加快構(gòu)建草原生態(tài)文明制度體系

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    黨的十八屆三中全會(huì)作出了加快生態(tài)文明制度建設(shè)、建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的重大戰(zhàn)略部署，十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步提出要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立生態(tài)文明法律制度。草原是生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，加快構(gòu)建草原生態(tài)文明制度體系，是維護(hù)和強(qiáng)化草原生態(tài)安全的重要保障措施。

    一、我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)制度建設(shè)已有一定基礎(chǔ)

    （一）草原法律體系。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)草原法制建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展，已經(jīng)具有了一部法律、一個(gè)行政法規(guī)、一個(gè)司法解釋、四個(gè)部門(mén)規(guī)章、13個(gè)省級(jí)地方法規(guī)和11個(gè)省級(jí)地方政府規(guī)章，初步形成了保護(hù)、建設(shè)、利用草原的法律法規(guī)框架格局。

    （二）草原承包經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)業(yè)部和草原牧區(qū)省份，從上世紀(jì)八十年代就開(kāi)始推動(dòng)草原承包工作，通過(guò)召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、印發(fā)文件、召開(kāi)會(huì)議，以及將草原承包作為工程項(xiàng)目立項(xiàng)、落實(shí)草原政策的前提等方式，推進(jìn)草原承包落實(shí)，規(guī)范承包管理。截至2013年，全國(guó)已承包草原面積42.5億畝，約占可利用草原面積的86%。

    （三）草原科學(xué)合理利用制度。實(shí)施草畜平衡制度。2003年農(nóng)業(yè)部制定出臺(tái)《草畜平衡管理辦法》，各地積極推動(dòng)草畜平衡管理，定期核定草原載畜量，防止草原超載過(guò)牧。目前，全國(guó)實(shí)施草畜平衡草原面積26億畝。實(shí)施禁牧休牧制度。2003年開(kāi)始，各地在小范圍開(kāi)展草原禁牧、季節(jié)性休牧的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大禁牧范圍。目前，全國(guó)實(shí)施草原禁牧面積已達(dá)14.4億畝。實(shí)行草原野生植物采集管理制度。采集發(fā)菜行為基本上得以制止，甘草、麻黃草、蟲(chóng)草、雪蓮等草原野生植物采集管理工作進(jìn)一步規(guī)范。

    （四）草原生態(tài)補(bǔ)償制度。從2011年開(kāi)始，國(guó)家啟動(dòng)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)牧民實(shí)施草原禁牧、草畜平衡、轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式等給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。中央財(cái)政每年投入160億元資金，政策覆蓋我國(guó)北方和西部的38億畝草原，惠及13個(gè)省區(qū)的1645萬(wàn)牧民。

    （五）草原征占用審核審批制度。2006年農(nóng)業(yè)部制定并頒布《草原征占用審核審批管理辦法》，規(guī)范了草原征占用審核審批權(quán)限、程序和職責(zé)。2013年，各級(jí)草原行政主管部門(mén)共審核審批征占用草原申請(qǐng)281批次，審核審批征占用草原面積6211公頃。

    （六）草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接制。2012年11月《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》公布施行，為建立和完善草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制提供了法律依據(jù)。2013年，全國(guó)草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共向司法機(jī)關(guān)移送破壞草原涉嫌犯罪案件279起。

    （七）草原監(jiān)測(cè)預(yù)警制度。農(nóng)業(yè)部從2005年開(kāi)始全面啟動(dòng)開(kāi)展全國(guó)草原監(jiān)測(cè)工作，草原監(jiān)測(cè)的組織方式、任務(wù)部署、數(shù)據(jù)采集、結(jié)果會(huì)商、信息報(bào)告發(fā)布等工作機(jī)制日益成熟，監(jiān)測(cè)工作的規(guī)范化、科學(xué)化水平不斷提高。農(nóng)業(yè)部連續(xù)9年編制發(fā)布《全國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告》，為制定和落實(shí)草原保護(hù)政策提供了參考依據(jù)。

    （八）草原防火防災(zāi)制度。1993年國(guó)務(wù)院頒布《草原防火條例》，2008年新修訂的《草原防火條例》頒布實(shí)施。農(nóng)業(yè)部和各地認(rèn)真貫徹落實(shí)條例，我國(guó)草原防火防災(zāi)制度建設(shè)不斷完善。在規(guī)定防火期內(nèi)和特殊情況下，實(shí)行24小時(shí)防火值班和火情報(bào)告制度。制定應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，草原火災(zāi)等災(zāi)害應(yīng)急處置能力不斷增強(qiáng)。

    二、草原生態(tài)保護(hù)制度建設(shè)方面的主要問(wèn)題

    （一）一些制度缺乏，需要建立

    一些重要的草原生態(tài)保護(hù)制度，由于缺乏制度構(gòu)成要件，還稱(chēng)不上嚴(yán)格意義上的制度。為適應(yīng)我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)的新形勢(shì)、新任務(wù)，需要建立一些新的草原保護(hù)制度。

