財政部副部長劉昆解讀政府采購法實施條例

近日，《中華人民共和國政府采購法實施條例》公布（以下簡稱《條例》），并于2015年3月1日起施行。作為行政法規(guī)，《條例》在哪些方面完善了這些制度？《條例》的實施又將如何進一步規(guī)范政府采購活動？2015年3月18日，財政部副部長劉昆對《條例》的出臺背景、意義，原則和思路等有關(guān)內(nèi)容進行詳細解讀，具體如下：

問題1：我國《政府采購法》從2003年1月1日起開始實施，12年后制定《條例》是出于哪些考慮？《條例》出臺的背景和意義是什么？

[劉昆副部長]：作為政府的具體施政行為之一，政府采購橫跨行政和市場兩大領(lǐng)域，是政府和市場關(guān)系最直接的體現(xiàn)。也正是這個原因，一直以來，政府采購都備受關(guān)注。從財政管理層面來看，政府采購制度是引領(lǐng)公共財政支出管理改革的“三駕馬車”之一，也是政府調(diào)控經(jīng)濟的有效手段。自2003年1月1日《政府采購法》施行以來，對規(guī)范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益、促進廉政建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

實施十多年來，政府采購的實踐日益充分，政府采購總規(guī)模從2002年的1009億元上升到2013年的16000多億元。同時，政府采購制度的建設(shè)完善是個長期的過程，與行政體制改革要求及國際上比較成熟的政府采購制度相比，我國的政府采購制度還有不小差距。政府采購無論是在結(jié)果評價還是活動規(guī)范上，都尚未達到制度的預(yù)期目標。主要體現(xiàn)在“規(guī)范”與“效率”目標尚未實現(xiàn)、高價采購與低價惡性競爭的現(xiàn)象并存、監(jiān)管需要與監(jiān)管能力出現(xiàn)新的矛盾、采購扶持政策與公平競爭原則難于平衡等，特別是近年來媒體反映的“豪華采購”、“高價采購”、質(zhì)量不高、效率低下等問題，引起社會對政府采購制度的質(zhì)疑。這些問題如果不能得到有效解決，將直接影響政府采購事業(yè)的進一步健康發(fā)展。

因此，在黨中央、國務(wù)院全面深化改革的大背景下，認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，深化政府采購制度改革，出臺《條例》，細化法律規(guī)定，充實有關(guān)制度規(guī)定，完善政府采購程序，進一步明確當事人的權(quán)利義務(wù)，創(chuàng)新政府采購管理和運行機制，強化政府采購領(lǐng)域新型違法行為的法律責(zé)任，是非常必要的。

問題2：黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，明確要求“科學(xué)立法”。《條例》在制定過程中，主要堅持了哪些原則和思路？

[劉昆副部長]：制定出臺《條例》，是落實黨的十八屆三中、四中全會要求、進一步深化改革、推進政府采購從法制向法治轉(zhuǎn)變的一項重要任務(wù)，是解決政府采購領(lǐng)域突出問題，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系，推動提高行政效能和政府購買公共服務(wù)保障能力，強化財政政策在國家治理體系中的宏觀調(diào)控能力的一項重要舉措。

《條例》制定過程中，主要把握了四個原則：一是嚴格依據(jù)《政府采購法》制定，同時也注意與《預(yù)算法》及其實施條例、《招標投標法》及其實施條例、《合同法》等法律、行政法規(guī)做好銜接。二是按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，發(fā)揮政府采購的調(diào)控作用，保障政府目的的實現(xiàn)。三是創(chuàng)新政府采購管理理念和方式，在嚴格采購程序管理的同時，強化采購需求和結(jié)果管理。四是提高政府采購的透明度，加強社會監(jiān)督。

