我國(guó)城市管理深陷六大困境 你我共同把脈找好藥方

近年來，臨沂市城市管理局翻閱了大量國(guó)內(nèi)外資料，總結(jié)概括了我國(guó)城市管理所面臨的“六大困境”，印證了國(guó)內(nèi)一些法律和城市管理專家的觀點(diǎn)和看法。

法律困境 國(guó)家層面的立法遲遲不出臺(tái)

按照職權(quán)法定原則的要求，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政權(quán)力必須有法律的明確授權(quán)，必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第16條，為實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度奠定了法律基礎(chǔ)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》正式授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府自行決定開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，并明確了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍，但確定城市管理部門法定職責(zé)的《城市管理法》卻遲遲沒有出臺(tái)。近年來，全國(guó)各地城管部門不斷通過住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)務(wù)院法制辦、人大代表、政協(xié)委員等各個(gè)層面和途徑，呼吁國(guó)家層面的城市管理立法。但時(shí)至今日，這項(xiàng)工作仍然進(jìn)展緩慢，只有部分省、自治區(qū)、直轄市和擁有立法權(quán)的城市在地方立法方面進(jìn)行了積極探索，出臺(tái)了地方性的城市管理?xiàng)l例。

體制困境 非國(guó)家機(jī)關(guān)行使國(guó)家職能

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府不得將集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為政府一個(gè)部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)，也不得將某個(gè)部門的上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門確定為集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門。但時(shí)至今日，全國(guó)范圍內(nèi)城市管理部門的屬性仍各不相同。有的是獨(dú)立的政府組成部門，有的卻是政府組成部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)；有的是行政機(jī)關(guān)，有的卻是事業(yè)單位，出現(xiàn)了非國(guó)家機(jī)關(guān)行使國(guó)家職能的怪現(xiàn)象。不論是在全國(guó)范圍內(nèi)，還是省級(jí)層面，都缺少城市管理行政主管部門，缺乏上級(jí)主管部門的政策支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，只能“單打獨(dú)斗”，許多體制性、機(jī)制性的問題和基層城市管理工作的合理訴求得不到有效解決。全國(guó)各地出現(xiàn)了城市管理部門設(shè)置混亂、職能范圍混亂、機(jī)構(gòu)屬性混亂、執(zhí)法隊(duì)伍編制混亂等突出問題。有的城市實(shí)行單純行政執(zhí)法模式，有的則實(shí)行“管理＋執(zhí)法”模式；有的城市實(shí)行兩級(jí)執(zhí)法模式，有的則實(shí)行一級(jí)執(zhí)法模式；有的城市實(shí)行單一管理，管理職能僅局限于市容環(huán)境衛(wèi)生管理一個(gè)方面，有的則實(shí)行綜合管理，管理職能涵蓋市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政管理、公用事業(yè)管理、園林綠化管理、城市風(fēng)景區(qū)和公園管理、城市河湖管理等諸多方面。在新的綜合執(zhí)法試點(diǎn)過程中，個(gè)別地方還出現(xiàn)了大范圍跨領(lǐng)域、跨部門集中行政處罰權(quán)的做法，賦予城市管理部門食鹽和酒類管理、食品藥品安全管理、動(dòng)物防疫管理、體育市場(chǎng)管理、文化體育管理等管理職責(zé)，嚴(yán)重背離了黨的十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于綜合執(zhí)法的制度設(shè)計(jì)內(nèi)涵和精神。

執(zhí)法困境 “戴著鐐銬跳舞”

“戴著鐐銬跳舞”是中國(guó)城管執(zhí)法困境的真實(shí)寫照。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度決定了城市管理部門將面對(duì)多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)社會(huì)層面的矛盾，特別是在城市規(guī)劃、建設(shè)水平有待提高，城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能不夠完善的情況下，城市管理部門不得不面對(duì)許多自身難以解決的社會(huì)性矛盾。開展城管執(zhí)法必然觸及到管理相對(duì)人的切身利益，容易引發(fā)其抵觸情緒，阻撓執(zhí)法、暴力抗法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。近年來，妨礙執(zhí)行公務(wù)和暴力抗法問題日益嚴(yán)重，呈現(xiàn)出數(shù)量增多、暴力程度上升等趨勢(shì)，從個(gè)人突發(fā)性抗法向群體性事件發(fā)展，從口頭謾罵、侮辱向人身傷害發(fā)展，不但侵害了城市管理行政執(zhí)法人員的身體健康和人身權(quán)利，更干擾和破壞了正常的城市管理秩序。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》明確要求，對(duì)以暴力、威脅方法阻礙集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)的行為，公安機(jī)關(guān)要及時(shí)依法作出處理，直至依法追究刑事責(zé)任，不得作為民事糾紛進(jìn)行處理。全國(guó)各地在探索城管執(zhí)法公安保障機(jī)制方面做了大量探索，并逐步形成了公安機(jī)關(guān)出警配合和組建專門的城管公安隊(duì)伍兩種模式。前一種模式存在公安保障效率不高、力度不夠等問題，后一種模式則在2009年公安部全面清理公安派出機(jī)構(gòu)以后基本消亡，或轉(zhuǎn)型為公共交通治安隊(duì)伍，對(duì)城管執(zhí)法的保障力度明顯下降，導(dǎo)致城管執(zhí)法陷入悲哀境地，并由此裂變出“美女執(zhí)法”、“獻(xiàn)花執(zhí)法”、“瞪眼執(zhí)法”、“下跪執(zhí)法”、“臥底執(zhí)法”等特殊案例。

