城市供排水改革發(fā)展建議

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　城市供水到2001年底，全國(guó)城市供水生產(chǎn)能力：2.29億立方米／日；供水管道總長(zhǎng)度：28.9萬(wàn)公里；城市年供水總量：466.1億立方米，其中生產(chǎn)用水：221.0億立方米，生活用水：245.1億立方米（包括公共服務(wù)和消防用水）；供需比為：1.35；城市供水普及率：72.3%（2000年為96.7%，2001年統(tǒng)計(jì)口徑改為按城市總?cè)丝?，之前按城市非農(nóng)業(yè)人口，故2001年普及率下降）；人均日生活用水量：216升／人。日城市污水處理到2001年底，全國(guó)城市污水年排放量：329億噸／年；排水管道總長(zhǎng)度：15.8萬(wàn)公里；污水處理率：36.4%；全國(guó)有城市污水處理廠(chǎng)：452座；處理能力：3106.3萬(wàn)噸／日（其中生化處理廠(chǎng)：307座，處理能力：2099.3萬(wàn)噸／日）。

　　城市供排水投資情況城市供水，1998年至2001年共完成固定資產(chǎn)投資619.45億，相應(yīng)增加日供水能力2335萬(wàn)立方米／日；增加供水管道73750多公里。

　　城市排水，“九五”期間，是城市排水投資和設(shè)施能力增長(zhǎng)最快的時(shí)期，排水包括污水處理累計(jì)投資達(dá)602.7億元，新增城市污水集中處理廠(chǎng)89座，污水處理能力2277.7萬(wàn)噸／日；處理率增長(zhǎng)了14.6%，達(dá)到34.3%；新增排水管道3.2萬(wàn)公里。2001年固定資產(chǎn)投資224.5億元，與2000年相比，污水處理率提高2.1%.

　　政府管理在加大資金投入，提高設(shè)施水平和能力的同時(shí)，國(guó)家和各級(jí)地方政府建設(shè)和有關(guān)行政主管部門(mén)，不斷加強(qiáng)對(duì)城市供排水行業(yè)的管理，制定相應(yīng)的法規(guī)、方針、政策和標(biāo)準(zhǔn)，提高行業(yè)管理水平，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，實(shí)行改革，擴(kuò)大開(kāi)放和對(duì)外交流與合作，有力地促進(jìn)了城市供排水事業(yè)的發(fā)展。

　　2000年9月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)城市供水節(jié)水和水污染防治工作會(huì)議，這是建國(guó)以來(lái)第一次以國(guó)務(wù)院名義召開(kāi)全國(guó)性會(huì)議解決城市水問(wèn)題，充分體現(xiàn)了水在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，同時(shí)也進(jìn)一步體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)城市水問(wèn)題的高度重視。會(huì)后，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了〔2000〕36號(hào)文件，即《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》，對(duì)解決今后一個(gè)時(shí)期的城市水問(wèn)題提出了一系列的方針政策和目標(biāo)，這也是今后中國(guó)城市供排水行業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要指導(dǎo)性文件。

　　近兩年，根據(jù)36號(hào)文件的精神，國(guó)務(wù)院各部門(mén)又陸續(xù)制定頒發(fā)了幾個(gè)政策性文件：

　　一是國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、建設(shè)部等五部委聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市供水價(jià)格改革工作的通知》，對(duì)如何建立合理水價(jià)形成機(jī)制，推進(jìn)水價(jià)改革，完善配套措施，污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)的征收及企業(yè)改革等方面，都提出了新的要求；

　　二是國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部和國(guó)家環(huán)保總局聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見(jiàn)的通知》，對(duì)城市污水和垃圾處理的體制改革、機(jī)制創(chuàng)新及如何推進(jìn)污水垃圾處理產(chǎn)業(yè)化，作出了一系列規(guī)定；

　　三是建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，明確提出了開(kāi)放市政公用事業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和作業(yè)市場(chǎng)，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。

　　存在的主要問(wèn)題

　　城市供水———水資源短缺和水源污染。二十年多來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也帶來(lái)了一系列的環(huán)境問(wèn)題，特別是水環(huán)境問(wèn)題更為突出。水污染嚴(yán)重，水資源短缺，單一水源，城市供水保障率低，北方地區(qū)更為突出，全國(guó)城市資源性和水質(zhì)性缺水并存。

　　———發(fā)展不平衡。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，目前全國(guó)城市供水總體上能力超前，供需比已達(dá)到1.35，但供水普及率按城市總?cè)丝诮y(tǒng)計(jì)只有72%，現(xiàn)有的城市供水能力還沒(méi)有得到充分發(fā)揮；西部地區(qū)，特別是一些縣鎮(zhèn)的供水設(shè)施能力不足，供水水質(zhì)和服務(wù)水平還比較低。

　　———供水行業(yè)的管理體制和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。產(chǎn)權(quán)不清，政企不分，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)混淆，以政代企，管理僵化，企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率不高等問(wèn)題還比較普遍。

　　———改革相對(duì)滯后。整體思路不夠明確，短期行為比較嚴(yán)重，決策的民主程度和透明度不高，運(yùn)作也不夠科學(xué)規(guī)范，使得前幾年個(gè)別城市供水企業(yè)的改制出現(xiàn)了一些難以預(yù)料的問(wèn)題，甚至給國(guó)家造成重大經(jīng)濟(jì)損失。