問題3： 《政府采購法》實施以來，我國政府采購的管理和實施范圍不斷擴大。那么，《條例》在進一步明確政府采購的適用范圍方面作了哪些規(guī)定？

[劉昆副部長]：從《政府采購法》的規(guī)定可以看出，界定政府采購的范圍有四個重要因素：采購主體、資金來源、采購標的和采購項目。采購主體，《政府采購法》明確規(guī)定為三類：國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。資金來源，《政府采購法》將其界定為“財政性資金”，即采購主體使用財政性資金采購規(guī)定的采購標的的，納入政府采購法的適用范圍。因此，“財政性資金”的概念在確定是否納入政府采購管理范圍時至關(guān)重要。但由于《政府采購法》及相關(guān)規(guī)定并未明確什么是“財政性資金”，在實踐中對這一概念的把握存在爭議，各地各部門的掌握有所不同?！稐l例》對此進行了解釋，即“指納入預(yù)算管理的資金”，將采購管理與預(yù)算管理相銜接，《政府采購法》與《預(yù)算法》相銜接。

采購標的，《政府采購法》明確為貨物、工程和服務(wù)。貨物的概念一直不存爭議，工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)實踐中與招標投標法存在重疊，服務(wù)是否包含政府向社會公眾提供的公共服務(wù)認識尚不統(tǒng)一。為此，《條例》對工程、與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)與《招標投標法》及其實施條例做了對應(yīng)性規(guī)定，并對《政府采購法》中服務(wù)的定義做了細化規(guī)定，即“包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)”。

問題4：政府購買服務(wù)是否也屬于政府采購范疇？

[劉昆副部長]：是的。黨的十八屆三中全會和2014年政府工作報告提出，加大政府購買服務(wù)力度。2013年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，就推進政府向社會力量購買服務(wù)做了專門部署。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院的要求，同時為規(guī)范政府購買服務(wù)行為，《條例》按照服務(wù)的直接對象不同，將服務(wù)分為政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，進一步明確了政府向社會購買公共服務(wù)屬于政府采購范圍，并在制定采購需求、適用采購方式、履約驗收等方面對政府購買公共服務(wù)作出了專門規(guī)定。

問題5： 《政府采購法》和《招標投標法》對工程采購都有相關(guān)規(guī)定，實踐中也反映存在兩法“打架”的問題，您剛才提到《條例》在這一方面與《招標投標法》及其實施條例做了對應(yīng)性規(guī)定，請問是如何對應(yīng)的？

[劉昆副部長]：前面已經(jīng)提到，關(guān)于政府采購工程的法律適用，《條例》作出了專門的銜接規(guī)定，政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標方式采購的，適用《招標投標法》及其實施條例；采用其他方式采購的，適用《政府采購法》及本條例。有關(guān)政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)的界定與《招標投標法》第三條進行了銜接，并與《招標投標法實施條例》第二條第二款表述完全一致，即，工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。關(guān)于政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)應(yīng)當執(zhí)行政府采購政策的規(guī)定與《招標投標法實施條例》第四條第三款保持一致；關(guān)于政府采購貨物、服務(wù)的招標投標的程序性規(guī)定，在兼顧政府采購特點的基礎(chǔ)上，也盡可能地與《招標投標法》及其實施條例相銜接。

問題6：為什么不同地區(qū)納入政府采購的項目范圍也不同？

[劉昆副部長]：集中采購目錄和采購限額標準是確定政府采購適用范圍的因素之一，只有納入了集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標準以上的項目，才納入政府采購范圍。因此集中采購目錄和采購限額標準與經(jīng)濟發(fā)展水平、政府職能、政府采購管理水平，特別是集中采購的規(guī)模效率等密切相關(guān)，其確定的合理與否，直接關(guān)系到政府采購的規(guī)模和財政資金的使用效益。

由于各級政府的職能不同，采購規(guī)模不同，采購對象結(jié)構(gòu)不同，相應(yīng)采購范圍也不盡一致。在確定集中采購目錄和采購限額標準時，應(yīng)當考慮我國各級地方政府采購的實際情況，既要有一定程度的統(tǒng)一性，又要有靈活性。為此，《條例》第五條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)根據(jù)實際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級的集中采購目錄和采購限額標準。各省根據(jù)實際情況，可以全省地域范圍內(nèi)，不分級別，實行統(tǒng)一的集中采購目錄和采購限額標準，也可以分省、設(shè)區(qū)的市、縣三級分別實施不同的集中采購目錄和采購限額標準。

