城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革探索

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　　1、現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制

　　改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制與行政管理體制改革的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府指導(dǎo)、調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的基本手段，受到黨中央、國務(wù)院和各級黨委、政府的高度重視。為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)依法行政、促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的需要，加強(qiáng)對城鎮(zhèn)化高速發(fā)展進(jìn)程中城鄉(xiāng)建設(shè)活動的統(tǒng)籌部署和綜合調(diào)控，國家對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批和實(shí)施管理進(jìn)行了一系列的改革和調(diào)整，確定了從城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施到監(jiān)督管理的一整套制度和程序，確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的基本制度框架。主要包括：

　?。?）城鄉(xiāng)規(guī)劃體系：城鄉(xiāng)規(guī)劃是由全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等不同區(qū)域?qū)哟我?guī)劃組成的一個(gè)相對獨(dú)立的、完整的規(guī)劃體系。

　?。?）規(guī)劃管理主體：國務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門主管全國的城市規(guī)劃工作；縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作。

　　（3）規(guī)劃編制主體：國務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門組織編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃；省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織編制省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃；城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃；縣級人民政府負(fù)責(zé)組織編制所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃。

　?。?）規(guī)劃審批主體：全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和直轄市、省會城市、50萬人口以上城市以及國務(wù)院指定的其它城市的總體規(guī)劃，由國務(wù)院審批；其它設(shè)市城市、縣城鎮(zhèn)及建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，分別由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府、城市人民政府和縣級人民政府審批；城市分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府審批，詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府或城市規(guī)劃行政主管部門審批。

　?。?）規(guī)劃許可制度：由《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》三項(xiàng)制度構(gòu)成，合稱“一書兩證”。規(guī)劃許可制度的設(shè)立，體現(xiàn)了城市規(guī)劃同時(shí)規(guī)范政府行為和管理相對人的雙重功能和職責(zé)，確立了城市規(guī)劃對城市建設(shè)活動實(shí)施綜合調(diào)控和具體管理的工作機(jī)制和程序，為城市規(guī)劃的實(shí)施管理提供了有效的制度保障。

　　改革開放以來，特別是20世紀(jì)80年代末期以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度逐步建立、完善的歷史過程和實(shí)踐成效表明，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制總體上符合我國的基本國情、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段特征和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的基本規(guī)律和要求。

　　2、深化規(guī)劃管理體制改革的必要性和緊迫性

　　2.1推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革是經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的客觀需要

　?。?）推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革是全面建設(shè)小康社會，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”的需要。

　　隨著我國城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步增長，社會經(jīng)濟(jì)不斷繁榮，黨的十六大適時(shí)提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)。為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，黨的十六屆三中全會更是提出按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強(qiáng)有力的體制保障。為實(shí)現(xiàn)我黨在新時(shí)期確立的奮斗目標(biāo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃對城鄉(xiāng)發(fā)展科學(xué)有效的指導(dǎo)和調(diào)控作用，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革十分必要。

　?。?）推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革是城鎮(zhèn)化廣域推進(jìn)、以區(qū)域?yàn)橹鞯某擎?zhèn)化的需要。

　　城市向周圍地區(qū)蔓延、擴(kuò)展，一系列區(qū)域性的矛盾與沖突接踵而至，如重復(fù)建設(shè)、環(huán)境污染等。芒福德（L.Mumford）曾擔(dān)憂的“四大爆炸”，即人口爆炸、近效區(qū)爆炸、快速干道爆炸和游憩地爆炸等現(xiàn)象屢見不鮮。在城市外圍但又與城市發(fā)展密切相關(guān)的“城際地區(qū)”，出現(xiàn)一些“區(qū)域性功能區(qū)”，如高新技術(shù)園區(qū)、工業(yè)區(qū)、港口中、機(jī)場以及區(qū)域性游憩地等等，它們正成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、功能成長最活躍的區(qū)位。城市發(fā)展除了自身的功能組織與居民生活質(zhì)量的提高外，更多地要考慮區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量與效益的提升[1]，因此加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的編制和實(shí)施，強(qiáng)化對區(qū)域的規(guī)劃管理，保進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展日顯重要。