　　城市排水———立法工作滯后，法制不夠健全。目前城市排水方面還沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的法規(guī)，地方法規(guī)也不多，使城市排水和污水處理的管理和改革難以依法進(jìn)行。

　　———與供水一樣，管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。產(chǎn)權(quán)不清，政事不分，事企不分，機(jī)制不順等問(wèn)題還比較普遍。

　　———設(shè)施建設(shè)欠賬較多，污水處理能力不高，處理率低，個(gè)別地方廠(chǎng)網(wǎng)建設(shè)不配套，特別是一些重點(diǎn)流域地區(qū)和近幾年建設(shè)的的城市污水處理項(xiàng)目，使已建成的污水處理設(shè)施不能正常運(yùn)營(yíng)和充分發(fā)揮效益。

　　———污水收費(fèi)制度和投資償還機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)，污水處理的企業(yè)化程度還比較低，不利于吸引社會(huì)資本和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

　　改革發(fā)展建議

　　進(jìn)一步加強(qiáng)立法和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定與完善，依法推進(jìn)行業(yè)改革和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。制定社會(huì)資本包括國(guó)外資本準(zhǔn)入的條件和實(shí)施程序，依法確立特許經(jīng)營(yíng)制度，制定相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范市場(chǎng)和市場(chǎng)監(jiān)管行為。在城市供水方面要對(duì)現(xiàn)有的法規(guī)進(jìn)行修訂和完善，加快城市排水方面的立法步伐，以盡快適應(yīng)不斷發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和中國(guó)加入WTO后的形勢(shì)需要，同時(shí)加大各項(xiàng)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度，加強(qiáng)依法行政和執(zhí)法監(jiān)督。

　　進(jìn)一步理清思路，明確目標(biāo)，深入推進(jìn)城市水行業(yè)的改革。從有利于企業(yè)和行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的大局出發(fā)，著重在管理體制改革和企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換上下功夫，以提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益、管理水平和服務(wù)水平，促進(jìn)全行業(yè)科學(xué)、健康發(fā)展為目標(biāo)。把市場(chǎng)機(jī)制的建立和產(chǎn)權(quán)制度的改革結(jié)合起來(lái)，建立起明晰規(guī)范的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和完善的法人治理結(jié)構(gòu)，使城市供水和污水處理企業(yè)在政府部門(mén)依法實(shí)施監(jiān)管的情況下，真正成為自主地經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我積累和自我發(fā)展的市場(chǎng)主體，既要使企業(yè)有一定的經(jīng)濟(jì)效益，又要保證其實(shí)現(xiàn)政府規(guī)定的社會(huì)效益目標(biāo)。提高改革決策的民主化程度和透明度，避免決策失誤和造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失。

　　結(jié)合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，研究制定城市水行業(yè)的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)及有條件的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃的指導(dǎo)下，有計(jì)劃地建設(shè)區(qū)域供水和污水處理設(shè)施，以促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展和規(guī)模效益的發(fā)揮。城鎮(zhèn)供水的規(guī)劃建設(shè)要注意消除地區(qū)差別和發(fā)展不平衡問(wèn)題，有關(guān)的政策、資金和技術(shù)應(yīng)向西部地區(qū)傾斜。各地應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)污水處理及污水再生利用設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，因地制宜地進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)，積極推進(jìn)污水的資源化，特別要重視排水管網(wǎng)的規(guī)劃和配套建設(shè)。今后，城市在新建供水設(shè)施的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)劃建設(shè)相應(yīng)的污水處理設(shè)施，對(duì)以前造成的欠賬要加緊建設(shè)，對(duì)缺水地區(qū)，在規(guī)劃建設(shè)污水處理設(shè)施的同時(shí)，還要規(guī)劃建設(shè)污水再生利用設(shè)施，把污水再生利用作為解決水資源短缺的重要途徑。

　　以保證城市供水需求為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、管理和調(diào)度，改變一些地方單一水源向城市供水的現(xiàn)狀。加強(qiáng)城市水源地建設(shè)，加速治理水污染，保護(hù)水環(huán)境。在城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)，嚴(yán)格限制自備水的開(kāi)采，并不再批準(zhǔn)新建自備水源，對(duì)原有的自備水源，逐步遞減其取水量直至完全取消，將城市供水統(tǒng)一納入公共供水的范疇，使水資源能夠統(tǒng)一調(diào)度，優(yōu)化配置，保證城市用水需求。沿海地區(qū)城市，特別是缺水城市，要積極研究和推廣海水利用。

　　進(jìn)一步推進(jìn)城市水價(jià)改革，全面實(shí)行污水處理收費(fèi)制度，促進(jìn)污水處理的企業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。逐步理順和改革水價(jià)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，有利于促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)成本控制和改善經(jīng)營(yíng)的水價(jià)形成機(jī)制。盡快在全國(guó)城市全面征收污水處理費(fèi)，逐步提高污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)污水減量排放和節(jié)約用水及加快水污染的治理，同時(shí)吸引社會(huì)資本參與污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。合理確定水資源費(fèi)與城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)及再生水價(jià)格之間的比價(jià)關(guān)系，充分利用價(jià)格這個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，推動(dòng)水資源的保護(hù)和節(jié)約用水工作。