實踐中公開招標限額標準往往和集中采購目錄和采購限額標準一同制定并定期發(fā)布，省級人民政府在規(guī)定地方政府采購公開招標限額標準時，也要根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的實際情況，研究分別適用于省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級的公開招標限額標準。如果不分情況，對一些小額采購、急需采購項目和產(chǎn)品提供者比較少的項目等適用公開招標，既不經(jīng)濟，效率也低。省級人民政府確定公開招標限額標準后，設(shè)區(qū)的市級、縣級人民政府不得再自行確定公開招標限額標準，尤其是不得自行降低公開招標限額標準。

問題7：隨著政府采購規(guī)模不斷擴大，政府采購政策功能受到較大的關(guān)注?！稐l例》對于強化政府采購政策功能、增強政府采購的調(diào)控作用作了哪些規(guī)定？

[劉昆副部長]：政府采購使用的是財政性資金，各國普遍通過明確政府采購政策，來發(fā)揮其調(diào)控經(jīng)濟社會的作用，實現(xiàn)國家的特定目標。我國《政府采購法》第九條規(guī)定，政府采購應(yīng)當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等。但是，實踐中政府采購的政策功能發(fā)揮不夠充分，影響了國家特定目標的實現(xiàn)。黨的十八屆三中全會強調(diào)，政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準的制定和實施。為此，《條例》完善了政府采購政策的規(guī)定：國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實現(xiàn)節(jié)約能源，保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等目標。采購需求應(yīng)當符合政府采購政策的要求。采購人為執(zhí)行政府采購政策，經(jīng)批準，可以采用公開招標以外的采購方式。

問題8：政府采購被稱為“陽光下的交易”。去年修改的預(yù)算法也對政府采購公開提出了要求。圍繞政府采購信息公開，《條例》主要作了哪些規(guī)定？

[劉昆副部長]：“陽光是最好的防腐劑。”為防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，保證政府采購公開、公平、公正，《條例》按照政府采購全過程信息公開的目標導(dǎo)向，主要作了五項規(guī)定：一是采購信息須公開。政府采購項目信息應(yīng)當在指定媒體上發(fā)布。采購項目預(yù)算金額應(yīng)當在采購文件中公開。采用單一來源采購方式，只能從唯一供應(yīng)商采購的，還應(yīng)當將唯一供應(yīng)商名稱在指定媒體上公示。二是采購文件須公開。采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當在中標、成交結(jié)果公告的同時，將招標文件、競爭性談判文件、詢價通知書等采購文件同時公告。三是中標、成交結(jié)果須公開。中標、成交供應(yīng)商確定后，應(yīng)當在指定媒體上公告中標、成交結(jié)果。四是采購合同須公開。采購人應(yīng)當在政府采購合同簽訂之起2個工作日內(nèi)，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門定的媒體上公告。五是投訴處理結(jié)果須公開。財政部門對投訴事項作出的處理決定，應(yīng)當在指定媒體上公告。

問題9：供應(yīng)商的報價、合同價款等信息往往被一些企業(yè)視為商業(yè)機密，在政府采購合同中，這部分內(nèi)容也應(yīng)該公開嗎？

[劉昆副部長]：《條例》第五十條規(guī)定，采購人應(yīng)當在政府采購合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但政府采購合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。關(guān)于國家秘密，可參考《保守國家秘密法》相關(guān)規(guī)定。關(guān)于商業(yè)秘密，《反不正當競爭法》第十條將商業(yè)秘密界定為“不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益、具有實用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息”。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》解釋得更為具體：“商業(yè)秘密，主要是指技術(shù)秘密、商業(yè)情報及信息等，如生產(chǎn)工藝、配方、貿(mào)易聯(lián)系、購銷渠道等當事人不愿公開的工商業(yè)秘密。”關(guān)于合同標的單價及合同價款等，供應(yīng)商出于銷售策略等考慮一般不希望公開，有的供應(yīng)商甚至還會對其銷售價格采取保密措施，但是對于政府采購來說，供應(yīng)商愿意參加政府采購項目競爭，就表示其已經(jīng)同意遵守政府采購的規(guī)則，包括政府采購的信息公開要求。根據(jù)《條例》第四十三條第三款規(guī)定，主要中標或者成交標的的名稱、規(guī)格型號、數(shù)量、單價、服務(wù)要求等內(nèi)容在中標成交結(jié)果公告中已經(jīng)公開。因此，對于政府采購合同而言，上述內(nèi)容不應(yīng)作為商業(yè)秘密。

