咨詢工程師考試咨詢概論知識點：工程項目投資建設外部約束條件

　　【學員問題】工程項目投資建設外部約束條件有哪些？

　　【解答】咨詢工程項目的規(guī)劃、決策、實施過程受到項目內外部諸多條件的約束。咨詢單位為項目業(yè)主提供咨詢服務，既要著眼于內部因素、條件的研究，又要著眼于項目外部因素、宏觀條件約束研究。外部因素，特別是宏觀條件約束，是確定工程項目投資建設的必要性和可行性，即“立項”的先決條件這些外部條件是指除工程項目投資建設自身應具備的場地、資金、技術、人才等條件外，所涉及的各種外部約束和配套條件，包括發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策、技術政策、資源配置、環(huán)境容量和社會條件等。

　　外部約束條件管理的主體是各級政府職能部門。項目單位在工程項目投資建設的各個階段，必須按規(guī)定到政府相關部門辦理批（核）準手續(xù)，分別取得許可、承諾、證明或者允許后，方可開展各項工作。外部約束條件咨詢主要有：

　　1.發(fā)展規(guī)劃引導和約束咨詢

　　為促進國民經濟全局和各行業(yè)、各地區(qū)經濟社會協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，國家從一定時期的發(fā)展目標和戰(zhàn)略出發(fā)，編制并發(fā)布發(fā)展規(guī)劃，用以引導和調控發(fā)展方向、發(fā)展目標、生產力布局和發(fā)展途徑。

　　我國實行三級三類規(guī)劃管理體系。按行政層級，分為國家級規(guī)劃、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃；按對象和功能，分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。總體規(guī)劃，即政府編制的國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，如《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，經全國人民代表大會審查批準，是引領調控全局的宏觀規(guī)劃。專項規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領域的細化，如戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃，即跨行政區(qū)的特定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定空間的細化，如主體功能區(qū)劃、促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃等。

　　為滿足規(guī)劃要求，實現(xiàn)有準備的滾動建設和可持續(xù)發(fā)展，政府投資主管部門應根據規(guī)劃要求建立備選項目庫。入選項目庫的工程項目，應是有必要建設且前期準備工作比較充分的工程項目。

　　為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，各級政府組織制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。在規(guī)劃區(qū)內進行工程項目投資建設活動，必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，經有關城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審查批準，并頒發(fā)選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證（鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證）后，方可辦理相關建設用地使用權劃撥或出讓手續(xù)。

　　2.產業(yè)政策引導和約束咨詢

　　產業(yè)政策是國家為實現(xiàn)一定經濟社會發(fā)展目標、促進產業(yè)形成發(fā)展、進行產業(yè)集群和結構調整、實行行業(yè)準入而制定的干預調控政策。政府對投資項目實行產業(yè)政策引導和約束，所有投資項目的建設必須符合國家產業(yè)政策的要求，即符合《產業(yè)結構調整指導目錄》的規(guī)定。《產業(yè)結構調整指導目錄》規(guī)定了當前及今后一定時期內國家鼓勵、限制和淘汰的產業(yè)種類。鼓勵類產業(yè)符合國家經濟社會發(fā)展的需要，受到國家支持和鼓勵；限制類產業(yè)與國家經濟社會發(fā)展的需要有一定沖突，但在滿足特定條件或者確實需要的情況下，經政府投資主管部門同意后可以投資建設；淘汰類產業(yè)不符合國家經濟社會發(fā)展的需要，國家嚴禁投資建設。

　　《產業(yè)結構調整指導目錄》由國家發(fā)展改革委編制，經國務院批準后定期頒布實施，實行滾動調整，現(xiàn)行版本為2005年版本。針對外商投資、中西部地區(qū)發(fā)展等，國家分別制定相應的產業(yè)指導目錄進行引導和約束。產業(yè)指導目錄之外的產業(yè)均為允許類產業(yè)。

　　3.技術政策引導和約束咨詢

　　國家根據全國科學技術發(fā)展方向和技術進步的需要制定技術政策，引導和約束相關技術的研發(fā)及應用。例如，能源消耗技術政策、循環(huán)經濟技術政策、工業(yè)產品加工技術政策等。國家鼓勵采用先進適用技術，限制一般技術，淘汰落后技術，一般通過《國家產業(yè)技術發(fā)展指南》進行引導和約束。

　　工程項目技術政策要求，主要體現(xiàn)在構造和比選工藝技術方案上。應做到國內自主研發(fā)技術和引進國外技術相結合，以自主研發(fā)為主；傳統(tǒng)技術與現(xiàn)代技術相結合，以現(xiàn)代技術為主；技術先進性與經濟合理性相結合，以經濟合理性為主。

　　4.自然資源條件約束咨詢

　　自然資源是人類社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質條件。建設資源節(jié)約型社會是國家重要發(fā)展戰(zhàn)略。

　　各類工程項目投資建設都會受到礦產資源、土地資源、水資源、氣候資源等自然資源的制約。自然資源條件的約束主要表現(xiàn)在以下三個方面：資源供應方面，包括資源的可獲得性、儲藏量和開采量，資源品位質量可靠性、穩(wěn)定性，資源價格的合理性等；資源開發(fā)開采方面，包括探礦權許可、采礦權許可等；資源技術利用方面，包括資源的合理利用和循環(huán)利用、資源消耗水平、資源節(jié)約等。

　　礦產資源開發(fā)類項目和消耗自然資源量較大的工程項目，尤其要認真對待資源約束，從建設資源節(jié)約型社會的角度，科學開發(fā)、合理利用和節(jié)約自然資源。