    1.基本草原保護(hù)方面。盡管農(nóng)業(yè)部從2006年就開(kāi)始著手起草《基本草原保護(hù)條例》，但一直未能出臺(tái)，基本草原劃定工作推進(jìn)難度大。有的沒(méi)有劃定基本草原，有的僅在紙面上、圖紙上劃定，有的將所有草原全部劃為基本草原，重劃定、輕管理現(xiàn)象較為突出。

    2.草原承包方面。草原面積大，地形地類(lèi)多樣，權(quán)屬?gòu)?fù)雜，導(dǎo)致承包面積不準(zhǔn)、“四至”不清、位置不明、資料不全等基礎(chǔ)信息不準(zhǔn)確的問(wèn)題較多，承包不規(guī)范、不徹底的問(wèn)題突出。

    3.草原生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)方面。草原生態(tài)紅線(xiàn)制度建設(shè)尚處于空白狀態(tài)。相關(guān)基礎(chǔ)研究少，知識(shí)儲(chǔ)備和研究成果不多。對(duì)紅線(xiàn)的概念、內(nèi)涵理解不一致，劃多少、怎么劃存在較多爭(zhēng)議。

    4.草原生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究方面。草原生態(tài)保護(hù)與地方政府政績(jī)沒(méi)有真正掛鉤，對(duì)草原資源保護(hù)的具體責(zé)任不夠明確，草原生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任追究制度沒(méi)有建立；單位和個(gè)人造成草原生態(tài)環(huán)境損害的賠償制度也是空白。

    （二）一些制度不適應(yīng)，需要完善

    1.草原征占用審核審批方面。一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、吸引投資，把草原當(dāng)作廉價(jià)資源或荒草地、無(wú)主地違規(guī)開(kāi)發(fā)，大量草原被肆意征用占用。草原征占用尚未實(shí)行定額管理,無(wú)法實(shí)行總量控制。一些違規(guī)征占用草原現(xiàn)象得到當(dāng)?shù)卣Ｗo(hù)，草原執(zhí)法部門(mén)難以查處。

    2.草原合理利用方面。草原平衡工作難以精確操作。目前《天然草地合理載畜量的計(jì)算》這一標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐應(yīng)用中過(guò)于復(fù)雜，基層人員看不懂、不會(huì)用。牧民和牲畜經(jīng)常處于轉(zhuǎn)場(chǎng)流動(dòng)狀態(tài)，草畜平衡指導(dǎo)和檢查工作難以全面深入開(kāi)展。禁牧休牧制度規(guī)定不夠具體。沒(méi)有設(shè)置禁牧區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了隨意劃分或劃分不合理的情況。長(zhǎng)期禁牧的草原何時(shí)可以解禁、如何解禁等，還缺乏具體制度措施。對(duì)草原野生植物采集管理效能較弱。下達(dá)的采集計(jì)劃往往與實(shí)際采集數(shù)量“兩張皮”，沒(méi)有發(fā)揮出計(jì)劃管理效能。

    3.草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接方面。草原司法解釋實(shí)施兩年來(lái)，一些地方基層法院對(duì)破壞草原的犯罪行為量刑過(guò)輕，刑事處罰不能發(fā)揮應(yīng)有的懲戒和震懾作用。當(dāng)事人受到刑事處罰后，如何承擔(dān)恢復(fù)草原植被的責(zé)任，現(xiàn)行的法律規(guī)定還存在盲點(diǎn)。

    （三）一些制度停留在紙面上，需要加強(qiáng)落實(shí)

    1.草原資源調(diào)查方面。由于一直沒(méi)能列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，全國(guó)性的草原調(diào)查工作長(zhǎng)期未能組織開(kāi)展，造成草原底數(shù)不清，甚至各種數(shù)據(jù)互相矛盾。

    2.草原統(tǒng)計(jì)方面。長(zhǎng)期以來(lái)，草原指標(biāo)沒(méi)有納入統(tǒng)計(jì)范圍，僅在草原行業(yè)內(nèi)部開(kāi)展了一些數(shù)據(jù)資料采集匯總工作，數(shù)據(jù)僅限于內(nèi)部使用，得不到社會(huì)承認(rèn)。

    3.草原規(guī)劃方面。很多地方?jīng)]有制定草原規(guī)劃，有的規(guī)劃質(zhì)量不高，有的規(guī)劃只注重項(xiàng)目建設(shè)，忽視保護(hù)和科學(xué)利用的手段及措施，導(dǎo)致很多規(guī)劃流于形式。

    4.草原自然保護(hù)區(qū)管理方面。草原自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)進(jìn)展不大，一些值得保護(hù)的草原沒(méi)有設(shè)立保護(hù)區(qū)，一些值得保護(hù)的草原資源還沒(méi)有得到應(yīng)有的保護(hù)。

    （四）草原制度落實(shí)的保障力量薄弱

    我國(guó)草原牧區(qū)大多位于邊疆落后地區(qū)，自然條件嚴(yán)酷，落實(shí)草原保護(hù)制度的難度更大。各級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)是推行和落實(shí)各項(xiàng)草原生態(tài)保護(hù)制度的中堅(jiān)力量，但目前機(jī)構(gòu)不健全、人員隊(duì)伍數(shù)量不足、工作條件落后等方面的問(wèn)題十分突出，一些制度的推動(dòng)和落實(shí)顯得力不從心。