　　2.2推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革是貫徹《行政許可法》的需要

　　在高速城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理面臨一些新情況、新問題，主要表現(xiàn)在：①一些城市超越自身的經(jīng)濟(jì)和資源的承受能力，盲目攀比，隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模；②一些地方政府及部門領(lǐng)導(dǎo)無視規(guī)劃，違反法定程序，擅自批準(zhǔn)建設(shè)；③一些歷史文化名城重開發(fā)、輕保護(hù)，拆真古跡、建假古董，造成對歷史文化遺產(chǎn)的破壞；④一些風(fēng)景名勝區(qū)忽視保護(hù)，超強(qiáng)度開發(fā)，自然生態(tài)和景觀資源遭到嚴(yán)重破壞；⑤一些地方領(lǐng)導(dǎo)對小城鎮(zhèn)規(guī)劃重視不夠，規(guī)劃引導(dǎo)不力，重點(diǎn)不突出，導(dǎo)致建設(shè)無序，土地資源浪費(fèi)和環(huán)境污染嚴(yán)重。從這些問題中可以發(fā)現(xiàn)：①政府管得太多，但應(yīng)該政府履行的職責(zé)卻沒有履行好；②管理方式落后，注重單方面的管理，重事前審批輕事后監(jiān)管，重管理輕服務(wù)；③權(quán)力責(zé)任脫鉤，有權(quán)無責(zé)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重；④權(quán)力與利益掛鉤，以權(quán)謀利的現(xiàn)象比較突出。

　　行政許可是非常重要的行政權(quán)力和管理方式，只要把握住了城鄉(xiāng)規(guī)劃中行政審批制度、行政許可制度，也就抓住了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的根本。要深化城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理體制改革，必須建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可制度和行政審批制度。行政許可法的實(shí)施將是我們進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理體制的一個(gè)重要契機(jī)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中貫徹實(shí)施《行政許可法》，必將推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政審批制度不斷改革，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作將會形成一個(gè)更加合理、更加科學(xué)、更能有效發(fā)揮作用的局面。

　　2.3當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的問題，迫切需要體制的改革和完善

　?。?）省級規(guī)劃管理職能缺位。

　　省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作為區(qū)域規(guī)劃的一種，在省域范圍內(nèi)可協(xié)調(diào)各城鎮(zhèn)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施共建、各類資源共享、生態(tài)環(huán)境共保。目前，全國大部分?。▍^(qū)）都編制了省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，但是省域城鎮(zhèn)系規(guī)劃的綜合調(diào)控作用并沒有被充分發(fā)揮出來。一些省的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施辦法遲遲不能出臺，無法明確實(shí)施規(guī)劃的目標(biāo)和責(zé)任，無法明確規(guī)劃管理實(shí)施的具體程序和內(nèi)容，區(qū)域內(nèi)違反規(guī)劃亂建項(xiàng)目的情況仍然存在。造成上述問題的主要原因是缺少對政府各部門有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏能夠調(diào)動各方積極性的、權(quán)威性高的、管理手段有力的規(guī)劃組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，造成有些?。▍^(qū)）的相關(guān)行業(yè)主管部門在規(guī)劃的編制與實(shí)施中參與不足，配合不夠。同時(shí)，省級規(guī)劃管理力量薄弱，缺乏有效的調(diào)控手段，造成了對全省城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能缺位。

　?。?）規(guī)劃管理缺乏上級對下級的有效監(jiān)督。

　　受現(xiàn)行監(jiān)督體制的束縛，在規(guī)劃監(jiān)督實(shí)踐中常常出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：“看得見的管不著，管得著的看不見”，這種缺乏及時(shí)有效的監(jiān)督的現(xiàn)象，已經(jīng)在實(shí)踐中充分暴露，給了我們不少深刻的認(rèn)識。

　　城市規(guī)劃實(shí)施存在事前、事中監(jiān)督缺位的突出問題。由于缺乏上級城市規(guī)劃行政主管部門對下級城市規(guī)劃行政主管部門的有效監(jiān)督，致使作為政府職能部門的城市規(guī)劃局盲目服從政府領(lǐng)導(dǎo)做出的違反規(guī)劃的決策，隨意修改規(guī)劃和違法審批的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。一些城市勞民傷財(cái)?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程”就是在?guī)劃管理部門屈從于政府領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的情況下建成的，造成的損失往往無法彌補(bǔ)。

