現(xiàn)但卻沒有相應(yīng)的機構(gòu)處理。政府職能的缺位嚴重影響了行政效率的提高。

　　6、行政法規(guī)不健全或有法不依。公共行政管理是一種復(fù)雜而系統(tǒng)的活動，需要有一整套與之相適應(yīng)的行政法規(guī)來保障，但是，由于我國現(xiàn)行行政法規(guī)不配套、不協(xié)調(diào)，部門行政法規(guī)之間的“碰撞”現(xiàn)象時有發(fā)生，行政機關(guān)內(nèi)部常常因此產(chǎn)生許多新的內(nèi)耗，干擾行政工作的正常、有序地開展，從而影響行政效率。行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范的限度內(nèi)行使，任何超越法律規(guī)范行使行政權(quán)力的行為都是違法的。但現(xiàn)實中，許都行政機關(guān)憑長官意志辦事，而且造成不良后果也無人追究責(zé)任的事件屢有發(fā)生，這同樣影響了行政效率的提高。

　　7、人事管理制度不完善。在選人、用人、培養(yǎng)人、激勵人等方面，我國現(xiàn)行的人事管理制度還存在嚴重的缺陷。尤其是缺乏競爭機制，在干部選拔任用上未能有效施行選優(yōu)用優(yōu)。并且長期以來人事激勵機制不健全，獎懲不分明，造成干和不干一個樣，多干和少干一個樣，嚴重打擊了公務(wù)人員的工作積極性，也降低了行政工作效率。

　　8、“目標(biāo)移位”現(xiàn)象突出。自（，世紀“，年代中期起，在政府管理的基本模式中，除人事制度的部分領(lǐng)域外，我國基本全部接受了官僚制的理念和方法。規(guī)制導(dǎo)向的官僚制強調(diào)嚴格按照規(guī)章制度運行以取得最大的行政效率。然而正如羅伯特。莫頓所指出的，固守程序會導(dǎo)致效率降低等不可預(yù)見的結(jié)果：固守規(guī)則開始只是作為一種手段而出現(xiàn)，但最終卻轉(zhuǎn)化為目的本身了，從而出現(xiàn)人們所熟悉的”目標(biāo)移位“現(xiàn)象，也就是”工具價值變成了終極價值“。#”%實踐中我國公務(wù)人員對組織規(guī)章制度的嚴格遵守的確在很大程度上逐漸演變成了政府機構(gòu)的目標(biāo)本身，目標(biāo)移“位”導(dǎo)致公務(wù)人員行為的僵化和形式主義泛濫，降低了政府處理日常事務(wù)或突發(fā)事件的效率。

　　三、提高我國公共行政效率的途徑

　?。ㄒ唬┪鞣絿以谔岣吖残姓史矫娴睦碚撎剿骱蛯嵺`經(jīng)驗布坎南對于補救“政府失敗”的政策建議主要有：

　　（1）創(chuàng)立一種新政治技術(shù)，提高社會民主程度；

　?。?）在公共部門恢復(fù)自由競爭，改善官僚體制的運轉(zhuǎn)效率；

　?。?）改革稅賦制度，約束政府權(quán)。

　　尼斯坎南則強調(diào)：

　　（1）在官僚機構(gòu)之間引入競爭；

　?。?）重構(gòu)公共部門的激勵機制；

　?。?）將私人時常方法擴大運用到公共服務(wù)的生產(chǎn)中，采取簽約外包方式提高效率。

　　委托代理理論認為解決問題的途徑主要有：

　　（1）縮減政府規(guī)模，將公共服務(wù)簽約外包；

　?。?）加強對代理人的監(jiān)督；

　?。?）強化有利益沖突的個人或部門之間的競爭；

　?。?）制定激勵契約。

　　基于上述理論，20世紀80年代以來，以英、美為代表的西方主要發(fā)達國家掀起了一場聲勢浩大的公共部門民營化改革浪潮。如澳大利亞、新西蘭等國家通過解除政府管制，引入合同制等使公共部門面貌一新。

　　新公共管理理論則認為，無論是在私營部門還是在公共部門，管理在本質(zhì)上是一致的。基于這一認識，西方各國在公共管理中廣泛引入私營部門的管理方法和手段。如在提供公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機制、打破政府壟斷，實行目標(biāo)管理、績效評估、全面質(zhì)量管理、成本——效益分析等，以提高行政效率。

　　實踐中，英國政府專門在首相辦公室成立一個效率小組負責(zé)政府效率稽核工作；美國由副總統(tǒng)戈爾領(lǐng)導(dǎo)成立“國家績效評估委員會”，并通過《政府績效與成果法》力爭“創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府”，除此以外在政府工作評價系統(tǒng)中還引進了政府開支項目“損益分析”方法，強調(diào)對每一項目的社會成本與收益進行細致比較，并將利潤分享機制引入政府部門。

　　上述理論與實踐對我國政府提高公共行政效率有極大的借鑒意義，但不可照搬照抄。尋求提高我國公共行政效率的方法應(yīng)當(dāng)與我國的具體國情和實踐相結(jié)合。

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　　1、轉(zhuǎn)變政府管理模式，理清政府職能。我國傳統(tǒng)的政府管理模式是在計劃經(jīng)濟條件下形成的，政府職能無所不包，政府權(quán)力無限。市場經(jīng)濟條件下，我國政府在進一步規(guī)范其管理職能的同時應(yīng)努力推動有經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。為此可以把部分管理職能劃歸企業(yè)或轉(zhuǎn)給社會中介組織，以培養(yǎng)社會的自治能力，強化社會的責(zé)任感。