　　5.生態(tài)環(huán)境條件約束咨詢

　　生態(tài)環(huán)境條件約束，主要體現(xiàn)為國家建設環(huán)境友好型社會對生態(tài)環(huán)境保護提出的要求。國家對工程項目審批實行環(huán)境保護“一票否決制”。無論是生產性還是非生產性的工程項目，在項目前期階段均應按規(guī)定完成環(huán)境影響評價，由有規(guī)定資質的環(huán)境影響評價機構出具項目環(huán)境影響評價文件，獲得環(huán)境保護行政主管部門批復后方可建設。

　　《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定，凡在我立國領土領土和管轄海域內建設對環(huán)境有影響的工程項目，都要對項目可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進行跟蹤監(jiān)測和管理。違反法律規(guī)定，對環(huán)境造成影響和破壞的依法懲處。各級環(huán)境保護行政主管部門負責本級區(qū)域內的環(huán)境保護管理工作，負責工程項目的環(huán)境影響評價審查和管理。2009年8月國務院頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，對綜合性規(guī)劃和有關專項規(guī)劃的環(huán)境在響評價作出了明確規(guī)定。

　　6.土地條件約束咨詢

　　我國人多地少，國家實行嚴格的土地管理制度，建設用地是工程項目最嚴格的外部約束條件。

　　我國土地歸國家和集體所有，任何個人不得私自買賣、轉讓土地所有權。工程項目建設用地通過兩種方式獲得：一是有償轉讓，即公開掛牌，經過招標、拍賣程序或協(xié)議轉讓等有償方式，由政府出讓給用地者；二是無償劃撥，即根據國家土地政策規(guī)定，為特定類型項目劃撥土地。土地使用性質由規(guī)劃確定，城市以及農村集體土地均不得隨意改變土地用途。耕地，特別是基本農田保護區(qū)內的耕地不得隨意侵占，如占用需履行審批和管理程序，并且實行占補平衡。

　　工程項目建設用地，需經國土資源管理部門審查、批準。國士資源管理部門以經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、劃撥用地目錄、土地性質、土地供應政策等為依據，對建設用地進行審查。項目單位必須到國土資源管理部門辦理建設用地批準手續(xù)，方可建設項目。

　　7.水資源條件約束咨詢

　　我國水資源短缺，合理分配、節(jié)約用水是長期的戰(zhàn)略方針。因此，工程項目投資建設必然受到水資服條件的制約。

　　國家有關政策規(guī)定：禁止在水資源嚴重匱乏的地區(qū)開采地下水用于工程項目建設；需要從江河、湖泊取水的工程項目，應符合河流流域開發(fā)利用規(guī)劃，用水的水源、水量須經當?shù)厮姓鞴懿块T審查批準；需要從水庫取水或截取地表水的工程項目，應遵守當?shù)厮姓鞴懿块T的水量使用分配計劃；在城市興建工程項目，水的循環(huán)利用率應達到當?shù)卣?guī)定的指標。

　　為做到合理用水、節(jié)約用水，工程項目特別是用水量大的工業(yè)項目，應盡可能采用單位產品耗水指標低的先進技術，將水耗指標作為主藝技術方案比選的重要內容之一。

　　8.能源條件約束咨詢

　　我國能源尤其是不可再生能源自源有限，實現(xiàn)2020年我國控制溫室氣體排放目標任務艱巨，節(jié)約能源是工程項目投資建設重要約束條件。

　　根據《國家發(fā)展改革委關于加強固定資產投資項目節(jié)能評估和審查工作的通知》要求，國家發(fā)展改革委審批、核準和報請國務院審批、核準的投資項目，可行性研究報告或項目申請報告必須包括節(jié)能分析篇（章）；咨詢評估單位的評估報告必須包括時節(jié)能分析篇（章）的評估意見；國家發(fā)展改革委的批復文件或報國務院的請示文件必須包括對節(jié)能分析篇（章）的批復或請示內容。地方政府有關部門參照國家發(fā)展改革委的要求，制定相應辦法開展節(jié)能評估和審查工作。對未進行節(jié)能審查或未通過節(jié)能審查的項目一律不予審批、核準，更不得開工建設；并要求加強項目建設和運行過程中的監(jiān)督檢查，確保節(jié)能措施與能源指標的落實。

　　9.社會條件約束咨詢

　　政府從“以人為本”的科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的角度出發(fā)，高度重視工程項目建設與當?shù)厣鐣南嗷ミm應性，維護社會穩(wěn)定。因此，工程項目管理過程中，必須重視項目建設與當?shù)厣鐣g的利害關系，考慮項目建設將面臨的社會條件約束。

　　工程項目的社會條件約束，表現(xiàn)為項目所在地受項目影響的相關利益群體對項目的反應和影響程度。項目建設導致征地、拆遷、環(huán)境污染引發(fā)的社會矛盾相沖突，是影響項目建設、社會穩(wěn)定和風險的主要社會因素。工程項目的建設務必注意與當?shù)厣鐣煌嫒后w之間的利益平衡問題，關注婦女、兒童、少數(shù)民族、貧困人口等弱勢群體的利益。特別是水利工程、鐵路交通工程、礦區(qū)開發(fā)工程等移民拆遷安置量大的項目以及容易污染環(huán)境的工業(yè)項目，尤其應妥善處理這些社會關系。

　　以上內容均根據學員實際工作中遇到的問題整理而成，供參考，如有問題請及時溝通、指正。

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