　　（3）規(guī)劃決策機(jī)制不完善，缺乏有效的公眾參與。

　　許多城市的規(guī)劃決策權(quán)集中在書記、市長、五套班子及幾個(gè)規(guī)劃專家手上，是少數(shù)人閉門造車式的決策[2].地方政府和部門規(guī)劃自由裁量權(quán)過大，對行政審批缺乏約束制度和監(jiān)督機(jī)制。規(guī)劃主管部門既是規(guī)劃管理者又是規(guī)劃編制單位的直接上級和規(guī)劃的決策方，使得規(guī)劃編制和實(shí)施自始至終囿于規(guī)劃管理者的單方動作之中。規(guī)劃常常僅限于政府和專家之間的交流，普通大眾對規(guī)劃缺乏應(yīng)有的了解，也缺少對規(guī)劃的支持和參與，致使隨意更改規(guī)劃、規(guī)劃服從項(xiàng)目的情況時(shí)有發(fā)生。

　?。?）規(guī)劃管理權(quán)限分散，缺乏有效的統(tǒng)一管理。

　　一些城市區(qū)級政府或開發(fā)區(qū)獨(dú)立行使或變相獨(dú)立規(guī)劃管理權(quán)的現(xiàn)象仍然較為普遍。在開發(fā)區(qū)熱時(shí)，一些開發(fā)區(qū)搞所謂的封閉管理，與規(guī)劃爭權(quán)，搞規(guī)劃特權(quán)，破壞了城市規(guī)劃的有機(jī)統(tǒng)一性。在“封閉式、一個(gè)窗口對外、一個(gè)圖章對外、一站式報(bào)批”的口號下，城市功能四分五裂、土地浪費(fèi)、公益設(shè)施無人問津等嚴(yán)重問題造成了規(guī)劃失控。

　　當(dāng)然，目前還存在規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)不健全、缺乏專業(yè)技術(shù)人員、管理人員素質(zhì)不高等問題。

　　3、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革的主要措施

　　3.1建立規(guī)劃委員會制度，健全規(guī)劃決策機(jī)制

　　傳統(tǒng)的城市管理似乎歷來是政府的職能，但是現(xiàn)代的城市管理理論已經(jīng)認(rèn)識到，政府不是惟一能夠履行公共事務(wù)職能的組織。1992年“全球管治委員會”（Commission on Global Governance，1992）成立時(shí)，W.勃蘭特在《我們的全球近鄰》（Our Global Neighborhood）報(bào)告中將管治定義為各種公共和私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動使之得以持續(xù)的過程。城市的管治意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者，除了政府機(jī)關(guān)外，還需要公眾社會的參與和各種利益集團(tuán)及組織的介入，共同協(xié)商以促進(jìn)政府與社會的互動。同時(shí)，也能取得公眾對政府政策的理解和關(guān)心，以盡快達(dá)到政策的目標(biāo)。

　　為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的城市和區(qū)域管治，建設(shè)部與貴州省政府共同開展了城市規(guī)劃管理體制改革試點(diǎn)工作，其核心是建立城市規(guī)劃委員會制度，由公務(wù)員、非公務(wù)員、專家、學(xué)者等組成的城市規(guī)劃委員會共同決策或參與決策規(guī)劃事務(wù)，實(shí)現(xiàn)對城市的科學(xué)治理。設(shè)立委員會重在解決有些地方領(lǐng)導(dǎo)隨意決策、規(guī)劃管理部門自由裁量權(quán)過大的問題，以強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃重大問題決策的科學(xué)性和民主性。委員會是城鄉(xiāng)規(guī)劃的決策機(jī)構(gòu)，由政府設(shè)立，由公務(wù)員和非公務(wù)員組成，其中非公務(wù)員人數(shù)應(yīng)多于公務(wù)員人數(shù)，總?cè)藬?shù)應(yīng)為單數(shù)。目前，貴州省已成立了省城市規(guī)委員會，各地（州、市）也相繼組建了規(guī)劃委員會。