    三、建議

    黨的十八屆三中、四中全會(huì)為推進(jìn)草原生態(tài)文明制度體系建設(shè)指明了方向，明確了目標(biāo)和任務(wù)。當(dāng)前，要全面把握生態(tài)文明制度建設(shè)、依法治國(guó)的內(nèi)涵和基本要求，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的草原生態(tài)文明制度體系。

    （一）加強(qiáng)立法，進(jìn)一步完善草原法律制度體系積極著手修訂《草原法》。把草原生態(tài)保護(hù)實(shí)踐中形成的制度成果，以及急需建立的生態(tài)保護(hù)制度寫(xiě)入《草原法》。修改不適應(yīng)的法律條文，大幅提高破壞草原資源、生態(tài)環(huán)境的違法成本，解決對(duì)違法處罰偏輕、法律依據(jù)不充分等問(wèn)題。加快《基本草原保護(hù)條例》立法進(jìn)程。加強(qiáng)調(diào)查研究，推動(dòng)《條例》早日出臺(tái)，使基本草原劃定管理工作有法可依。全面修改完善《草原法》配套法規(guī)。在對(duì)現(xiàn)有配套法規(guī)進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，按照“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路，查漏補(bǔ)缺，立修釋并重，制訂修訂一批《草原法》配套法規(guī)。

    （二）搞好頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)重大制度

    推動(dòng)中央層面制定出臺(tái)完善草原承包的專(zhuān)門(mén)性政策文件，明確草原承包經(jīng)營(yíng)的基本方向，總結(jié)推廣成熟做法，規(guī)范承包行為和管理方式，進(jìn)一步夯實(shí)牧區(qū)基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)。建立草原生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)制度。在加強(qiáng)研究、試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)草原生態(tài)紅線(xiàn)劃定標(biāo)準(zhǔn)，確定紅線(xiàn)內(nèi)草原的空間布局，制定嚴(yán)格的用途管制制度。建立生態(tài)考核及責(zé)任追究制度。開(kāi)展草原資源資產(chǎn)核算，建立領(lǐng)導(dǎo)干部草原資源離任審計(jì)制度和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度；開(kāi)展綠色經(jīng)濟(jì)核算，納入國(guó)家統(tǒng)計(jì)體系和干部考核體系。

    （三）總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善重點(diǎn)制度

    改進(jìn)草畜平衡制度。修訂《草原載畜量計(jì)算》標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化計(jì)算方法。制定相應(yīng)處罰政策及具體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)草原超載放牧的行為依法予以懲處。強(qiáng)化禁牧休牧制度。制定草原禁牧休牧強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和禁牧草原解禁標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，出臺(tái)合理補(bǔ)償與嚴(yán)厲懲罰措施相結(jié)合的配套政策。完善草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?。科學(xué)設(shè)計(jì)和完善政策內(nèi)容，調(diào)整并適當(dāng)提高補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)。建立完善責(zé)權(quán)利銜接機(jī)制，充分發(fā)揮補(bǔ)獎(jiǎng)資金的激勵(lì)作用。完善配套政策，加快推進(jìn)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化草原征占用審核審批制度。由農(nóng)業(yè)與國(guó)土部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)關(guān)于規(guī)范草原征占用審核審批程序的文件。對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)內(nèi)草原、基本草原實(shí)行更加嚴(yán)厲的審核審批制度。

    （四）采取有效措施，激活“沉睡”制度

    啟動(dòng)全國(guó)草原資源調(diào)查。做好資源調(diào)查的組織和技術(shù)準(zhǔn)備，落實(shí)草原資源調(diào)查專(zhuān)項(xiàng)資金，盡早啟動(dòng)新一輪全國(guó)草地資源調(diào)查。開(kāi)展草原統(tǒng)計(jì)工作。加強(qiáng)與統(tǒng)計(jì)部門(mén)的協(xié)調(diào)，共同制定草原統(tǒng)計(jì)的有關(guān)指標(biāo)、技術(shù)規(guī)范，盡早將草原統(tǒng)計(jì)納入國(guó)家統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。加快草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)步伐。制定草原自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃，設(shè)立草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程專(zhuān)項(xiàng)，擴(kuò)大自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中草原自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)比重及規(guī)模。

    （五）強(qiáng)化保障能力，提高制度實(shí)施效能

    通過(guò)修訂《草原法》，明確草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位，理順草原監(jiān)理體制；加強(qiáng)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)建設(shè)，配齊執(zhí)法人員、配足工作經(jīng)費(fèi)、配好裝備設(shè)施，確保草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行。加強(qiáng)草原法制、草原制度宣傳，維護(hù)草原法制權(quán)威，提高全社會(huì)依法保護(hù)草原的意識(shí)。加強(qiáng)對(duì)草原在生態(tài)文明建設(shè)中重要戰(zhàn)略地位的宣傳，創(chuàng)造共同關(guān)心草原、愛(ài)護(hù)草原的良好社會(huì)氛圍，引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾積極參與草原生態(tài)文明建設(shè)。