人員困境 “想管也管不過來”

城市規(guī)模有大小，層級(jí)有區(qū)別，區(qū)域有差異，經(jīng)濟(jì)水平有落差，管理任務(wù)有輕重，一個(gè)城市到底有多少城管執(zhí)法人員才算科學(xué)合理，至今沒有一個(gè)定論。當(dāng)前，大多數(shù)城市配備城管執(zhí)法人員主要參照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2008年出臺(tái)的《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動(dòng)定額》。該定額規(guī)定，市容監(jiān)察人員按城市人口的萬(wàn)分之三至萬(wàn)分之五的標(biāo)準(zhǔn)配備。雖然市容監(jiān)察只是《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》規(guī)定的7大類相對(duì)集中行政處罰權(quán)職責(zé)中的一項(xiàng)，但即便如此，絕大多數(shù)城市連這樣的標(biāo)準(zhǔn)也難以達(dá)到，出現(xiàn)了“想管也管不過來”的尷尬局面。

經(jīng)費(fèi)困境 城管發(fā)展步步維艱

由于實(shí)行“收支兩條線”，城市管理部門運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政全額撥付，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異及領(lǐng)導(dǎo)重視程度的制約，許多地方城市管理長(zhǎng)期處于低投入狀態(tài)，嚴(yán)重制約了城市管理工作的開展。例如，城市管理人員長(zhǎng)期從事戶外工作，承擔(dān)了大量的路面巡查、執(zhí)法和市容環(huán)境保障工作，可以說是“五加二”、“白加黑”，在一定情況下工作強(qiáng)度比公安交警還要大，可以說是“干著挨罵的活兒，拿著不多的錢”。但是受到城市管理體制的制約，沒有中央和省級(jí)部門為各地城市管理部門制定相關(guān)的經(jīng)費(fèi)、車輛、裝備、待遇等政策，許多地方城管執(zhí)法執(zhí)勤車輛的采購(gòu)、更新受到嚴(yán)格控制，無法滿足正常城管執(zhí)法工作需要，城市管理人員無法像公安交警那樣享受崗位津貼、加班補(bǔ)貼等福利待遇。另外，城市管理相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范往往難以出臺(tái)，制約了城市管理規(guī)范化水平的提高。例如，許多地方在推行環(huán)衛(wèi)保潔市場(chǎng)化的同時(shí)，卻缺少《城市環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)》這樣的技術(shù)規(guī)范，環(huán)衛(wèi)保潔經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)偏低，財(cái)政投入嚴(yán)重不足，環(huán)衛(wèi)保潔招投標(biāo)低價(jià)中標(biāo)，并間接導(dǎo)致了環(huán)衛(wèi)工人工資水平低、勞動(dòng)保障和福利待遇差。有的地方環(huán)衛(wèi)工人平均工資僅能達(dá)到最低工資標(biāo)準(zhǔn)，隊(duì)伍年齡嚴(yán)重老化，并且流動(dòng)性大，制約了環(huán)境衛(wèi)生工作的發(fā)展。

輿論困境 被“妖魔化”的城管

近年來，“城管打人”和“城管被打”始終是許多新聞媒體追逐的焦點(diǎn)話題，城管與商販究竟誰(shuí)是“弱勢(shì)群體”的爭(zhēng)論也越來越熱。加上少數(shù)媒體的不正確引導(dǎo)，使得中國(guó)城管被“妖魔化”。這一現(xiàn)象集中反映了社會(huì)改革演變、新舊體制轉(zhuǎn)軌期間社會(huì)矛盾的復(fù)雜性，也充分反映了快速推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與相對(duì)落后的城市管理水平之間的矛盾。同時(shí)，隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量城市居民迅速完成了從“村民”到“市民”的轉(zhuǎn)變，但必要的城市意識(shí)和文明素質(zhì)尚未養(yǎng)成，對(duì)城市管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不理解、不接受、不遵守，加之社會(huì)上普遍存在從眾心理和同情弱者心理，城市管理“兩頭不討好”，“反正都是錯(cuò)”。