　　3.2強(qiáng)化省級規(guī)劃管理職能

　　為加強(qiáng)省級政府對本行政區(qū)域內(nèi)城市建設(shè)和發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮省級政府城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)部門的綜合調(diào)控職能，國務(wù)院及有關(guān)部委對省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實(shí)施提出明確要求，指出“區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須符合省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的布局和原則?！薄耙蛱厥馇闆r，選址與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃不一致的，必須經(jīng)專門論證；如論證后認(rèn)為確需按所選地址建設(shè)的，必須先按法定程序調(diào)整規(guī)劃，并將建設(shè)項(xiàng)目納入規(guī)劃中，一并報(bào)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審定。依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域性重大項(xiàng)目選址，由項(xiàng)目所在地的市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃部門提出審查意見，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》，其中國家批準(zhǔn)的項(xiàng)目應(yīng)報(bào)建設(shè)部備案。涉及世界文化遺產(chǎn)、文物保護(hù)單位和地下文物埋藏區(qū)的項(xiàng)目，經(jīng)相應(yīng)的文物行政主管部門會審?fù)狻τ诓环弦?guī)劃要求的，建設(shè)部要予以糾正。在項(xiàng)目可行性報(bào)告中，必須附有城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)的選址意見書。計(jì)劃部門批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)地址必須符合選址意見書。不得以政府文件、會議紀(jì)要等形式取代選址程序”。這些要求的提出明確了省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在區(qū)域發(fā)展中的地位，強(qiáng)化了省級規(guī)劃管理職能。

　　為加強(qiáng)規(guī)劃對省域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)的調(diào)控作用，強(qiáng)化省級政府對本行政區(qū)域內(nèi)城市建設(shè)和發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)，解決省級規(guī)劃管理職能缺位的問題，成立省級規(guī)劃委員會不失為一種很好的方式。貴州省城市規(guī)劃委員會包括了省政府各行業(yè)部門人員，將辦公室設(shè)在建設(shè)廳，負(fù)責(zé)省城規(guī)委日常工作，辦公室主任由建設(shè)廳廳長兼任。省規(guī)委下設(shè)專家委員會，受省城規(guī)委委托，對需提請人民政府審定和提交省城規(guī)委審查的城市規(guī)劃進(jìn)行咨詢。省政府明確省規(guī)劃管理委員會的主要職責(zé)是依據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《貴州省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》監(jiān)督并指導(dǎo)各地（州、市）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制及各城市總體規(guī)劃的實(shí)施，協(xié)調(diào)處理全省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制及各城市總體規(guī)劃的實(shí)施，協(xié)調(diào)處理全省城鎮(zhèn)規(guī)劃全局性、長遠(yuǎn)性及跨區(qū)域性重大問題；組織對設(shè)市城市近期建設(shè)規(guī)劃、重點(diǎn)地段的城市設(shè)計(jì)和詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行前置性審查；對全省城市規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行督促檢查，向各地（州、市）派駐規(guī)劃督察建設(shè)員，建立規(guī)劃監(jiān)督的長效機(jī)制；研究城市規(guī)劃、城市發(fā)展的重大課題，并向省委省政府提出決策建議。

　　在建設(shè)部與貴州省開展規(guī)劃管理體制改革試點(diǎn)工作之后，一些省也相繼成立規(guī)劃委員會。最近，甘肅省建設(shè)廳已向省政府報(bào)告，省政府也已原則上同意成立甘肅省規(guī)劃委員會，以綜合協(xié)調(diào)全省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市規(guī)劃中全局性、綜合性的問題。廣東省在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展研究和規(guī)劃中都提出成立珠江三角洲規(guī)劃委員會，以對《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》和《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)包括港澳在內(nèi)的珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)與互動發(fā)展。