　　2、按照精簡的原則構(gòu)建政府的組織結(jié)構(gòu)，精簡政府機構(gòu)。按精簡原則，實現(xiàn)國家機構(gòu)組織編制、工作程序的法定化，嚴格控制機構(gòu)膨脹、堅決裁減冗員。尤其要鞏固每一次政府機構(gòu)改革的成果，避免走入膨脹——精簡——再膨脹——再精簡的反復(fù)和惡性循環(huán)中。

　　3、依照權(quán)責(zé)相稱原則確定職權(quán)體系，理順職權(quán)關(guān)系。首先，必須理順中央與地方政府的職權(quán)關(guān)系。既要保證中央對涉及國家整體利益、宏觀管理領(lǐng)域的問題有決策權(quán)、宏觀調(diào)控權(quán)，對地方政府有監(jiān)督權(quán)也應(yīng)當(dāng)允許地方政府在貫徹中央、國務(wù)院的方針、政策、計劃的同時擁有中觀調(diào)控權(quán)、決策權(quán)；其次，要理順政府內(nèi)部的職能關(guān)系。一方面政府各部門應(yīng)負責(zé)處理好本部門職責(zé)范圍內(nèi)的事，另一方面要理順政府中直線人員與參謀人員的關(guān)系。直線領(lǐng)導(dǎo)人對決策負完全責(zé)任，參謀、專家不負具體責(zé)任，但享有建議、意見權(quán)。

　　4、引入競爭機制，實現(xiàn)公共部門管理主體多元化。對具有競爭性質(zhì)的公共部門應(yīng)當(dāng)打破其壟斷局面，實現(xiàn)政府、私人主體、第三部門等管理主體競爭的格局，在競爭時可采取民營化、公共服務(wù)合同出租等形式。在條件具備的情況下，甚至可以采用威廉。奈斯凱南的主張，允許若干“辦事機構(gòu)”在某些行政工作的分配問題上彼此展開競爭，以提高辦事效率。總之，在這一問題上，公共選擇理論和西方國家的實踐經(jīng)驗是值得我們思考和借鑒的。

　　5、加強法制建設(shè)，強化有效監(jiān)督。加強法制建設(shè)、健全和完善行政法律法規(guī)體系。尤其我國現(xiàn)有行政法律框架下（應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的《行政程序法》和《政府信息公開法》等。此外還要加強法制教育（強化公務(wù)人員法制觀念和法律意識（做到嚴格依法行政，照章辦事，最大限度地防止“隨意行政行為”的發(fā)生。強化對公共部門的有效監(jiān)督和制約。一方面，要建構(gòu)一整套與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的監(jiān)督防范機制、懲治腐敗機制，促使公共部門改進工作作風(fēng)，提高辦事效率；另一方面，政府工作應(yīng)逐步走向公開、透明，在此基礎(chǔ)上加強各方監(jiān)督如人大的工作監(jiān)督，人民政協(xié)的民主監(jiān)督，社會團體、新聞媒介、社會公眾的輿論監(jiān)督，最大限度地發(fā)揮監(jiān)督機制的作用，促使公共部門提高行政效率。

　　6、建立科學(xué)客觀的政績效考評機制和富有活力的政府人事激勵機制。行政績效評估是對政府行政管理的業(yè)績、政府行為的有效性及政府施政能力進行測量、評價以提高政府運作績效的活動。是對政府綜合治理能力的測評也是行政管理活動中不可缺少的一環(huán)。構(gòu)建規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化的評估、考核、獎懲機制對促進行政管理的優(yōu)化完善，提高行政效率有重大意義。

　　公務(wù)員是從事政府管理活動的主體，充分發(fā)揮他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性是提升行政效率的關(guān)鍵。首先，適當(dāng)借鑒西方國家的“績酬一致”的改革做法，改革我國公務(wù)員的工資制度。其次，在公務(wù)員的錄用、培養(yǎng)、管理退出等過程中應(yīng)適當(dāng)引入競爭機制，鼓勵優(yōu)秀的公務(wù)員脫穎而出。最后，在公務(wù)員晉升的問題上，要大力推行競爭上崗制度和職務(wù)任期制度，使競崗前后都做到優(yōu)勝劣汰、能上能下。

　　7、強化政府成本意識，貫徹效率原則。如前所述，政府管理活動中相關(guān)的成本和收益有時很難量化，但這決不能成為政府管理不講成本的理由。尤其是我國政府機關(guān)長期以來管理缺乏成本意識更應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和借鑒西方國家的有關(guān)做法強化政府成本意識貫徹效率原則。

　　8、推行透明、公開、民主的電子政務(wù)。21世紀是人類進入全新的信息社會的時代，借助現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，推進政府部門辦公自動化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化、全面信息共享已是大勢所趨。一方面，電子政務(wù)的推行擴大了政府信息的共享范圍，暢通了信息渠道，便于政府科學(xué)決策以及與公眾的交流互動從而節(jié)約了公眾辦事成本，也減少了政府運行的成本，提高了政務(wù)的時效性；另一方面，電子政務(wù)的推行也簡化了信息反饋傳輸渠道，強化了行政決策執(zhí)行的監(jiān)督，是解決政府行政效率癥結(jié)的重要補充。

石若坤