首部針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場指導(dǎo)意見將出

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    記者從知情人士處獲悉，為了規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，政府?dāng)M出臺關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的指導(dǎo)意見，該文件由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)起草，或?qū)⒂诒驹碌浊肮?。?jù)了解，這是全國層面上首部針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的指導(dǎo)性文件，將對市場形式、規(guī)模、布局、品種以及市場功能作出明確規(guī)定。

    據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心黨組書記陳建華介紹，20世紀(jì)80年代中后期，我國農(nóng)村就出現(xiàn)包括轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓等多種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式。到90年代初期，以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易初露萌芽。農(nóng)業(yè)部2005年1月頒布有關(guān)辦法規(guī)定，地方政府農(nóng)業(yè)主管部門要負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)及合同管理指導(dǎo)，此后各地才陸續(xù)成立了專門從事農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的機(jī)構(gòu)。全國第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是2008年10月在成都市建立的，隨后重慶、武漢、廣州等大城市也隨之設(shè)立了這類機(jī)構(gòu)。

    目前，這些機(jī)構(gòu)主要有農(nóng)村土（林）地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所（中心）兩大類。據(jù)了解，截至2012年底，全國已有800多個縣（市）、13000多個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心；林業(yè)系統(tǒng)成立了1200多家林權(quán)交易機(jī)構(gòu)。到2014年10月底，全國有北京、上海、天津、重慶、安徽、山東、成都、武漢、杭州、廣州、昆明等11個省級或省會城市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)。

    多位專家告訴記者，現(xiàn)在全國的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)普遍面臨三大挑戰(zhàn)，也是此次將要發(fā)布的關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的指導(dǎo)意見要解決的主要問題。

    首先是交易機(jī)構(gòu)定位模糊。在四川廣安華鎣市，隨著土地確權(quán)頒證的進(jìn)行，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的建立也提上了議事日程。該市農(nóng)業(yè)局副局長王燕飛說，根據(jù)他的考察，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)設(shè)立在哪個部門，四川省各個地方都有自己的思考和探索。“有的在國土部門，有的在農(nóng)業(yè)部門，還有的單獨(dú)設(shè)立部門。”王燕飛說。

    不僅是主管部門不統(tǒng)一，據(jù)一位不愿意具名的專家表示，現(xiàn)在全國的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)有的是企業(yè)性質(zhì)，按照公司機(jī)制運(yùn)行，有的是事業(yè)單位，市場定位也不統(tǒng)一。絕大多數(shù)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)依托政府職能部門設(shè)立，價格發(fā)現(xiàn)、資本對接等市場職能沒有充分體現(xiàn)。11家省級和省會級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中，國有企業(yè)出資6家，政府與國有企業(yè)共同出資1家，政府部門出資4家，多數(shù)交易所是在政府和相關(guān)部門扶持下生存，政府在交易所工作中的主導(dǎo)作用非常明顯，政事不清、政企不清的問題比較突出。

    其次是法律制度障礙依舊突出。據(jù)武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前集體產(chǎn)權(quán)是否必須進(jìn)場規(guī)范交易、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的合法性、二次流轉(zhuǎn)、長久不變等都缺乏相關(guān)法律依據(jù)。《土地承包法》、《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》等法律的限制性條款都制約了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流動。此外，法律法規(guī)之間還存在相互沖突的現(xiàn)象，如四荒地和林權(quán)的承包期遠(yuǎn)高于《合同法》對租賃合同期限的規(guī)定等。

    最后是配套政策尚不完善。陳建華表示，全國目前還未出臺農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易工作的相關(guān)文件，缺少宏觀指導(dǎo)和配套政策，各地是在“摸著石頭過河”。農(nóng)民和集體資產(chǎn)管理者作為參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的市場主體，通過公開交易保護(hù)權(quán)益的意識不強(qiáng)，有的集體資產(chǎn)管理者缺乏自我約束和接受監(jiān)督的意識。

    記者在四川省華鎣市采訪時，當(dāng)?shù)匾晃淮迕駝傉f，她“撿”了2戶村民的1畝地來種，都是口頭上說好的，用不著簽協(xié)議、備案什么的。事實(shí)上，像劉瓊這種通過口頭協(xié)議進(jìn)行少量土地流轉(zhuǎn)的，在農(nóng)村普遍存在，一些農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心也無法將這類行為進(jìn)行備案。

    在四川省江油市，農(nóng)業(yè)局下屬單位農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心早在幾年前就建立了。中心副主任龔明鳴說，當(dāng)?shù)卣咭?guī)定，45畝以上的土地流轉(zhuǎn)需要到該中心備案，但沒有強(qiáng)制要求，因此農(nóng)民、大戶到土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行備案的比例比較低。

    農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年6月底，家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積占到全國家庭承包經(jīng)營耕地總面積的28.8%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)70.3%。有關(guān)人士透露，近年來隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的日益擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)需要合同約束，目前近三成的流轉(zhuǎn)沒有簽訂合同，說明很多地區(qū)需要盡快設(shè)立交易服務(wù)機(jī)構(gòu)。數(shù)據(jù)顯示，成都農(nóng)交所各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易成交金額近400億元。“但民間的交易額可能超過這個數(shù)字10倍以上。”成都農(nóng)交所負(fù)責(zé)人說，這在一定程度上反映了該所在實(shí)踐中的尷尬。

    多位專家預(yù)計(jì)，現(xiàn)在地方上成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的積極性高漲，隨著政府即將出臺指導(dǎo)意見明確相關(guān)事宜，2015年的土地流轉(zhuǎn)交易會更加順暢，規(guī)模有望進(jìn)一步擴(kuò)大。同時也有專家提醒，未來在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的實(shí)踐操作中，由于是市場化運(yùn)作，將有更多的工商資本涌入農(nóng)村拿地，如何通過設(shè)置保障金交納等制度屏障抵御“非糧化”、“非農(nóng)化”等風(fēng)險，在不破壞現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)的前提下合理增加本集體村民的收入，都是政府和交易所要共同面對的挑戰(zhàn)。 

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