　　3.3規(guī)劃管理的重點(diǎn)由開發(fā)轉(zhuǎn)向保護(hù)，實(shí)行四線管制

　　規(guī)劃編制和管理的重點(diǎn)從確定開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向?qū)Ω黝惔嗳踬Y源的有效保護(hù)利用和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的合理布局[3].為了保護(hù)不可再生資源，建設(shè)部推行了綠線管制、紫線管制、藍(lán)線管制、黃線管制的四線管制方法，即城市的綠地系統(tǒng)、歷史文化保護(hù)區(qū)和歷史街區(qū)、水系、城市干道等重要基礎(chǔ)設(shè)施及周邊土地通過規(guī)劃劃定四線范圍，一旦經(jīng)過審批，要執(zhí)行嚴(yán)格的管制，任何人不得隨意改變，原則上不得調(diào)整。實(shí)行四線管制，有效地保護(hù)了城市歷史資源、生態(tài)資源、空間資源，防止由于錯(cuò)誤決策而造成的城市資源的不可挽回的損失。

　　3.4集中、統(tǒng)一規(guī)劃管理權(quán)

　　針對一些地方隨意下放規(guī)劃審批權(quán)、“肢解”城鄉(xiāng)規(guī)劃的問題，國務(wù)院及有關(guān)部委要求“城市規(guī)劃由城市人民政府統(tǒng)一組織實(shí)施”，“設(shè)區(qū)城市的市轄區(qū)原則上不設(shè)區(qū)級規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，如確有必要，可由設(shè)區(qū)的市規(guī)劃部門在市轄區(qū)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。城市各類開發(fā)區(qū)以及大學(xué)城、科技園、度假區(qū)的規(guī)劃等必須符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，由市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門統(tǒng)一管理。市一級規(guī)劃的行政管理權(quán)擅自下放的要立即糾正?！蹦壳案魇。▍^(qū)）、市已陸續(xù)收回下放開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理權(quán)限，并實(shí)行設(shè)區(qū)城市規(guī)劃垂直管理體制，將區(qū)級規(guī)劃管理部門改為由市級規(guī)劃管理部門統(tǒng)一管理，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市規(guī)劃管理部門任命。

　　3.5建立派駐規(guī)劃督察員制度，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的層級監(jiān)督

　　只有制度才能保證和維護(hù)監(jiān)督，沒有以制度為載體的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督。在這些年的規(guī)劃管理實(shí)踐中，很多地方存在著事前基本沒有監(jiān)督，事中基本缺乏監(jiān)督的現(xiàn)象。內(nèi)部監(jiān)督流于形式，特別是對主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

　　為了建立有效的城市規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上級對下級的有效監(jiān)督，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條“縣級以上地方人民政府行使的職權(quán)包括對本級人民代表大會和上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”：“領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作”，建設(shè)部與四川省委、省政府共同研究開展派駐城市規(guī)劃督察員制度試點(diǎn)工作。這是在現(xiàn)有多種監(jiān)督形式基礎(chǔ)上嘗試建立的一項(xiàng)新的監(jiān)督制度，核心是通過上級政府派出城市規(guī)劃督察員，依據(jù)法律法規(guī)和經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃對項(xiàng)目實(shí)施事前、事中監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止違法違規(guī)行為。這樣有利于強(qiáng)化層級監(jiān)督，建立快速反饋和處理機(jī)制，防止和減少由于違反規(guī)劃帶來的損失。

　　目前，四川省已經(jīng)確定了成都、德陽、樂山、瀘州、宜賓5個(gè)城市作為開展派駐規(guī)劃師制度的試點(diǎn)，分別選派了規(guī)劃督察員，于2004年1月1日，正式上崗工作，工作所需經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政全額撥付。派駐規(guī)劃督察員對市（州）政府及有關(guān)部門的城市規(guī)劃工作是否違反法定的程序，是否違反規(guī)劃要求，是否違反資質(zhì)管理要求等方面進(jìn)行督察。督察員開展督察工作時(shí)，有權(quán)向城市規(guī)劃編制、審批、申報(bào)等單位收集資料、調(diào)查取證，對違反規(guī)劃的行為及時(shí)向市、州政府及有關(guān)部門提出督察意見，并上報(bào)省人民政府及規(guī)劃、督察行政主管部門。