問題10：近年來，媒體多次曝光“豪華采購”、“天價采購”、“花人參價買蘿卜”問題，以及“床垮垮”、“黑心棉”、“問題新華詞典”、“殘次課桌椅流入校園”等事件，招致社會對政府采購的質(zhì)疑。針對這些問題，《條例》有相應(yīng)的對策措施嗎？

[劉昆副部長]： 《條例》主要作出了以下三方面規(guī)定：一是明確采購人需求責(zé)任。其中規(guī)定，采購人應(yīng)當厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購需求，采購需求應(yīng)當完整、明確，符合國家法律法規(guī)規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求，必要時應(yīng)當就確定采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見。二是規(guī)范采購方式的選擇。2012年社科院的相關(guān)報告引起了廣泛的社會反響，凸顯了集中采購中協(xié)議供貨采購的高價問題。針對實踐中因協(xié)議供貨導(dǎo)致政府采購價格高于市場價格的問題，《條例》規(guī)定：列入集中采購目錄的項目，適合實行批量集中采購的，應(yīng)當實行批量集中采購，但緊急的小額零星貨物項目和有特殊要求的服務(wù)、工程項目除外。中央單位集中采購中已逐步形成批量集中采購為主、協(xié)議供貨為輔的格局。三是強化驗收環(huán)節(jié)把關(guān)。“床垮垮”、“黑心棉”等事件突出反映了政府采購在驗收環(huán)節(jié)職責(zé)不清、把關(guān)不嚴的問題。為解決這些問題，《條例》規(guī)定：采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當按照采購合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全標準組織對供應(yīng)商履約情況進行驗收，并出具驗收書。驗收書應(yīng)當包括每一項技術(shù)、服務(wù)、安全標準的履約情況。政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目，驗收時應(yīng)當邀請服務(wù)對象參與并出具意見，驗收結(jié)果應(yīng)當向社會公告。

問題11：您剛才提到采購需求問題，那么，政府買東西有沒有一套標準限定？

[劉昆副部長]：首先是經(jīng)費預(yù)算標準，它是預(yù)算標準體系的重要組成部分，是部門編制預(yù)算和財政部門審核預(yù)算的相關(guān)依據(jù)。政府采購項目的采購標準應(yīng)當依據(jù)經(jīng)費預(yù)算標準制定。各地財政部門也在實施項目支出定額標準體系建設(shè)，制定相關(guān)的經(jīng)費預(yù)算標準。經(jīng)費預(yù)算標準是政府采購項目標準的主要依據(jù)。2013年11月中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，條例明確規(guī)定，政府采購應(yīng)當依法完整編制采購預(yù)算，嚴格執(zhí)行經(jīng)費預(yù)算和資產(chǎn)配置標準，合理確定采購需求，不得超標準采購，不得超出辦公需要采購服務(wù)。政府采購應(yīng)當嚴格執(zhí)行《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》的規(guī)定。其次是資產(chǎn)配置標準，包括配置資產(chǎn)的實物數(shù)量、價格、性能規(guī)格標準等內(nèi)容。科學(xué)合理的資產(chǎn)配置標準，是申報資產(chǎn)購置需求、審編經(jīng)費預(yù)算的重要依據(jù)。財政部和各地財政部門已先后制定了辦公用房建設(shè)和維修標準，公務(wù)用車、辦公設(shè)備和辦公家具配置標準，初步形成了資產(chǎn)配置標準體系，但是納入標準約束的資產(chǎn)種類仍需擴大。此外，在嚴格執(zhí)行經(jīng)費預(yù)算標準和資產(chǎn)配置標準的前提下，采購人應(yīng)合理確定項目的技術(shù)和服務(wù)標準。在確定技術(shù)或服務(wù)標準時，按照國家標準、行業(yè)標準，沒有國家標準、行業(yè)標準的，按照通常標準或者符合合同目的的特定標準。同時，應(yīng)當以性能和功能性要求列出技術(shù)規(guī)格，不得規(guī)定要求或指明某一特定品牌、商標、專利、版權(quán)、設(shè)計、型號、特定原產(chǎn)地、供應(yīng)商的技術(shù)規(guī)格等。