　　3.6建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度

　　要將規(guī)劃管理的行政責(zé)任，具體分解落實(shí)，使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的各項(xiàng)工作任務(wù)，包括規(guī)劃執(zhí)行和規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管，都有明確具體的責(zé)任主體，責(zé)任和權(quán)力相符。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的行政責(zé)任主體，是各級政府領(lǐng)導(dǎo)、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門領(lǐng)導(dǎo)和直接管理工作人員。對于由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中的各種違法違規(guī)行為造成的后果，要追究直接責(zé)任人和主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；對于造成嚴(yán)重影響和重大損失的，還要追究主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；對違法建設(shè)不依法查處的，要追究城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的責(zé)任。城市規(guī)劃行政決策法律責(zé)任的確立，其目的在于保護(hù)行政管理的法律秩序，保障國家、市民、開發(fā)商的權(quán)益，制約和預(yù)防決策違法行為，推進(jìn)城市規(guī)劃行政決策的科學(xué)化。

　　4、我國規(guī)劃管理體制改革展望

　　要實(shí)現(xiàn)良好的城市管治的最終目標(biāo)，就是要實(shí)現(xiàn)決策的多元化、政治的透明化、公眾和非政府組織的最大參與化。處于經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和社會積極變革時(shí)期的城市規(guī)劃工作者們努力探索適應(yīng)中國國情的規(guī)劃體制改革之路，實(shí)現(xiàn)對城市的良好管治。

　　4.1合理劃分各級政府的規(guī)劃管理事權(quán)

　　在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作也要明確各級政府權(quán)力、分清責(zé)任。一級政府、一級規(guī)劃、一級事權(quán)。中央政府對國家利益負(fù)責(zé)，省級政府對省的利益負(fù)責(zé)，市、縣政府對各自的利益負(fù)責(zé)。局部利益不得影響整體利益，在這個(gè)前提條件下，地方各級政府在法定范圍內(nèi)享有自主權(quán)。對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的設(shè)計(jì)、內(nèi)容和深度的要求，上級政府審批對象相應(yīng)要調(diào)整[4].

　　4.2健全規(guī)劃編制和管理的組織體系

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制過程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)技術(shù)立法的過程，不僅要求編制者具有良好的政治修養(yǎng)、專業(yè)技能和業(yè)務(wù)素質(zhì)，而且對于規(guī)劃對象要有相當(dāng)?shù)氖煜こ潭群屯笍氐恼J(rèn)識。規(guī)劃需要不斷總結(jié)和修編，一旦開展起來，將成為一項(xiàng)需要長期堅(jiān)持和跟蹤的日常工作。這就使得建立一支穩(wěn)定的高素質(zhì)編制隊(duì)伍十分重要。

　　4.3改革和完善決策機(jī)制

　　正確決策是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作成功的重要前提。避免因決策失誤造成的重大損失是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作效能的基本前提。規(guī)劃的制定和實(shí)施必須充分發(fā)揚(yáng)民主，改進(jìn)公眾參與的方式，推進(jìn)規(guī)劃的社會化程度；完善重大決策的規(guī)則和程序，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)的社會公示和聽證制度，完善專家咨詢制度。

　　4.4建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督制約機(jī)制

　　加強(qiáng)對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批和實(shí)施管理等規(guī)劃工作全過程的的監(jiān)督和制約。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門要主動接受同級人大、政府、社會輿論及公眾的監(jiān)督；建立上級政府及其規(guī)劃部門對下級政府及其規(guī)劃部門行政行為的監(jiān)督制度；強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，建立行政責(zé)任制及其行政錯(cuò)誤追究制度；推行政務(wù)公開制度。

　　4.5加強(qiáng)規(guī)劃行業(yè)管理

　　隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市大規(guī)模建設(shè)，規(guī)劃編制等規(guī)劃服務(wù)的業(yè)務(wù)量繁多，規(guī)劃成果的商品屬性突出，社會責(zé)任被弱化，導(dǎo)致規(guī)劃成果質(zhì)量參差不齊，更有編制單位為迎和出資方的要求，而違背規(guī)劃原則編制規(guī)劃。因此要建立有效的市場管理機(jī)制和行業(yè)自律機(jī)制，使城市規(guī)劃編制人員樹立正確的指導(dǎo)思想，克服規(guī)劃編制過程中的浮躁心態(tài)，促進(jìn)規(guī)劃編制的科學(xué)性。